Änderung des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs, Konsultation

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 26. Februar 2025

181. Änderung des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung

Erwägungen

und Konkurs (Konsultation) Mit Schreiben vom 3. Juni 2022 eröffnete das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement das Vernehmlassungsverfahren zur Änderung des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) betreffend Betreibungsauskunft, elektronische Zustellungen und Online- Versteigerung. Der Regierungsrat beteiligte sich an der Vernehmlassung und machte namentlich eine schweizweite Betreibungsregisterauskunft beliebt (RRB Nr. 1334/2022). Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates möchte die ursprüngliche Vernehmlassungsvorlage um den besagte Regelungsgegenstand, die schweizweite Betreibungsregis- terauskunft, erweitern. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2024 lud sie die Kantonsregierungen zur diesbezüglichen Stellungnahme ein.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates, 3003 Bern (Zustellung auch als PDF- und Word-Version an rk.caj@parl. admin.ch): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 12. Dezember 2024 und be- danken uns für die Gelegenheit zur Stellungnahme. Zu den von Ihnen gestellten Fragen äussern wir und wie folgt: 1) Begrüssen Sie es grundsätzlich, dass die RK-N im Rahmen der Vorlage des Bundesrates die gesetzlichen Grundlagen für eine schweizweite Betreibungsregisterauskunft schafft? Falls nicht, welche Vorbehalte haben Sie? Wir begrüssen es, wenn gesetzliche Grundlagen für eine schweizweite Betreibungsregisterauskunft geschaffen werden. Das geltende Gesetzes- recht entspricht nicht mehr den Bedürfnissen einer mobilen Gesellschaft. Einträge erfolgen heute im Betreibungsregister des jeweiligen Betrei- bungskreises, gehen aber bei Umzug oder Sitzwechsel in einen neuen Betreibungskreis nicht in den neuen Kreis über, sondern bleiben am alten Betreibungsort bestehen. Wird eine Schuldnerin oder ein Schuld- ner im neuen Betreibungskreis betrieben, wird das Betreibungsregister im früheren Betreibungskreis nicht mehr angereichert, sondern es ent- stehen nur im neuen Betreibungskreis Einträge. Eine schweizweite Be-

treibungsregisterauskunft würde die Möglichkeiten einerseits den «Schul- dentourismus» beschränken, d. h. die Erschwerung der Rückverfolgung früherer Betreibungen für Dritte durch Wohnortswechsel, was insbeson- dere im Bereich des Mietwohnungsmarktes zu mehr Transparenz führen würde. Anderseits würde sie die «Konkursreiterei» erschweren, bei der überschuldete Kapitalgesellschaften bei absehbarer Insolvenz mittels Organ-, Firmen-, Sitz- und Zweckänderungen durch «Firmenbestatter» von den Vororganen abgekoppelt werden, damit sie mit scheinbar un- getrübtem wirtschaftlichem Leumund ihr Verlustgeschäft im Rahmen einer Auffanggesellschaft fortsetzen können. Eine schweizweite Betrei- bungsregisterauskunft führt somit zu einer erhöhten Aussagekraft der Betreibungsregisterauszüge und dürfte zugleich den administrativen Auf- wand sowohl für die Anforderung als auch für die Ausstellung von Be- treibungsregisterauszügen reduzieren. Damit handelt es sich bei der vor- geschlagenen schweizweiten Betreibungsregisterauskunft um ein wich- tiges Anliegen aus der Praxis. Die mit der konkreten Umsetzung verbundenen Fragen sollten jedoch nicht unterschätzt werden (Kompetenzen und Aufgabengebiet der zen- tralen Plattform, Gebührenaufteilung, Vorbehalte auf den Betreibungs- registerauszügen usw.). 2) Wie beurteilen Sie das spezifische Regelungskonzept, das die Kommission vorschlägt (vgl. Art. 8–8c E-SchKG)? Wir begrüssen grundsätzlich das spezifische Regelungskonzept. Die finanziellen Auswirkungen der Vorlage auf die Kantone und Gemein- den werden jedoch in Ihrem Zusatzbericht nicht konkretisiert, insbe- sondere nicht hinsichtlich der Kosten des Aufbaus und des Betriebs der zentralen Datenbank sowie der Gebühren für Auskünfte aus dem Be- treibungsregister. Der Bund sollte mit einer leistungsgerechten Ausge- staltung der Gebühren für Auskünfte aus dem Betreibungsregister da- für sorgen, dass den Betreibungsämtern keine ungedeckten Kosten ent- stehen.

Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen Die Verwendung der AHV-Nummer (AHVN13) bzw. der Unterneh- mens-Identifikationsnummer (UID) als Identifikatoren ist zweckmässig und praxisgerecht, insbesondere um Schuldentourismus und Konkurs- reiterei zu erschweren. Zu bedenken ist jedoch, dass durch die vorge- schlagenen Identifikatoren nicht sämtliche Schuldnerinnen und Schuld- ner erfasst werden (beispielsweise Erbengemeinschaften oder im Han- delsregister nicht eingetragene Vereine), womit für diesen – kleinen – Anteil keine schweizweite Auskunft erteilt werden kann.

Art. 8 Abs. 3 Satz 2 E-SchKG Die Ergänzung ist sinnvoll. Gerade bei einem schweizweiten Betrei- bungsregisterauszug ist die Anlieferung der Datenqualität an die Platt- form zentral. Diese Anlieferung erfolgt durch die einzelnen Betreibungs- ämter, die für ihre Daten auch im Rahmen eines schweizweiten Betrei- bungsregisterauszugs verantwortlich sind. Nur das einzelne Amt oder, auf Beschwerde hin, seine Aufsichtsbehörde kann fehlerhafte Daten korrigieren. Damit die Betroffenen beim zuständigen Betreibungsamt einen Antrag stellen können, muss aus dem schweizweiten Betreibungs- registerauszug ersichtlich sein, von welchem Amt welche Daten angelie- fert worden sind. Der Verzicht auf diese Bestimmung erscheint notwendig, wenn man die Online-Selbstauskunft rund um die Uhr an allen Wochentagen (24/7) einführen möchte. Eine automatisierte Selbstauskunft ist mit der Pro- tokollierung des Zu- und Wegzugsdatums grundsätzlich nicht vereinbar, da eine automatisierte Protokollierung des Zu- und Wegzugsdatums nicht machbar ist. Selbst wenn man dem Entwurf des Bundesrates folgte, hätte dies nichts daran geändert, dass Personen, die sich gegen Betrug schützen wollen, nicht davon entlastet worden wären, mehrere Betreibungsregisteraus- künfte einzuholen und die Auszüge über juristische Personen mit dem Handelsregister abzugleichen. Dem Ziel indessen, den Selbstschutz zu fördern, diente es am besten, wenn er möglichst wenig Umtriebe verur- sacht. Die Formulierung kann leicht zu Missverständnissen führen. Im er- läuternden Bericht wird ausgeführt, dass es sich bei der Auskunft aus dem Betreibungsregister um eine Unterform des allgemeinen Einsichts- rechts handelt. Dies wird aber aus der Gesetzessystematik nicht klar. Die Verweisung auf Art. 8c E-SchKG kann ohne Weiteres so verstanden werden, als handle es sich um ein eigenes und eigenständiges Einsichts- recht. Dies kann z. B. mit folgender Formulierung verhindert werden: «Im Übrigen richtet sich die Auskunft aus dem Betreibungsregister über eine Person nach Artikel 8 c.» Marginalie zu Art. 8b E-SchKG In Art. 8b E-SchKG wird durchgängig von «Datenbank» gesprochen, in Art. 8c Abs. 1 und 2 E-SchKG von «Plattform». Dem Entwurf lässt sich nicht deutlich genug entnehmen, worin sich «Datenbank» und «Platt- form» unterscheiden. Zu prüfen ist demnach folgende Formulierung der Marginalie: «Zentrale Plattform und zentrale Datenbank» oder «Zen- trales Informationssystem».

Die Bestimmung nennt das Unternehmen, das die Datenbank betrei- ben soll (eOperations Schweiz AG). Eine solche Nennung auf Gesetzes- stufe ist nicht nur unüblich (Stufengerechtigkeit), sondern erschwert spä- tere Änderungen (Flexibilität). Die Verordnungsstufe ist hierfür geeig- neter. Ein Augenmerk ist jedenfalls auf den Datenschutz hinsichtlich der sensiblen Registerdaten zu legen, womit die Datenbankbetreiberin ausschliesslich in staatlicher Hand sein und auch bleiben muss. Vor die- sem Hintergrund ist zu prüfen, ob nicht eine Stelle des Bundes die zen- trale Datenbank betreiben könnte. Die Formulierung «Im Auftrag der Kantone» ist wegzulassen, da damit in die verfassungsmässige Kompetenzordnung eingegriffen würde (vgl. hierzu auch unten, Art. 8c Abs. 1 und 4 E-SchKG). Zudem führt Anhang Ziff. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 2024 über den elektronischen Identitätsnachweis und andere elektronische Nach- weise (E-ID-Gesetz, BGEID; BBl 2025 20) Art. 33a Abs. 2bis SchKG ein. Diese Bestimmung spricht von der «Plattform des Bundes», was der Formulierung Ihrer Kommission widerspricht («[i]m Auftrag der Kan- tone … zentrale Datenbank»). Jedenfalls sollte der Bund – und nicht die Kantone – die Kosten für den Aufbau und den Betrieb der zentralen Datenbank tragen. Gemäss Entwurf «können» die «von den Betreibungsämtern über- mittelten Daten … mit der AHV-Nummer bzw. der Unternehmens-Iden- tifikationsnummer angereichert werden». Es ist davon auszugehen, dass es sich nicht um «können» handelt, denn ohne Identifikator ist eine ein- deutige und endgültige Zuweisung in der zentralen Datenbank nicht möglich. Da die übrigen Inhalte von Abs. 3 tatsächlich freigestellt sind (Abgleich mit dem Einwohner- und anderen Registern), der Identifika- tor aber zwingend ist, sollte dieser nicht in Abs. 3 geregelt werden, sondern in Abs. 2, beispielsweise wie folgt: «[… Datenbank.] Die Daten werden, soweit möglich, mit der AHV-Nummer bzw. der Unternehmens-Identi- fikationsnummer angereichert.» Gemäss der vorgeschlagenen Bestimmung sollen Betreibungsämter bloss Einzelabfragen vornehmen dürfen. Dies wäre jedoch mit einer effizienten Verwaltung kaum vereinbar. Vielmehr sollten solche Abfragen elektronisch und vor allem automatisiert mittels Fachapplikation mög- lich sein, wofür die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen sind.

Auch in Art. 8c Abs. 1 E-SchKG sollte wegen der verfassungsmässi- gen Kompetenzordnung auf die Nennung der Kantone verzichtet werden (vgl. Bemerkungen zu Art. 8b Abs. 1 und Art. 8c Abs. 4 E-SchKG). Über- dies sollten es nicht die Kantone sein, welche die Plattform betreiben, sondern der Bund. Die in Art. 8c Abs. 1 und 2 E-SchKG vorgeschlagene Regelung zur Einholung der Betreibungsregisterauskunft beim Betreibungsamt bzw. elektronisch über die neue zentrale Plattform unterscheidet gemäss S. 8 der Erläuterungen «zwecks Komplexitätsreduktion» nicht zwischen Selbstauskunft (gesuchstellende Person und Zielperson identisch) oder Drittauskunft (Gesuch um Auskunft einer Person über einen Dritten als Zielperson). Gemäss den Erläuterungen soll indessen nur die Selbst- auskunft elektronisch bei der Plattform verlangt werden können. Für eine Drittauskunft dagegen kann die Plattform der gesuchstellenden Person elektronisch keine Auskunft erteilen. Diesfalls übermittelt sie das Ge- such automatisch an das Betreibungsamt, dem von der gesuchstellenden Person der Interessennachweis darzubringen ist. Mit Blick auf die aus- gesprochen praxisrelevante Frage, wie eine Betreibungsregisterauskunft einzuholen ist, sollte der vorgeschlagene Wortlaut dahingehend über- prüft werden, ob er nicht zu neuen Unklarheiten führen könnte. Im Weiteren setzt eine automatisierte Selbstauskunft die noch einzu- führende elektronischen Identität (E-ID) des Bundes gemäss dem BGEID voraus. Im vorliegenden Entwurf nicht berücksichtigt ist die Änderung ge- mäss Anhang Ziff. 5 BGEID, womit Art. 33a Abs. 2bis SchKG geschaf- fen wurde. Diese Bestimmung nennt die «Plattform des Bundes» und regelt, dass der «Bundesrat bestimmt, welche Plattformen dazu einge- setzt werden können». Da Art. 33a Abs. 2bis SchKG dem Bundesrat eine Verordnungskompetenz einräumt, sollte dies auch in einem neuen Bst. a in Art. 8c Abs. 4 E-SchKG erfolgen: «a. die Ausgestaltung und den Be- trieb der zentralen Plattform; […]». Die Bst. a–d gemäss vorliegendem Entwurf würden dann zu Bst. b–e. Im Übrigen spricht Art. 33a Abs. 2bis SchKG («Plattform des Bundes») gegen die vorgesehene Lösung, wonach die Kantone die Plattform be- treiben (vgl. Bemerkungen zu Art. 8b Abs. 1 und 8c Abs. 1 E-SchKG). Zu begrüssen ist die einheitliche Form und Validierung der Auskunft, was die Fälschungsgefahr von Registerauszügen wirksam vermindert (Bst. a gemäss Aufzählung des vorliegenden Entwurfs).

Der Bundesrat sollte hinsichtlich Bst. b (gemäss Aufzählung des vor- liegenden Entwurfs) prüfen, ob der Inhalt der Betreibungsregisteraus- künfte aussagekräftiger gestalten werden kann. In ausländerrechtlichen Verfahren ist es bei verschuldeten Personen massgeblich, ob es sich bei den verzeichneten Betreibungen um erstmals in Betreibung gesetzte Schulden oder um wieder in Betreibung gesetzte (alte) Schulden han- delt. Dieser Sachverhalt ist heute nur sehr aufwendig festzustellen. Es würde die Arbeit der Gerichte substanziell entlasten, wenn diese Infor- mation künftig im Auszug ersichtlich wäre.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli