Kantonale Volksinitiative "SOS für Tixi", Rechtmässigkeit, Auftrag Gegenvorschlag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 12. November 2008

1754. Kantonale Volksinitiative «SOS für TIXI»; Rechtmässigkeit und Gegenvorschlag

Erwägungen

1. Ausgangslage Am 21. Mai 2008 wurden die ausgefüllten Unterschriftenlisten zu der im kantonalen Amtsblatt vom 7. Dezember 2007 (ABl 2007, 2233) ver- öffentlichten kantonalen Volksinitiative «SOS für TIXI» bei der Direk- tion der Justiz und des Innern eingereicht. Mit Verfügung vom 11. Juli 2008 (ABl 2008, 884) stellte die Direktion der Justiz und des Innern nach Prüfung der Unterzeichnungen fest, dass die Volksinitiative zu- stande gekommen ist. Gestützt auf § 128 Abs. 3 und 4 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161), hat der Regierungsrat somit innert sechs Monaten nach ihrer Einreichung über die Rechtmässigkeit der Initiative zu beschliessen. Hält er sie für voll- ständig unrechtmässig, stellt er dem Kantonsrat Antrag auf Ungültig- keit. Andernfalls erstattet er dem Kantonsrat in der Regel innert ein- einhalb Jahren nach ihrer Einreichung darüber und über den Inhalt der Initiative Bericht und Antrag. Diese Frist verlängert sich um sechs Monate, wenn der Initiative ein Gegenvorschlag gegenübergestellt wird. Eine zustande gekommene Volksinitiative ist gültig, wenn sie die Ein- heit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist (Art. 28 Abs. 1 der Kantonsver- fassung vom 27. Februar 2005, KV, LS 101). Erfüllt sie diese Vorausset- zungen nicht, erklärt sie der Kantonsrat für ungültig. Er kann sie aber auch für teilweise gültig erklären oder aufteilen (Art. 28 Abs. 2 KV).

2. Rechtmässigkeit Mit der Volksinitiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs wird folgendes Begehren gestellt: Das Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 wird wie folgt geändert: § 18 a PVG (neu) Individuelle Transporte von Mobilitätsbehinderten. In Ergänzung zum Grundversorgungsangebot von § 18 gewährleistet der Verkehrsverbund den individuellen Transport von Mobilitätsbehin- derten. Er sorgt für einen allgemeinen und rechtsgleichen Zugang der Mobilitätsbehinderten zum individuellen Transportangebot.

Der Verkehrsverbund legt die Voraussetzungen für die Bereitstellung und die Inanspruchnahme des Angebots, das Verhältnis des Verkehrsver- bundes zu den Unternehmen des Transportes von Mobilitätsbehinderten und zu den Gemeinden sowie die Finanzierung in einer durch den Kan- tonsrat zu genehmigenden Verordnung fest. Dabei sind § 18 a Abs. 3 und 19 bis 29 anwendbar. Die Mobilitätsbehinderten zahlen grundsätzlich die Fahrpreise gemäss § 17 Abs. 1. Diese können bis auf das Dreifache erhöht werden, bemessen nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der transportierten Person. Gemeinnützige private Unternehmen des Behindertentransportes wer- den durch die Fahrpreise nach Abs. 3 finanziert. Der Verkehrsverbund leistet an die ungedeckten Kosten einen Beitrag in der Höhe von höchs- tens 0,25% der Aufwendungen nach § 25 Abs. 1. Der Beitrag beträgt 50 bis höchstens 70% der anrechenbaren Kosten des Unternehmens. Die Unternehmen des Behindertentransportes sind den Transport- unternehmungen gleichgestellt. § 38 PVG (neu) Inkrafttreten von § 18 a. § 18 a tritt auf den 1. Januar 2011 in Kraft. Der Grundsatz der Einheit der Materie ist gewahrt, wenn zwischen einzelnen Teilen der Initiative mit Begehren verschiedener Art ein hin- reichender innerer Zusammenhang besteht (§ 121 Abs. 2 GPR). Das ist vorliegend gegeben. Die Initiative ist eine Gesetzesinitiative. Sie verlangt eine Änderung des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG; LS 740.1). Gemäss Wortlaut der Initiative soll der Zürcher Ver- kehrsverbund (ZVV) den individuellen Transport von Mobilitätsbehin- derten gewährleisten und mitfinanzieren. Diese Forderung steht im Widerspruch zum Zweck des PVG, wonach das Kantonsgebiet durch einen leistungsfähigen öffentlichen Verkehr nach wirtschaftlichen Grundsätzen zu erschliessen ist. Eine Erschliessung durch individuelle Transporte ist daher nicht Gegenstand des PVG. Auf die Gültigkeit der Initiative hat dies indessen keinen Einfluss. Auch wenn die geplante Bestimmung in einem ungeeigneten Gesetz verankert werden soll, liegt damit noch kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht vor. Auch sonst ist kein solcher Verstoss erkennbar. Gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. c KV ist eine Initiative ungültig, wenn sie «offensichtlich undurchführbar» ist. Undurchführbar ist eine Initiative beispielsweise, wenn sie sich widerspricht (vgl. Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, § 33 N. 2114 ff.). Der neu einzuführende § 18a Abs. 4 PVG legt für die Finanzierung einen Gesamtrahmen und damit einen Höchstbetrag fest. Gleichzeitig wird aber auch ein obliga-

torischer Mindestbeitrag an verschiedene Unternehmen gefordert. Je nach konkreten Umständen wird der Mindestbeitrag den Höchstbetrag ohne Weiteres übertreffen. Aufgrund der heutigen Zahlen ist zudem davon auszugehen, dass sich die Subventionen, die der ZVV leistet, durch diese Bestimmung um ein Vielfaches vermindern würden. Die Folge wäre, dass das flächendeckende Angebot, das heute unter gewis- sen Einschränkungen gewährleistet werden kann, künftig nicht mehr aufrechterhalten werden könnte. Das steht in Widerspruch zum Zweck der Initiative, die eine Verbesserung gegenüber heute anstrebt. Das führt nicht unbedingt dazu, dass die Initiative schon von vornherein offensichtlich undurchführbar wird. Vielmehr ist der Initiativtext auszu- legen und anschliessend auf seine Durchführbarkeit zu überprüfen. Bei der Auslegung ist zu beachten, dass die Initiantinnen und Initianten nicht verbindlich bestimmen können, wie der Initiativtext zu verstehen ist. Ihre Erläuterungen sind aber, soweit sie auf den Unterschriftsbogen selbst angebracht sind, ein wichtiger Beitrag zum Verständnis des Begehrens. Grundsätzlich ist der Text aber so auszulegen, wie er von den Stimmberechtigten und den späteren Adressaten vernünftiger- weise verstanden werden muss. Dabei gelten die üblichen Auslegungs- regeln (vgl. zum Ganzen Hangartner/Kley, a. a. O., § 33 N. 2124 ff.). Auf- grund einer summarischen Prüfung kann der mögliche Widerspruch im vorgeschlagenen § 18a Abs. 4 PVG durch eine Auslegung nicht ohne Weiteres aufgelöst werden. Zwar ist davon auszugehen, dass die Initia- tive nicht vollständig unrechtmässig ist. Deshalb ist im heutigen Zeit- punkt auf einen Antrag an den Kantonsrat betreffend vollständige Ungültigerklärung im Sinne von § 128 Abs. 3 GPR zu verzichten. Zu prüfen bleibt allerdings, ob eine Teilungültigkeit vorliegt (Hangart- ner/Kley, a. a. O., N. 2139 ff.). Diese Frage wird im Rahmen des Berichts und Antrags zum Inhalt der Initiative abschliessend zu würdigen sein.

3. Die heutige Situation bei der Beförderung mobilitätsbehinderter Personen

3.1. Das Behindertenkonzept MobilPlus Das Behindertengleichstellungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (BehiG; SR 151.3) sieht vor, dass Benachteiligungen für Menschen mit Behinderungen verhindert, verringert oder beseitigt werden. Eine der Voraussetzungen für die Integration behinderter Menschen ins gesell- schaftliche Leben ist der selbstständige Zugang zum öffentlichen Ver- kehr. Wegen der hohen Folgekosten sehen das BehiG und die dazuge- hörenden Verordnungen entsprechende Anpassungsfristen vor. Dem- nach ist der behindertengerechte Zugang zu den Einrichtungen und zu den Fahrzeugen des öffentlichen Verkehrs bis 2024 sicherzustellen, wobei bis 2014 ein Grobnetz verwirklicht werden soll.

Der ZVV hat 1994 eine Fachkommission für Behinderte und Betagte ins Leben gerufen, in der verschiedene Behindertenorganisationen und direkt Betroffene Einsitz nehmen. Ein Ergebnis der Zusammenarbeit ist das Konzept MobilPlus aus dem Jahr 2002, das auch die Rahmen- bedingungen für die Umsetzung des Grobnetzes im Kanton Zürich umreisst. In der Folge hat der Kantonsrat mit den periodischen Beschlüssen betreffend Grundsätze über die Entwicklung von Angebot und Tarif im öffentlichen Personenverkehr mehrfach festgelegt, dass das Behinder- tengleichstellungsgesetz schrittweise umgesetzt wird, letztmals mit Beschluss vom 26. Februar 2007 (Vorlage 4335a). Auch der gegenwär- tige Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat betreffend diese Grundsätze sieht für die Fahrplanperiode 2011–2014 vor, dass das Behindertengleichstellungsgesetz schrittweise entsprechend den zeitli- chen, inhaltlichen und finanziellen Vorgaben des Bundes und des Kan- tons vollzogen wird (Vorlage 4531). Diese schrittweise Umsetzung ist seit Längerem im Gang. Die Die- selbusflotte wird ab 2009 nahezu vollständig niederflurig betrieben wer- den, bei den Trolleybussen wird ab 2013 ein vollständig niederfluriges Busnetz angeboten. Bei den Trams soll bis 2010 ein Verkehrsangebot bestehen, das auf nahezu allen Linien (ausser 8 und 15) mindestens zu 50% niederflurig ist. Diese niederflurigen Kurse sollen den Fahrgästen kursgenau kommuniziert werden. 2007 hat der Kantonsrat einen Rahmenkredit von 32 Mio. Franken für Staatsbeiträge an die Anpassung verschiedener S-Bahn-Stationen bei der Sihltal–Zürich–Uetliberg-Bahn, der Forchbahn, der Schweizeri- schen Südostbahn und der Bremgarten–Dietikon-Bahn sowie verschie- dener Tramhaltestellen in der Stadt Zürich beschlossen (Vorlage 4379). Diese Anpassungen sollen mehrheitlich bis 2014 erfolgen und eine Grunderschliessung ermöglichen. Für die Anpassung der wichtigsten S- Bahn-Haltestellen der SBB sind der Bund und die SBB zuständig. Die Finanzierung ist dort noch nicht gesichert, der ZVV setzt sich aber wei- ter dafür ein, dass auch Bund und SBB ihren Pflichten nachkommen. Das Grobnetz im Kanton Zürich umfasst alle wichtigen Umsteige- punkte, Haltestellen von gesellschaftlichem oder behindertenspezifi- schem Interesse sowie Stationen mit mehr als 500–700 Ein-/Aussteige- rinnen und -steigern pro Tag. Bis 2014 sollten somit die meisten für Behinderte wichtigen Linien im öffentlichen Verkehr zugänglich sein. Damit wird für diese Personen auch das Tarifsystem des ZVV Gültig- keit erlangen, womit das Gleichbehandlungsgebot schrittweise verwirk- licht wird.

3.2. ProMobil Im Hinblick darauf, dass die behindertengerechten Anpassungen im öffentlichen Verkehr erst längerfristig umgesetzt werden können, hat der Kantonsrat den ZVV bereits mit Beschluss vom 6. März 1995 betreffend Grundsätze über die Entwicklung von Angebot und Tarif im öffentlichen Personenverkehr mit dem Aufbau einer Übergangslösung beauftragt. Gemäss diesem Beschluss soll der ZVV subsidiär zur freien Zugänglichkeit für mobilitätsbehinderte Personen und zusammen mit den Stellen des Sozialbereichs eine Übergangslösung fördern sowie die dafür notwendigen gesetzlichen Grundlagen zusammen mit der für die Fürsorge zuständigen Direktion ausarbeiten (Vorlage 3419a). Gestützt auf diesen Auftrag, wurde die Angebotsverordnung vom 14. Dezember 1988 (LS 740.3) durch einen neuen § 13a ergänzt. Dieser sieht vor, dass das Verbundangebot langfristig auch mobilitätsbehinder- ten Personen zur selbstständigen Benützung zur Verfügung steht. Als Übergangslösung fördert der Verkehrsverbund ein leistungsfähiges, nach wirtschaftlichen Grundsätzen geführtes, besonderes Verkehrsangebot für mobilitätsbehinderte Personen. Zu diesem Zweck wird eine Dach- organisation für die Bestellung und Finanzierung des Verkehrsangebo- tes für mobilitätsbehinderte Personen eingesetzt. Der ZVV richtet der Dachorganisation Subventionen in einem bestimmten Umfang aus. Die Transportleistungen werden von Behindertentransportdiensten oder vom Transportgewerbe erbracht. § 13a Angebotsverordnung trat am 1. Juli 1999 in Kraft. Die Änderungen der Angebotsverordnung bauten laut Weisung zur Vorlage 3611 auf folgenden Überlegungen auf: – In Teilen des Kantons Zürich gab es bereits Sondertransportdienste, deren Angebot jedoch zum Teil beschränkt und qualitativ nicht immer ausreichend war. Auch wurden die Sonderfahrzeuge betriebs- wirtschaftlich nicht bestmöglich eingesetzt. – Die neu einzuführende Dachorganisation soll das Angebot von An- bietern und Sondertransporten steuern, koordinieren und optimie- ren sowie deren Wirtschaftlichkeit verbessern. – Einnahmequellen sind die Fahrausweiseinnahmen, Beiträge von Dritten (Invalidenversicherung, Krankenkassen usw.) sowie allen- falls Sponsoren. Die Finanzierung der ungedeckten Kosten sollen der ZVV sowie der Kanton und die Gemeinden übernehmen. – Die Subventionen des ZVV orientieren sich am Anteil mobilitätsbe- hinderter Personen, der rund 2% der gesamten Bevölkerung betrug, sodass etwa 2% der jährlichen Kostenunterdeckung des ZVV als Subventionen an ProMobil vorgesehen sind. Dieser Anteil soll sich in Zukunft in dem Masse vermindern, in dem die Benützung des öffent- lichen Verkehrs für mobilitätsbehinderte Personen verbessert wird.

– Als Anbieter der Transportleistungen kommen bestehende Unter- nehmen mit Sondertransportdiensten wie die Stiftung Behinderten- Transport Zürich (BTZ) oder der Verein TIXI infrage. Weil rund 80% der Fahrten auch mit gewöhnlichen Fahrzeugen ausgeführt wer- den können, drängt sich zusätzlich eine Kooperation mit dem Taxi- gewerbe auf. – Ein Teil der mobilitätsbehinderten Personen wird aufgrund der Schwere der Behinderung auch dann auf Sondertransporte angewie- sen sein, wenn die Verhältnisse im öffentlichen Verkehr optimiert sind. Die Finanzierung solcher Transporte ist Sache des Sozialwesens. Für diese zusätzlichen, sozialpolitisch begründeten Beiträge des Kan- tons fehlte aber eine Rechtsgrundlage. Solche Beiträge würden des- halb jedes Mal als neue Ausgabe den Bestimmungen über das Finanz- referendum unterliegen. Im Weiteren hielt die Vorlage Folgendes fest: «Die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen werden unter Federführung der Fürsorgedirektion (heute Sicherheitsdirektion) auszuarbeiten sein.» In der Folge wurde eine privatrechtliche Stiftung zur Förderung des Verkehrsangebotes für mobilitätsbehinderte Personen gegründet. Am 1. September 2000 hat «ProMobil, Stiftung für Behindertentransporte» die operative Tätigkeit aufgenommen. In Umsetzung von § 13a Abs. 2 der Angebotsverordnung stellt ProMobil Menschen mit einer Behinde- rung und betagten Personen ein Ersatzangebot für den öffentlichen Verkehr zur Verfügung. ProMobil ist eine Dachorganisation im Sinne von § 13a Abs. 3 der Angebotsverordnung und erbringt selbst keine Transportleistungen, sondern lässt diese von Behindertentransportdiensten und geeigneten Taxiunternehmen ausführen (§ 13 Abs. 4 Angebotsverordnung). Die Transportunternehmen rechnen jede Fahrt direkt mit ProMobil ab. Die Beiträge von ProMobil kommen damit direkt den berechtigten mobili- tätsbehinderten Personen zugute. Um kantonsweit ein flächendecken- des Angebot verwirklichen zu können, hat ProMobil mittlerweile ein Netzwerk mit über 100 Auftragnehmenden aufgebaut. Dazu gehören neben BTZ auch zahlreiche Taxiunternehmen. TIXI könnte ebenfalls für ProMobil tätig werden, hat dies aber bisher abgelehnt. Bis 2005 verfügte ProMobil über ein Jahresbudget von rund 12 Mio. Franken, das u. a. durch Subventionen des ZVV (6 Mio. Franken) und Subventionen des Bundes (3,5 Mio. Franken) gedeckt wurde. Der jähr- liche Betriebsbeitrag des Bundes orientierte sich am Anteil der Kundin- nen und Kunden mit IV-Berechtigung. Mit der Revision der IV-Gesetz- gebung schlug der Bund eine neue Richtung ein: Die Beiträge flossen neu direkt an die Betroffenen (Subjektfinanzierung), nicht mehr an Organisationen (Objektfinanzierung). Der Bundesbeitrag an ProMobil

und andere Organisationen wie TIXI wurde deshalb auf Ende 2004 auf- gehoben. Im Gegenzug erhöhte die Invalidenversicherung den Betrag, den die Empfängerinnen und Empfänger von der Hilflosenentschädi- gung direkt erhalten und den sie unter anderem für Transporte einset- zen können, womit im Wesentlichen nicht mehr nur wirtschaftlich schwache Personen von den Bundesleistungen profitieren können. Die finanziellen Rahmenbedingungen stellten von Beginn weg hohe Anforderungen an ProMobil. Es musste sichergestellt werden, dass die begrenzten Mittel mit dem grösstmöglichen Nutzen für die Kundinnen und Kunden eingesetzt werden. Schon bei Aufnahme der operativen Tätigkeit von ProMobil mussten deshalb die Fahrberechtigungen, das Leistungsangebot und die Tarife klar festgelegt werden. Aufgrund der beschränkten Mittel wurde die Fahrberechtigung beispielsweise an gewisse Einkommens- und Vermögensgrenzen gebunden und die jähr- liche Fahrtenzahl wurde beschränkt. Auch gilt der ProMobil-Tarif nur für Freizeitfahrten, weil Arbeitsfahrten, Arzt- und Therapiefahrten usw. in der Regel vom Kanton (über Betriebsbeiträge an Invalideneinrich- tungen), durch Zusatzleistungen, von der Invalidenversicherung, einer Krankenkasse, der Wohnsitzgemeinde oder einer anderen Institution übernommen werden. Der Rückzug der Betriebsbeiträge des Bundes auf Ende 2004 wirkte sich spürbar auf die Rahmenbedingungen aus. ProMobil musste den Selbstbehalt, der zusätzlich zum ZVV-Tarif zu entrichten war, erhöhen, die Fahrtenzahl weiter senken und ein Kostendach pro Jahr und Person einführen. Trotz dieser Massnahmen konnte ProMobil 2007 nur noch 267 000 Fahrten finanzieren, während 2003 und 2004 rund 330 000 Fahr- ten finanziert wurden. Ausserdem musste ProMobil zunehmend Defi- zite in der Betriebsrechnung aus den Reserven finanzieren. Der Rück- zug der Betriebsbeiträge des Bundes konnte durch die Subjektfinanzie- rung des Bundes somit nicht vollumfänglich aufgefangen werden.

3.3. TIXI Der Verein TIXI ist nach der Stiftung Behindertentransport Zürich (BTZ) der zweitgrösste Transportdienst für Behinderte im Kanton Zürich und führt rund 50 000 Fahrten pro Jahr aus. In der Weisung zur Vorlage 3611 war auch die Zusammenarbeit der Dachorganisation (ProMobil) mit Behindertentransportdiensten vorgesehen, die über einen besonderen Fahrzeugpark verfügten. Im Gegensatz zur Stiftung BTZ, die heute ihre Dienste via ProMobil anbietet, scheiterte die Zusammenarbeit mit TIXI bisher am obligatorischen Mitgliederbeitrag, den TIXI erhebt, und an den unterschiedlichen Nutzungsbestimmun- gen für die Kundinnen und Kunden.

TIXI ist als gemeinnütziger Verein organisiert und bietet ihren dauernd mobilitätsbehinderten Mitgliedern Transportleistungen an. Diese leisten einen jährlichen Mitgliederbeitrag. Die Fahrpreise sind differenziert und liegen je nach Strecke zwischen Fr. 6 und Fr. 22. Als Fahrerinnen und Fahrer sind Freiwillige im Einsatz. Im Gegensatz zu ProMobil müssen die Fahrten spätestens eine Woche vor Fahrbeginn bestellt werden, doch gibt es weder Einkommenslimiten noch Beschrän- kungen der Fahrdistanz oder der Anzahl Fahrten. TIXI bedient im Wesentlichen die südlichen Kantonsteile und wird von rund 50 zürcherischen Gemeinden unterstützt. Nördlich von Win- terthur werden keine Transportdienste angeboten. ProMobil bietet dem- gegenüber allen mobilitätsbehinderten Personen im Kanton Zürich zu gleichen Konditionen ein flächendeckendes Angebot.

4. Beurteilung der Initiative

4.1. Stärken und Schwächen der heutigen Lösung Mit der Änderung der Angebotsverordnung von 1998 wurde bewusst die Schaffung und Finanzierung einer Dachorganisation beschlossen mit dem Ziel, eine möglichst rechtsgleiche Behandlung der Fahrgäste herbeizuführen, eine flächendeckende Dienstleistung anzubieten, eine finanzielle Steuerung zu ermöglichen und die Wirtschaftlichkeit der Behindertentransporte zu verbessern. ProMobil hat sich mittlerweile als Dachorganisation gefestigt, die diese Vorgaben erfüllt und die knap- pen finanziellen Mittel wirksam einsetzt. Trotzdem reichen die be- schränkten Mittel nicht für eine unbeschränkte Zahl von Transporten aus, weshalb die erwähnten Einschränkungen und Massnahmen getrof- fen werden mussten. Bereits beim Erlass der Änderung der Angebotsverordnung hielt der Regierungsrat fest, dass ein Teil der mobilitätsbehinderten Personen auch dann auf Sondertransporte angewiesen sein werde, wenn die Ver- hältnisse im öffentlichen Verkehr optimiert sind. Die Finanzierung sol- cher Transporte sei Sache des Sozialwesens. Der Kostenteiler für die Beiträge aus dem Sozialwesen werde bei der Schaffung der notwendi- gen gesetzlichen Grundlage festzulegen sein (Vorlage 3611). In der Beantwortung der dringlichen Anfrage KR-Nr. 403/2004 betreffend Leistungsabbau bei ProMobil hat der Regierungsrat festgehalten, dass sich der ZVV bei Verwirklichung des Behindertenkonzepts MobilPlus im Jahre 2014 weitgehend aus der durch ihn finanzierten Übergangs- lösung ProMobil zurückziehen werde. Dieser Zeitpunkt habe aus heu- tiger Sicht grundsätzlich auch den Zeithorizont für eine allfällige Rege- lung der Finanzierung von Behindertentransporten im kantonalen Recht zu bilden.

4.2. Schwächen der Initiative Ziel der Initiative ist laut Begründung die langfristige Existenzsiche- rung von TIXI. Zu diesem Zweck soll der ZVV individuelle Transporte von Behinderten gewährleisten und für einen allgemeinen und rechts- gleichen Zugang der Mobilitätsbehinderten zum individuellen Trans- portangebot sorgen. Dazu soll das Gesetz über den öffentlichen Perso- nenverkehr durch einen neuen § 18a PVG ergänzt werden, obwohl es auch laut Initiative um individuelle Transporte geht. Die Platzierung im PVG ist wenig sinnvoll, umso mehr, als die Bestimmungen des PVG und der dazugehörenden Verordnungen eine inhaltliche Einheit bilden, die spezifisch auf den öffentlichen Verkehr ausgerichtet ist und in sich gegenseitige Abhängigkeiten schafft. Hinzu kommt, dass die einzelnen Absätze des neu zu schaffenden § 18a PVG inhaltlich nicht in das System des PVG passen und teilweise nicht aus- gereift sind. So sieht die Initiative vor, dass die Grundversorgung gemäss § 18 PVG durch individuelle Transporte von Mobilitätsbehin- derten ergänzt wird und dass der ZVV die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme festlegt. In der Gesetzgebung zum öffentlichen Ver- kehr wird die Grundversorgung mit bestimmten Merkmalen wie mini- male Einwohnerzahl, Nachfrage, Verkehrszeiten usw. verknüpft, damit ein Anspruch auf eine Erschliessung durch öffentlichen Verkehr besteht. Diese Voraussetzungen können bei individuellen Transporten nicht angewendet werden. Die Definition entsprechender Vorausset- zungen kann auch nicht Sache des ZVV sein. Sie ist sinnvollerweise von den Behörden vorzunehmen, die für das Sozialwesen verantwortlich sind. Dadurch kann eine gewisse Einheitlichkeit der Anspruchsberech- tigung von Leistungsbezügerinnen und -bezügern sichergestellt werden. Dasselbe gilt für die Finanzierung, die gemäss Initiative vom ZVV zu regeln wäre. Der ZVV sorgt gegenwärtig mit hohen Investitionen dafür, dass der öffentliche Verkehr für Behinderte zugänglich gemacht wird. Subsidiär unterstützt er die Übergangslösung ProMobil, wobei wie erwähnt von einem Zeithorizont bis 2014 auszugehen ist. Die in der Initiative vorgeschlagene Finanzierungslösung weist aus- serdem schwerwiegende Mängel auf. Der neue § 18a Abs. 4 PVG sieht für die Beiträge des ZVV eine Obergrenze von 0,25% der Aufwendun- gen nach § 25 PVG vor. Laut § 25 PVG ersetzt der ZVV den Betriebs- aufwand, der den Transportunternehmen aus den Leistungen für den ZVV entsteht, soweit er sie im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebs- führung anerkennt. Im Rahmen dieser Bestimmung wendet der ZVV heute pro Jahr rund 700 Mio. Franken auf. Daraus ergibt sich ein Bei- tragsrahmen von höchstens 1,75 Mio. Franken pro Jahr, der den gemein- nützigen privaten Organisationen des Behindertentransportes wie TIXI oder ProMobil künftig insgesamt zur Verfügung stünde. Selbst wenn

zugunsten der Initiative und entgegen ihrem Wortlaut davon ausgegan- gen würde, dass auch die Kosten der SBB von rund 400 Mio. Franken – die allerdings nicht über § 25 PVG abgegolten werden – mitein- zubeziehen wären, würde der Beitragsrahmen bei höchstens ungefähr 2,75 Mio. Franken liegen (0,25% von 1,1 Mrd. Franken). Der heutige Betrag des ZVV an ProMobil beträgt 6 Mio. Franken und liegt damit deutlich über dem künftigen Höchstbetrag. Die Umsetzung der Initia- tive wäre daher ein nicht zu verkraftender Rückschritt gegenüber der heutigen Lösung und würde das Ziel der Initiative klar verfehlen. Zudem kann ein Widerspruch zu einer anderen Forderung in derselben Bestimmung entstehen: Der Beitrag des ZVV müsste mindestens 50% der ungedeckten Kosten der gemeinnützigen Organisationen überneh- men. Wenn dieser Anteil wie bei ProMobil die Höchstgrenze des Ge- samtbeitrags (1,75 bis 2,75 Mio. Franken) überschreitet, kann die Vor- gabe der Initiative nicht erfüllt werden. Hinzu kommt, dass der neue § 18a Abs. 4 PVG die gemeinnützigen Organisationen verpflichten würde, 30% bis 50% ihrer ungedeckten Kosten selber, d. h. über Spen- den aufzubringen. Es ist sehr fraglich, ob die Organisationen in der Lage wären, diese Gelder aufzubringen. Wegen der Widersprüchlichkeit und aufgrund des Wortlautes ist der neu einzuführende § 18a Abs. 4 PVG wie eingangs erwähnt auszulegen. Aufgrund einer summarischen Prüfung kann der mögliche Widerspruch im vorgeschlagenen § 18a Abs. 4 PVG nicht aufgelöst werden. Wenn die Höchstgrenze als absoluter Rahmen für den Beitrag des ZVV gilt, stehen insgesamt für alle Organisationen 1,75 bis 2,75 Mio. Franken zur Verfügung. Damit kann weder das Überleben von ProMobil noch das von TIXI und weiteren Organisationen gesichert werden. Wird die Höchstgrenze entgegen dem Wortlaut als absoluter Rahmen pro Orga- nisation interpretiert, könnte allenfalls das kurzfristige Überleben von TIXI gesichert werden. Die weitaus grössere Organisation ProMobil mit einem Kundenstamm, der das Sechs- bis Siebenfache von TIXI aus- macht und sich über das ganze Kantonsgebiet erstreckt, könnte nicht mehr oder nur noch unter drastischen Einschränkungen bestehen. Damit würde das Ziel der Initiative, den mobilitätsbehinderten Perso- nen eine gewisse Grundversorgung zu bieten, unterlaufen.

4.3. Politische Einschätzung Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, ist das Anliegen der Initiative nicht grundsätzlich von der Hand zu weisen. Der Verein TIXI geniesst in der Bevölkerung grosse Sympathien. Anliegen zur Verbesse- rung der Lebensumstände von Behinderten sind berechtigt und dürften von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern grundsätzlich positiv beurteilt werden. Die Initiative zielt mit ihrem Titel «SOS für TIXI»

zudem direkt auf die Emotionen der Stimmberechtigten ab. Es ist des- halb davon auszugehen, dass die Initiative in einer Abstimmung Chan- cen hätte. Weil die heutige Lösung zudem als Übergangslösung konzi- piert ist, ist es angezeigt, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten.

5. Gegenvorschlag Der Gegenvorschlag soll so ausgestaltet werden, dass er die Stärken der heutigen Lösung sichert und die Schwächen der Initiative beseitigt. Mit ProMobil besteht heute eine effiziente Organisation im Bereich des Behindertentransports, die einen zielgerichteten und optimierten Ein- satz der bestehenden Mittel gewährleistet und auf dieser Grundlage ein flächendeckendes Angebot sicherstellt. Die trotzdem bestehenden Finanzierungslücken sind über den Gegenvorschlag zu schliessen. Formell soll der Gegenvorschlag als Gesetzesänderung ausgestaltet werden, die allerdings nicht ins PVG aufzunehmen ist. Der ZVV leistet seinen Anteil an das Transportangebot für behinderte Menschen einer- seits durch direkte Subventionen an ProMobil, anderseits durch eine stete Verbesserung der Behindertentauglichkeit des öffentlichen Ver- kehrs (MobilPlus). Dank MobilPlus wird der Kundenkreis, der auf ProMobil angewiesen ist, sinken. Dementsprechend sollten sich auch die Subventionen des ZVV vermindern, wie es in der Weisung zur Vor- lage 3611 vorgesehen ist. Ein Teil der Menschen mit einer Behinderung wird aber immer auf Sondertransporte angewiesen sein, sodass ProMo- bil weiter benötigt wird. Die dafür notwendigen Mittel sind aber nicht durch den ZVV bereitzustellen, wie es die Initiative beabsichtigt, son- dern durch das Sozialwesen, wie es bereits in der Weisung zur Vorlage 3611 vorgesehen war. Mit dem Gegenvorschlag soll demnach eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, mit der das Sozialwesen die nötigen Beträge zur Verfügung stellen kann und soll. Die gesetzliche Grundlage ist sinnvol- lerweise in einem Gesetz aus dem Sozialbereich zu verankern. Das ist sachlich gerechtfertigt: – ProMobil finanziert nur Freizeitfahrten, alle anderen Transporte wie Arbeitsfahrten, Arztbesuch, Therapiebesuch usw. werden bereits über die Gesetze im Sozialbereich finanziert, – die Anspruchsberechtigung könnte den vorhandenen Gesetzen oder Verordnungen im Sozialbereich angeglichen werden, – die Finanzierungsquellen sind übersichtlicher, eine Doppelfinanzie- rung lässt sich leichter vermeiden, – es geht erklärtermassen um individuelle Transporte von Behinder- ten, während sich der Zweckartikel des PVG allein auf öffentliche Transporte bezieht,

– der ZVV wird sich mittelfristig aus der Finanzierung von ProMobil zurückziehen. Eine Verankerung der individuellen Transporte im Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr wäre deshalb wenig sinnvoll. Aufgrund einer ersten summarischen Prüfung könnte eine entspre- chende Gesetzesbestimmung beispielsweise in das kantonale Gesetz über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen vom 1. Oktober 2007 (IEG; LS 855.2) aufgenommen werden. Auf Gesetzesstufe ist der Grundsatz zu formulieren. Die Ausführungsbestimmungen sind so aus- zugestalten, dass Anspruchsberechtigung und Finanzierung klar ge- regelt sind und dem Umstand Rechnung tragen, dass Mobilitätsbehin- derte, die den öffentlichen Verkehr selbstständig benutzen können, auch tatsächlich auf den öffentlichen Verkehr umsteigen sollen. Hier bietet die Verordnung über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen (IEV, LS 855.21) eine gute Grundlage. Im Rahmen des Gegenvorschlags ist auch auf geeignete Weise sicher- zustellen, dass die Beiträge, die der ZVV auf Grundlage der Angebots- verordnung an ProMobil leistet, bis 2014 weiterhin ausgerichtet werden. Diese Beiträge sind im KEF 2009–2012 eingestellt und in der Finanz- planung bis 2014 enthalten. Bericht und Antrag an den Kantonsrat sind unter der Federführung der Volkswirtschaftsdirektion auszuarbeiten, wobei die Sicherheits- direktion und die Finanzdirektion beizuziehen sind. Die Sicherheits- direktion sorgt für die konkrete Ausarbeitung des Gegenvorschlags, die Finanzdirektion soll insbesondere die Auswirkungen in finanzrecht- licher Hinsicht überprüfen. Die Volkswirtschaftdirektion ist demzufolge zu beauftragen, unter Beizug der Sicherheitsdirektion und der Finanzdirektion einen Gegen- vorschlag auszuarbeiten und dem Regierungsrat zusammen mit dem Antrag betreffend Bericht und Antrag zur Initiative an den Kantonsrat zu unterbreiten. Seit dem 1. Oktober 2008 werden die Beschlüsse des Regierungsrates mit Ausnahme der Beschlüsse zu Rekursen und zu Personal veröffent- licht. Liegen überwiegende Interessen vor, die einer Veröffentlichung entgegenstehen, ist zu beschliessen, dass der Beschluss nicht öffentlich ist (RRB Nr. 1494/2008). Bei Volksinitiativen prüft der Regierungsrat vorab, ob die Initiative rechtmässig ist und ob ihr ein Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll. Je nach Entscheid gelten für die Weiter- bearbeitung andere Verfahrensvorschriften, insbesondere andere Fris- ten. Es handelt sich mithin um einen Zwischenentscheid des Regie- rungsrates. Insbesondere der Entscheid, ob ein Gegenvorschlag ausge- arbeitet werden soll, enthält in der Regel auch politische Überlegungen, die bis zum Bericht und Antrag an den Kantonsrat vertraulich bleiben

müssen, um die weitere Meinungsbildung des Regierungsrats nicht zu beeinträchtigen. Nach der Beschlussfassung über Bericht und Antrag an den Kantonsrat kann auch dieser Zwischenentscheid öffentlich gemacht werden. Folglich ist die Veröffentlichung dieses Beschlusses bis zum Beschluss über Bericht und Antrag zur Volksinitiative hinauszu- schieben.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion und der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Es wird festgestellt, dass die am 21. Mai 2008 eingereichte Volks- initiative «SOS für TIXI» nicht vollständig unrechtmässig ist.

II. Die Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, unter Beizug der Sicherheitsdirektion und der Finanzdirektion einen Gegenvorschlag auszuarbeiten und diesen dem Regierungsrat zusammen mit dem Bericht und Antrag an den Kantonsrat zur Gültigkeit der Initiative und deren Inhalt zu unterbreiten.

III. Dieser Beschluss ist bis zur Veröffentlichung des Berichts und Antrags zur Initiative nicht öffentlich.

IV. Mitteilung an die Finanzdirektion, die Sicherheitsdirektion und die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi