Mehrwertausgleichsgesetz, Vernehmlassung, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. März 2016

229. Mehrwertausgleichsgesetz (MAG); Ermächtigung zur Vernehmlassung

Erwägungen

A. Ausgangslage und Erarbeitung der Vorlage Die Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) vom 15. Juni 2012 wurde am 3. März 2013 in einer Referendumsabstimmung von den Stimmberechtigten angenommen. Im Kanton Zürich stimmten 71% der Stimmberechtigten und 170 der 171 Gemeinden der Vorlage zu. Nach An- nahme der Zweitwohnungsinitiative und der Kulturlandinitiative 2012 stellte dies innerhalb kurzer Zeit die dritte Willensbekundung der Zür- cher Stimmberechtigten für einen haushälterischen Umgang mit dem Boden und gegen eine weitere Zersiedelung dar. Das revidierte Raumplanungsgesetz und die dazugehörige Verord- nung sind am 1. Mai 2014 in Kraft getreten. Teil der Revision bildet die Erneuerung des bisherigen Gesetzgebungsauftrags über den Ausgleich planungsbedingter Mehr- und Minderwerte (Art. 5 Abs. 1 RPG) sowie die Ergänzung mit Mindestvorgaben (Art. 5 Abs. 1bis –1sexies RPG). Zur Durchsetzung dieses Auftrags enthalten die Übergangsbestimmungen in Art. 38a RPG eine Frist (Abs. 4) und eine Sanktion (Abs. 5): Die Kan- tone regeln den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nach- teile innert fünf Jahren nach Inkrafttreten. Nach Ablauf dieser Frist ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über einen angemessenen Ausgleich nach den Anforderun- gen von Art. 5 RPG verfügt. Diese Frist läuft am 30. April 2019 ab. Ein weiteres Element der Revision, dessen Umsetzung in der Kompe- tenz der Kantone liegt, ist nach Art. 15a RPG die Förderung der Verfüg- barkeit von Bauland. Für die Umsetzung dieser Massnahme besteht hin- gegen keine Frist. Mehrere Kantone verfügen bereits über unterschiedliche gesetzge- berische Ansätze zur Umsetzung der erwähnten Aufträge, die zum Teil bereits in Kraft oder aber in Erarbeitung sind. Die Schweizerische Ver- einigung für Landesplanung (VLP-ASPAN) hat hierzu umfassende Über- sichten erstellt (Mehrwertausgleich in den Kantonen, Stand 3. Dezember 2015; Gesetzesbestimmungen gegen die Baulandhortung, Stand 22. Ok- tober 2015).

Für den Kanton Zürich bestehen bisher keine rechtlichen Grundlagen. Es galt deshalb, unter Berücksichtigung der spezifischen raumplanerischen Rahmenbedingungen des Kantons Zürich ein ganzheitliches Konzept für die Umsetzung der Aufträge des Bundes zu entwerfen. Für die Umset- zungsarbeiten wurde im September 2013 eine verwaltungsinterne inter- disziplinäre und direktionsübergreifende Arbeitsgruppe eingesetzt.

B. Elemente der Umsetzungsvorlage Der Mehrwertausgleich im Kanton Zürich soll die angestrebte räum- liche Entwicklung gemäss kantonalem Richtplan unterstützen. Gestützt auf den Auftrag aus dem Bundesrecht werden zwei raumplanerische Stoss- richtungen verfolgt: Erstens sollen Lage und Grösse der Bauzonen im Kanton Zürich verbessert werden. Diesem Ziel soll der kantonale Mehr- wertausgleich bei Einzonungen dienen. Zweitens sollen die vorhandenen Bauzonen konsequent genutzt werden. Dazu dient einerseits der kanto- nale Mehrwertausgleich bei Auf- und Umzonungen. Anderseits wird den Gemeinden die Möglichkeit eines kommunalen Mehrwertausgleichs bei Auf- und Umzonungen gegeben. Für die Regelung des Mehrwertaus- gleichs ist ein neues, eigenes Gesetz vorgesehen. Die Regelungsgegen- stände des Mehrwertausgleichs sind eigenständiger Natur und eigenen sich aus terminologischen sowie gesetzessystematischen Gründen nicht für eine Einfügung ins Planungs- und Baugesetz (PBG, LS 700.1). I. Kantonaler Mehrwertausgleich bei Einzonungen sowie Auf- und Umzonungen Die Erfahrung zeigt, dass Gemeinden in städtischen Räumen eher zu wenig und Gemeinden in ländlichen Räumen eher zu grosse Bauzonen- reserven aufweisen. Ein erster Schritt zur besseren Anordnung des Sied- lungsgebiets ist bereits im Rahmen der Gesamtüberprüfung des kantona- len Richtplans erfolgt. Eine weitere Verbesserung ist nun auf der Ebene kommunaler Nutzungsplanungen mit der «Verschiebung» von bereits rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen anzustreben. Weil dabei Ein- und Auszonungen in der Regel nicht in derselben Gemeinde stattfinden wer- den, ist ein gemeindeübergreifender und deshalb kantonaler Ausgleich erforderlich. Wird in einer Gemeinde eingezont, fliesst die daraufhin fällige Mehrwertabgabe in einen Mehrwertausgleichsfonds. Umgekehrt können Gemeinden, die eine Auszonung vornehmen, Mittel aus dem Fonds beantragen, um Beiträge an Entschädigungsleistungen zu erhalten. Ferner können aus dem Fonds Beiträge an kantonale Massnahmen der

Raumplanung im Sinne von Art. 3 RPG geleistet werden. Die Kantone haben nach Art. 5 Abs. 1bis RPG einen Mehrwertausgleich mindestens bei Einzonungen und mindestens in der Höhe von 20% vorzusehen. An- hand einer quantitativen Abschätzung konnte für den Kanton Zürich nachgewiesen werden, dass der kantonale Mehrwertausgleich bei Ein- zonungen mit einem Abgabesatz von 20% die beabsichtigte Wirkung, nämlich die Lage und Grösse der Bauzonen im Kanton Zürich zu verbes- sern, zu leisten vermag. Der Abgabesatz bei Einzonungen soll deshalb bei 20% angesetzt werden. Auf- und Umzonungen stehen regelmässig im Zusammenhang mit der angestrebten Siedlungsentwicklung nach innen (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. abis RPG). Die Bereitstellung von zusätzlichen bau- lichen Nutzungsmöglichkeiten ist in der Regel mit Kosten für Massnahmen der Raumplanung verschiedenster Art verbunden. Mit einer Mehrwert- abgabe bei Auf- und Umzonungen können finanzielle Mittel zur Deckung dieser Kosten gewonnen werden. Der Abgabesatz bei Auf- und Umzo- nungen soll bei 5% liegen. II. Kommunaler Mehrwertausgleich bei Auf- und Umzonungen Die Siedlungsentwicklung nach innen als tragendes Prinzip der künf- tigen Raumentwicklung bedeutet, dass die Ausdehnung des Siedlungs- gebiets begrenzt und die bestehenden Bauzonen an den richtigen Lagen konsequent genutzt werden. Bei Bedarf sind neue Kapazitäten planerisch durch Auf- und Umzonungen zu schaffen. Siedlungsentwicklung nach innen ist anspruchsvoller und aufwendiger als eine weitere Ausdehnung der Siedlungsfläche. Umso wichtiger ist es deshalb, dass die Gemeinden für Planungsvorteile, die durch Auf- oder Umzonungen entstehen, Rege- lungen zu deren Ausgleich treffen können. Sie können dazu in ihrer Bau- und Zonenordnung die Erhebung einer Abgabe von höchstens 15% des Mehrwerts vorsehen. Neben einer Mehrwertabgabe können sie als Alter- native den Ausgleich mittels städtebaulicher Verträge zulassen. Um die Vertragsfreiheit zu gewährleisten, können die Gemeinden den Ausgleich mittels städtebaulicher Verträge nur alternativ neben einer Mehrwert- abgabe vorsehen. Regelung und Vollzug des Ausgleichs bei Auf- und Um- zonungen sind Sache der Gemeinde. Die damit erhaltenen Mittel sollen ausschliesslich für kommunale Massnahmen der Raumplanung und des- halb innerhalb derselben Gemeinde verwendet werden.

C. Förderung der Verfügbarkeit von Bauland Es liegt im öffentlichen Interesse, dass Bauzonen entsprechend ihrer Bestimmung genutzt und nicht gehortet werden. Denn die Gemeinde hat in einem demokratisch abgestützten Planungsprozess das Land einer Bau- zone zugewiesen und damit für eine Überbauung vorgesehen. Wird diese

nicht verwirklicht, könnte sich die Gemeinde dazu veranlasst sehen, wei- teres Land einzuzonen. Die Hortung von Bauland kann deshalb Grund dafür sein, dass eine Siedlungsentwicklung nach innen blockiert wird. Um diesem Umstand entgegenzuwirken, schafft das revidierte RPG den rechtlichen Rahmen für Kantone und Gemeinden, die Verfügbarkeit von Bauland zu fördern (Art. 15a RPG). Dazu sind Massnahmen zu treffen, um Bauzonen ihrer Bestimmung zuzuführen. Zudem können bei ausge- wiesenem öffentlichem Interesse Fristen zur Überbauung angeordnet werden. Im Kanton Zürich führt der hohe Marktdruck in der Regel dazu, dass die vorhandenen Potenziale genutzt und baureife Parzellen überbaut wer- den. Von städtisch geprägten Gemeinden ist bisher nicht bekannt, dass vorhandene Reserven infolge Baulandhortung nicht verfügbar wären. An ungenügend erschlossenen Lagen ist die Inanspruchnahme der Re- serven meist unerwünscht. Die Gemeinden haben bereits heute die Mög- lichkeit, sich im Vorfeld von Einzonungen mit den Grundeigentümerin- nen und Grundeigentümern auf vertraglicher Ebene zu verständigen und damit eine rechtliche Sicherstellung der Verfügbarkeit zu erreichen. Ge- mäss Art. 15 Abs. 4 Bst. d RPG bildet diese rechtliche Sicherstellung der Verfügbarkeit eine Genehmigungsvoraussetzung bei Einzonungen. Da- mit wird dem Anliegen, Bauzonen innert nützlicher Frist ihrer Bestim- mung zuzuführen und zu überbauen, bereits entsprochen. Bei Auf- und Umzonungen erhalten Gemeinden mit den vorliegenden Regelungen zum kommunalen Mehrwertausgleich insbesondere mit der Möglichkeit zum Abschluss von städtebaulichen Verträgen ein weiteres Instrument um sicherzustellen, dass neu geschaffene Nutzungspotenziale auch tatsäch- lich genutzt werden. Aus diesen Gründen wird auf eine zusätzliche, weiter- führende Regelung zur Förderung der Verfügbarkeit von Bauland ver- zichtet.

D. Vernehmlassung Der Gesetzesentwurf kann bei Gemeinden, betroffenen Behörden, politischen Parteien, Verbänden und weiteren Interessierten in die Ver- nehmlassung gegeben werden. Die Baudirektion ist zu ermächtigen, das Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Baudirektion wird ermächtigt, zum Entwurf des Mehrwertaus- gleichsgesetzes ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

II. Dieser Beschluss ist bis zum Beginn der Vernehmlassung nicht öffentlich.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli