Immobilienmanagement, Universitätsspital, Neuorganisation, Detailkonzept, Genehmigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 26. Februar 2014

235. Universitätsspital, Immobilienmanagement, Neuorganisation (Detailkonzept)

A. Auftrag und Projektorganisation Mit Beschluss Nr. 1088/2012 legte der Regierungsrat die Grundzüge der Neuausrichtung des Projekts «Überprüfung kantonales Immobilien- management» fest. Am bisherigen Mischmodell des Immobilienmanage- ments wurde im Grundsatz festgehalten, wobei die finanzielle Steuerung bereinigt und die bisherigen Abläufe verbessert werden sollten. Für die Entlassung der beiden selbstständigen Anstalten Universität und Uni- versitätsspital (USZ) aus dem kantonalen Immobilienmanagement gab der Regierungsrat in einem ersten Schritt die Ausarbeitung je eines Grob- konzepts in Auftrag. Das Grobkonzept für das zukünftige Immobilienmanagement des USZ wurde vom Regierungsrat am 13. März 2013 genehmigt (RRB Nr. 282/ 2013). Gemäss diesem Konzept sollen die Spitalimmobilien dem USZ im Baurecht überlassen werden. Die Gesundheitsdirektion wurde beauf- tragt, unter Einbezug des Universitätsspitals, der Finanzdirektion und der Baudirektion das Detailkonzept für den Wechsel zum Baurechtsmodell zu erarbeiten und dem Regierungsrat bis Mitte 2013 zum Umsetzungs- entscheid vorzulegen. Die Erarbeitung des Detailkonzepts wurde auf vier Themenbereiche aufgeteilt: I) Corporate Governance und Eigentümerstrategie; II) Finan- zen; III) Organisation; IV) Baurechtsvertrag. Für die Themenbereiche I bis III wurde je eine Arbeitsgruppe eingesetzt, in denen alle wesentli- chen Bereiche der Verwaltung und das USZ vertreten waren. Das Thema Baurechtsvertrag wurde durch eine auf baurechtliche Fragen speziali- sierte Anwaltskanzlei unter Einbezug des USZ und des Immobilienamts bearbeitet. Auf der Ebene des Gesamtprojektes wurde eine Begleit- gruppe mit Vertretungen der Direktionen und des USZ eingesetzt. Sie diente der Gesamtprojektleitung der Gesundheitsdirektion als «Sounding Board» für die kritische Beurteilung der in den Teilprojekten erarbei- teten Inhalte. Auf der Grundlage dieser Diskussionen und dadurch aus- gelöster einzelner Vertiefungen in den Teilprojekten wurde durch die Gesundheitsdirektion der vorliegende Antrag für das Detailkonzept des zukünftigen Immobilienmanagements des USZ ausgearbeitet.

B. Detailkonzept Das Detailkonzept für das zukünftige Immobilienmanagement des USZ beruht auf den Eckwerten, die im Beschluss des Regierungsrates zum Grobkonzept wie folgt charakterisiert wurden (vgl. RRB Nr. 282/ 2013): Eigentum der Immobilien – Der Boden bleibt im Eigentum des Kantons, das USZ wird Eigentümer der Bauten. – Die Einzelheiten des vertraglichen Verhältnisses zwischen Kanton und USZ werden in einem Baurechtsvertrag ge- regelt. Finanzierung – Als Eigentümer der Bauten kann das USZ selbstständig über die Verwirklichung von Neu-, Um- und Erweiterungs- bauten entscheiden. Die dafür nötige Kapitalbeschaffung kann über den Kapitalmarkt oder über den Kanton erfolgen. – Die Refinanzierung der getätigten Immobilieninvestitionen (Verzinsung und Amortisation der Kredite) erfolgt aus der laufenden Geschäftstätigkeit des USZ. Bauherrschaft – Die Bauherrenfunktion liegt beim USZ. Es kann Arealent- wicklungen sowie Neu-, Um- und Erweiterungsbauten selbstständig initialisieren und die dazu notwendigen Vor- studien-, Projektierungs-, Ausschreibung- und Realisie- rungsprozesse steuern, koordinieren und durchführen. – Das USZ kann die entsprechenden Leistungen selbst- ständig ausführen oder Dritte damit beauftragen. Bewirtschaftung – Das USZ ist verantwortlich für die Bewirtschaftung der von ihm genutzten Immobilien. – Das USZ kann die Leistungen selbst ausführen oder Dritte damit beauftragen. Transaktionskompetenz – Der Baurechtsvertrag regelt Transaktionen (Verkauf, Vermietung), soweit sie das Baurecht betreffen. – Für Immobilien ausserhalb des Baurechtsperimeters hat das USZ grundsätzlich vollständige Transaktions- kompetenz.

Auf der Grundlage dieser Eckwerte werden im Rahmen des Detail- konzepts folgende Festlegungen getroffen: I. Corporate Governance und Eigentümerstrategie: Das USZ ist eine selbstständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts. Die Grundzüge der Organisation, die Mittel der Anstalt und ins- besondere die Aufsichts- und Mitwirkungsinstrumente des Kantons sind im Gesetz über das Universitätsspital (USZG) geregelt. Als Spital unter- steht das USZ wie alle anderen Spitäler der einschlägigen Gesundheits-

gesetzgebung auf nationaler (vor allem Bundesgesetz über die Kranken- versicherung und dazugehörende Verordnungen sowie weitere Gesetze der Sozialversicherungsgesetzgebung) und kantonaler Ebene (vor allem Gesundheitsgesetz, Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz). Aus der Übertragung der Liegenschaften im Baurecht auf das USZ ergibt sich für sich keine Notwendigkeit einer Änderung der Grundzü- ge der Organisation der Anstalt und der Aufsichts- und Mitwirkungsins- trumente des Kantons. Mit den bestehenden Strukturen können neben den bisherigen betrieblichen auch die mit der Übertragung der Immo- bilienverantwortung auf das USZ verbundenen zusätzlichen unternehme- rischen Risiken kontrolliert werden; die Grundzüge der Anstaltsorgani- sation und der Regelung der Aufsicht werden daher nicht verändert. Insbesondere bleiben die allgemeine Aufsicht und die Oberaufsicht so- wie der grösste Teil der damit verbundenen Aufgaben und Kompetenzen bei den bestehenden Aufsichtsorganen. Auch nach der Übertragung der Immobilien im Baurecht auf das USZ und den damit verbundenen gesetzlichen Änderungen sind mit dem USZG folgende Aufsichts- und Mitwirkungsinstrumente des Kantons gegeben (§§ 8 und 9 USZG): – Oberaufsicht durch den Kantonsrat; – Allgemeine Aufsicht durch den Regierungsrat (federführende Direk- tion: Gesundheitsdirektion); – Wahl des Spitalrates durch den Regierungsrat, Genehmigung der Wahl durch den Kantonsrat; – Revision durch die kantonale Finanzkontrolle; – Verabschiedung des Geschäftsberichts, der Jahresrechnung und des Antrags zur Verwendung des Gewinns oder zur Deckung des Verlusts durch den Regierungsrat zuhanden des Kantonsrates; – Genehmigung des Geschäftsberichts und der Jahresrechnung durch den Kantonsrat (einschliesslich Genehmigung der Gewinnverwendung bzw. der Verlustdeckung); – Genehmigung der Ausgliederung von Betriebsbereichen, der Grün- dung privatrechtlicher Tochtergesellschaften und der Beteiligung an anderen Unternehmen durch den Regierungsrat bzw. den Kantonsrat; – Genehmigung des Spitalstatus, des Personalreglements und des Finanz- reglements durch den Regierungsrat; – Festlegung von Leistungsaufträgen durch den Regierungsrat; – Bezeichnung von Hochschulen, mit denen das USZ Leistungsverträge abschliessen muss, durch den Regierungsrat (einschliesslich abschlies- senden Entscheids bei Uneinigkeit der Vertragspartner); – Genehmigung von Leistungsverträgen mit ausserkantonalen Hoheits- trägern durch den Regierungsrat.

Auf der Grundlage des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes kommen beim USZ gleich wie bei allen anderen Listenspitälern folgende Steuerungsinstrumente hinzu: – Festsetzung der Spitalliste durch den Regierungsrat auf der Grundlage der Leistungsplanung (Spitalplanung) der Gesundheitsdirektion; – Überprüfung der Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsanforderungen und der Aus- und Weiterbildungsleistungen; – Subventionierung besonderer Leistungen; – Gewährung von Darlehen für die Erstellung oder Beschaffung ver- sorgungsnotwendiger Anlagen durch den Regierungsrat; – Ergreifen von hoheitlichen Massnahmen bei einer Gefährdung der Ver- sorgungssicherheit. Als wesentliches Element der Public Corporate Governance der An- stalt wird der Regierungsrat eine Eigentümerstrategie für das USZ ver- abschieden, mit der die strategischen Leitplanken festgelegt werden, innerhalb derer sich das Unternehmen USZ bewegen soll. In der Eigen- tümerstrategie formuliert der Regierungsrat die Erwartungen des Eigen- tümers an die Führung und Entwicklung des Unternehmens und legt gegenüber der Bevölkerung, dem Kantonsrat, der Unternehmensleitung, den Mitarbeitenden der Anstalt und weiteren Anspruchsgruppen offen, welche aufgaben- und unternehmensbezogenen Ziele er mit dem USZ als selbstständiger kantonaler Anstalt verfolgt. Die Eigentümerstrategie ist ein Führungsinstrument des Regierungs- rates. Sie ist einerseits abzugrenzen von den übergeordneten gesetzlichen Vorgaben und anderseits von Leistungsvereinbarungen zwischen dem Kanton als Gewährleister der Gesundheitsversorgung und der univer- sitären Lehre und Forschung und dem USZ als klinisch-universitärem Leistungserbringer. Die Eigentümerstrategie ist im Weiteren zu unter- scheiden von der Unternehmensstrategie des USZ als Instrument der Unternehmensführung, mit der festgelegt wird, wie sich das Unterneh- men im Rahmen der übergeordneten strategischen und regulatorischen Vorgaben am Markt verhält. Die in der Eigentümerstrategie formulierten Vorgaben an die Führung der Anstalt sind nicht direkt rechtswirksam, aber dennoch verbindlich. Sie werden über die vorhandenen Aufsichtsinstrumente durchgesetzt. Mit der Eigentümerstrategie legt der Regierungsrat im Rahmen des USZG und der Gesundheitsgesetzgebung sowie anderer in diesem Zusammen- hang massgeblicher Gesetze und Verordnungen die Ziele des Kantons als Eigentümer des Unternehmens USZ, aber auch als Gewährleister der Gesundheitsversorgung und der universitären Lehre und Forschung fest. Die übergeordneten Rahmenbedingungen, die auch für die Formu- lierung der Eigentümerstrategien bei den anderen Beteiligungen des

Kantons massgeblich sein werden, werden in Richtlinien des Regierungs- rates zur Public Corporate Governance festgehalten. Sie enthalten unter anderem Grundsätze zur Auslagerung der Ausgabenerfüllung aus der Ver- waltung sowie Vorgaben zur Steuerung und zum Controlling von Betei- ligungen. Wesentliche Elemente des Beteiligungscontrollings für das USZ, die über die allgemeinen Festlegungen der PCG-Richtlinien und allge- meine gesetzliche Vorgaben hinausgehen, sind im USZG zu verankern. Die Eigentümerstrategie für das USZ wird nach der Genehmigung des Detailkonzeptes durch die Gesundheitsdirektion in Zusammenarbeit mit der Finanzdirektion, der Bildungsdirektion (für die universitären Gesichtspunkte der Strategie) und der Baudirektion (für die immobi- lienbezogenen Gesichtspunkte) sowie in Absprache mit dem USZ aus- gearbeitet und gestützt auf § 13 Abs. 2 der Verordnung über die Organi- sation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) vom Regierungsrat festgesetzt. In der Eigentümerstrategie sollen neben qualitativen Aussagen zu operativen und finanziellen Zielen auch quan- titative Ziele anhand finanzieller Kennzahlen definiert werden, die über eine regelmässige Berichterstattung die Überwachung des Unterneh- mens aus Eigentümersicht ermöglichen. Qualitative finanzielle Ziele können umfassen, dass die Vermögens- werte in der Bilanz zu schützen und übermässige Risiken bei der Finan- zierung zu vermeiden sind. Weiter kann die Erwartung des Kantons for- muliert werden, dass das USZ einen Ertrag zu erwirtschaften hat, der die Eigenkapitalquote stärkt sowie die Finanzierung der laufenden Aus- gaben und der Investitionen sicherstellt und eine angemessene Verzin- sung des Eigenkapitals nachhaltig ermöglicht. Für die finanzielle Steuerung und Überwachung des USZ können Ziel- werte und Bandbreiten für die Eigenkapitalquote (Verhältnis Eigenka- pital zu Gesamtkapital), die Nettoverschuldung (nicht durch kurzfristig verfügbare Mittel gedecktes Fremdkapital), den Verschuldungsfaktor (Verhältnis Nettoverschuldung zu Operating Cash Flow) oder den Ver- schuldungsgrad (Verhältnis Nettoverschuldung zu Eigenkapital) fest- gelegt werden. Die Kompetenz des Regierungsrates für die Festlegung derartiger Zielwerte und Bandbreiten ist soweit nötig gesetzlich zu ver- ankern. Im Weiteren wird das USZ über die Eigentümerstrategie zur Mit- wirkung in übergeordneten Gremien für die Koordination von raum- wirksamen Aktivitäten zwischen verschiedenen Akteuren wie Univer- sität, ETH und Stadt Zürich verpflichtet (zum Beispiel im Rahmen des beabsichtigten «Raum-Flächen-Immobilien-Prozesses» [RFI]). Die mit der Überführung der Bauten im Baurecht auf das USZ verbundenen Entscheidungskompetenzen der Anstalt werden dadurch nicht beein- trächtigt.

Besondere Beachtung ist in der Eigentümerstrategie auch dem Ver- hältnis zwischen den zwei Schwesterinstitutionen USZ und UZH zu schenken, da deren Tätigkeiten eng miteinander verknüpft sind. Bauten mit gemischter Nutzung sollen aus Gründen der Transparenz und der Eindeutigkeit stets nur einen verantwortlichen Bauträger haben, wobei in aller Regel der Standort massgebend ist. Bauten auf dem USZ-Areal mit gemischter Nutzung werden dementsprechend durch das USZ errich- tet und betrieben. Die Vergütung für die Mitnutzung für Lehre und For- schung durch die UZH wird im Rahmen des Allokationsmodells oder mit gesonderter Vereinbarung geregelt. Für den Fall, dass auf dem USZ- Areal auch Lehr- und Forschungsbauten erstellt werden sollen, kann es zur Geltendmachung von Beiträgen des Bundes oder Dritter an die Uni- versitäten zweckmässig sein, eine entsprechende vertragliche Lösung zu suchen oder die Bauträgerrechte durch die Vergabe eines Unterbaurechts auf die UZH zu übertragen. II. Finanzen Gemäss § 25 USZG gelten für die Haushaltführung des USZ die Vor- schriften über den kantonalen Finanzhaushalt, wie sie im Gesetz über Controlling und Rechnungslegung (CRG) festgelegt sind. Dieses Gesetz regelt unter anderem die Entwicklungs- und Finanzplanung, die Budge- tierung und die Ausgabenkompetenzen. Mit der Übertragung der Im- mobilien im Baurecht soll das USZ die umfassende Verantwortung und damit auch die notwendige Entscheidungskompetenz für seine bauliche Infrastruktur erhalten. Dies setzt auch die Zuständigkeit für die Inves- titionsfinanzierung voraus. Um die Kompetenz für die baulichen Inves- titionsvorhaben umfassend vom Kanton auf die Anstalt zu übertragen, ist das USZ daher aus dem Wirkungsbereich des CRG zu entlassen. Mit der Aufhebung der Unterstellung des USZ unter das CRG (Auf- hebung von § 25 USZG) wird die Anstalt von der kantonalen Budgetie- rung und Finanzplanung nicht mehr erfasst. Zur Verbesserung der Trans- parenz soll das USZ weiterhin in der Gesamtrechnung des Kantons konsolidiert werden (vgl. § 54 CRG sowie § 2 Abs. 2 und § 30 Abs. 2 Rech- nungslegungsverordnung, RLV). Ein angemessenes Controlling des USZ ist – wie in Abschnitt I «Cor- porate Governance und Eigentümerstrategie» dargelegt – auch nach der Aufhebung der Unterstellung unter das CRG gewährleistet.

Aus Sicht der konsolidierten Erfolgsrechnung und Bilanz des Kan- tons ändert sich mit der Übertragung der Liegenschaften im Baurecht auf das USZ über alle Konsolidierungskreise betrachtet nichts. Auf der Ebene der betroffenen Konsolidierungskreise hingegen hat die Übertra- gung der Liegenschaften auf das USZ unter anderem folgende Auswir- kungen: Erfolgsrechnung Bilanz/Investitionsrechnung Konsolidierungskreis 1 Wegfallender Aufwand: Einmalig: (Direktionen und – Abschreibungen auf Bauten – Aktivtausch in der Bilanz: Staatskanzlei) – Ausbuchung der Bauten Wegfallender Ertrag: unter «Sachanlagen» – Mieteinnahmen (dem USZ – Einbuchung des Liegen- verrechnete Kapitalkosten) schaftenwertes anteilig Zusätzlicher Ertrag: unter «Beteiligungen» – Baurechtszins und unter «Darlehen» – Zins auf dem Darlehen des (entsprechend dem vor- Kantons an das USZ gesehenen Teiler) – Dividende auf Eigenkapital Wiederkehrend: – Verkleinerung des Darlehens entsprechend den Amorti- sationszahlungen Konsolidierungskreis 3 Zusätzlicher Aufwand: Einmalig: (USZ) – Baurechtszins – Aktivierung der Bauten bei – Zins auf dem kantonalen den Sachanlagen Darlehen – Passivierung anteilig bei – Dividende an Eigentümer Eigenkapital und Fremd- – Abschreibungen auf Bauten kapital (entsprechend dem vorgesehenen Teiler) Wegfallender Aufwand: – Miete (verrechnete Kapital- Wiederkehrend: kosten) – Verkleinerung des Fremd- kapitals entsprechend den Amortisationszahlungen

Die Übertragung der Bauten auf das USZ soll teils als Eigenkapital, teils als Fremdkapital erfolgen. Der entsprechende Teiler soll so festgelegt werden, dass die Anstalt nach der Übertragung eine angemessene Eigen- kapitalquote aufweist. Eine ausreichende Eigenkapitalquote bringt bes- sere Voraussetzungen für künftige Finanzierungsvorhaben mit sich, sorgt für angemessene finanzielle Reserven für die nächsten Jahre und gleich lange Spiesse im interkantonalen Spitalwettbewerb. Bei einer zu knap- pen Bemessung des Eigenkapitalanteils könnte sich die Fremdkreditauf- nahme für künftige Investitionsvorhaben verteuern. Bei einer übermäs- sigen Eigenkapitalausstattung wiederum wären kantonale Mittel über das nötige Mass hinaus im Unternehmen gebunden und stünden damit nicht mehr für andere Zwecke zur Verfügung. Eine Übertragung der Bauten

vollständig als Eigenkapital ist auch aus politischen Gründen abzuleh- nen, da dies zu einer Bevorteilung des USZ gegenüber den übrigen Listen- spitälern im Kanton Zürich – bei denen die Staatsbeiträge an Investitio- nen per Ende 2011 gestützt auf § 28 SPFG in Darlehen umgewandelt wurden – führen würde. Das USZ erachtet eine Eigenkapitalquote zum Zeitpunkt der Über- tragung der Bauten von mindestens 50% als notwendig. Diese Eigenka- pitalquote ist auch im Quervergleich zu ähnlichen Institutionen – Zent- rums- und Universitätsspitälern mit Immobilien im Eigentum oder im Baurecht – gerechtfertigt. Zur Bemessung der für diese Eigenkapital- quote nötigen Aufteilung des Übertragungswertes der Immobilien auf Fremd- und Eigenkapital hat das USZ eine «Planbilanz 2015» auf der Grundlage der Bilanzen 2011 und 2012 und des zu übertragenden Lie- genschaftenwertes von rund 600 Mio. Franken erstellt. Gemäss dieser Plan- bilanz wäre zur Erreichung der angestrebten Eigenkapitalquote von min- destens 50% eine Bilanzierung von 80% des Übertragungswertes als Eigenkapital und 20% als Fremdkapital nötig. Das Verhältnis Eigenka- pital zu Fremdkapital ist im Rahmen der Umsetzung des Detailkonzepts und der Ausarbeitung der Gesetzesvorlage für die Übertragung der Im- mobilien im Baurecht auf das USZ festzulegen. Für das Eigenkapital ist eine angemessene Renditeerwartung (Divi- dende) festzulegen. Ergänzend entscheidet der Eigentümer über die Ver- wendung eines allfälligen Gewinnes (Ausschüttung bzw. Bildung von Re- serven). Der Fremdkapitalanteil ist zu verzinsen und zu amortisieren. Die Amortisationsraten haben mindestens dem Wertverlust gemäss Buch- haltungsvorschriften der mit Fremdkapital finanzierten Bauten und An- lagen zu entsprechen. Die Übertragung der Liegenschaften im Baurecht auf das USZ stellt, soweit sie als Eigenkapital erfolgt, Dotationskapital in Form einer Sach- einlage dar. Die Übertragung hat insgesamt keine Auswirkungen auf die Kreditwürdigkeit des Kantons. In der für das Bonitätsrating des Kantons massgeblichen Sicht der konsolidierten Rechnung ergeben sich keine Umstrukturierungen; die bilanzierten Aktiva und Passiva bleiben gleich. Auswirkungen auf das Rating des Kantons könnten sich allenfalls aus der Vorfinanzierung sehr grosser Investitionsvorhaben ergeben. Dies ist allerdings auch dann der Fall, wenn der Kanton die Investitionsvorha- ben selbst durchführt. Zudem kann die Verschuldung der Anstalt über die Instrumente der Corporate Governance und des Beteiligungscont- rollings (siehe vorne) überwacht und falls notwendig gesteuert werden. Bezüglich der Liegenschaftenwerte (Land und Bauten) ist auf eine grundsätzliche Neubewertung zu verzichten und stattdessen auf die zum Übertragungszeitpunkt geltenden Buchwerte abzustellen. Diese Buchwerte beruhen auf dem 2009 durchgeführten Restatement nach

IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). Sie wurden für alle Liegenschaften des Kantons nach den Buchhaltungsvorschriften für den öffentlichen Bereich und einheitlichen Bemessungskriterien be- stimmt («True and Fair View») und seither den IPSAS-Regeln entspre- chend abgeschrieben. Der derzeitige Buchwert der Bauten des USZ be- läuft sich auf rund 600 Mio. Franken. Gestützt auf das kantonale Handbuch für Rechnungslegung, Kapi- tel 3.7.6, und die einschlägigen Rechnungslegungsvorschriften, die eine jährliche Überprüfung der Anlagen auf dauernde Wertminderungen verlangen, hat das USZ im Herbst 2013 einen Impairment-Test durch- geführt und entsprechende Verdachtsmeldungen beim Kanton einge- reicht. Die Prüfung dieser Impairment-Anträge unter Beizug externer Experten ist derzeit noch im Gang; sie findet unabhängig vom Projekt für die zukünftige Gestaltung des USZ-Immobilienmanagements statt. Sich daraus ergebende Korrekturen an den Anlagewerten sind vom Re- gierungsrat mit gesondertem Entscheid zu bewilligen. Während der Dauer des Baurechts ist für die Nutzung des Bodens ein Baurechtszins zu entrichten. Der Baurechtszins bemisst sich auf der Grundlage des Basislandwertes und des Basiszinssatzes. Der Basisland- wert entspricht dem jeweils aktuellen Buchwert des Landes; als Basis- zinssatz gilt der interne Zinssatz gemäss § 27 Abs. 3 der Finanzcontrol- lingverordnung (FCV). Aus der kantonsinternen Handänderung (Übertragung von Liegen- schaftenwerten von Konsolidierungskreis 1 zu Konsolidierungskreis 3) ergeben sich keine steuerlichen Konsequenzen. Die grundbuchamtliche Beurkundung des Baurechts hingegen ist gebührenpflichtig. Die Gebüh- ren sind hälftig durch den Baurechtsgeber und den Baurechtsnehmer zu tragen. III. Organisation Eine wesentliche Vorgabe für die Festlegungen im Rahmen des De- tailkonzepts ist, dass die Organisation des Immobilienmanagements des USZ für die ersten drei bis fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Übernahme der Verantwortung für die Bauten (Phase I des zukünftigen Immobilien- managements) nicht zwingend dem längerfristig angestrebten Manage- mentmodell des USZ (Phase II) entsprechen muss. Gemäss der gängigen Definition ist das Immobilienmanagement in drei Aufgabenbereiche gegliedert: – Die Strategische Immobilienplanung umfasst die Festsetzung der Im- mobilienstrategie inklusive Bestandesplanung und Objektstrategie, die Festlegung von Standards, die Ermittlung des Flächenbedarfs und die Zuteilung von Flächen, die Investitionsplanung und das Immobi- liencontrolling; sie erfordert Portfoliomanagement- und Projektent- wicklungskompetenz.

– Die Flächenbereitstellung / Flächenabgabe umfasst die Entwicklung und Verwirklichung von Neu- und Umbauten sowie Instandsetzungsmass- nahmen, die Zumiete von Flächen und den Kauf und Verkauf von Immobilien; sie erfordert Bauherrenvertretungs- und Bauprojektfüh- rungskompetenz. – Das Facility Management umfasst die Verwaltung und Bewirtschaf- tung des Liegenschaftenbestandes; diese Leistungen setzen Verwal- tungs- und Bewirtschaftungskompetenz voraus. Das Facility Management wird bereits heute vollumfänglich durch das USZ wahrgenommen, und die entsprechenden Mittel sind im USZ voll- umfänglich vorhanden. Aus unternehmensstrategischen Gründen sind auch die Leistungen der Strategischen Immobilienplanung und der Bau- herrenvertretung von Beginn weg durch das USZ selbst sicherzustellen. Im Rahmen der Ausarbeitung des Detailkonzepts hat das USZ mit Unterstützung der Baudirektion den Personalbedarf für die zusätzlich zu übernehmenden Aufgaben ermittelt. Dieser Bedarf ist aber von ver- schiedenen Variablen abhängig; dazu zählt vor allem das jährliche In- vestitionsvolumen, das vom USZ beplant und umgesetzt wird. Unter Annahme eines jährlichen Investitionsvolumens von 80 Mio. Franken wurde ein Personalbedarf über alle Aufgabenbereiche von etwa acht bis zehn Personen ermittelt. Die entsprechenden Leistungen werden heute durch Mitarbeitende der Gesundheitsdirektion und der Baudirektion (IMA und HBA) erbracht. Schwergewichtig geht es dabei um Leistun- gen des Aufgabenbereiches «Flächenbereitstellung / Flächenabgabe». Für diese Leistungen ist das USZ jedoch nicht zwingend auf das Vorhal- ten eigener personeller Mittel angewiesen; die Leistungen können viel- mehr auch durch Dritte bzw. wie heute durch das HBA erbracht werden. Das USZ ist bereit, diese Leistungen in der Phase I des zukünftigen Immobilienmanagements beim HBA zu beziehen. Die entsprechende Leistungsvereinbarung wird nach Genehmigung des Detailkonzepts aus- gearbeitet werden; Grundlage dafür bilden die von den beiden Parteien gemeinsam erarbeiteten «Grundsätze der Zusammenarbeit USZ und Hochbauamt im neuen Immobilienmanagement (1.1.2015–31.12.2018)» (Entwurf vom 16. Dezember 2013). IV. Baurechtsvertrag Zur Klärung der offenen Fragen wurde in diesem Teilprojekt unter Beizug einer externen Expertin für Baurecht ein Entwurf für den Bau- rechtsvertrag ausgearbeitet. In Übereinstimmung mit den übergeord- neten Zielen des zukünftigen Immobilienmanagements für das USZ ge- mäss Beschluss des Regierungsrates zum Grobkonzept hat der Vertrag dem USZ die nötigen Freiheiten für eine umfassende Wahrnehmung seines unternehmerischen Auftrages zu geben; auf unnötige Einschrän- kungen in der Ausgestaltung des Baurechts ist zu verzichten.

Im Weiteren ist sicherzustellen, dass das Areal und die Bauten auch unter unvorhergesehenen Umständen in der Hand des Kantons bleiben müssen, dass also insbesondere eine aus kantonaler Sicht ungewollte Weitergabe des Baurechts an Dritte oder eine unerwünschte Pfändung verhindert werden muss. Anderseits soll das Baurecht so gestaltet wer- den, dass eine sinnvolle Untervergabe – zum Beispiel zur Verwirklichung von Forschungs- und Lehrbauten auf dem Areal des Universitätsspitals durch die Universität – jederzeit möglich ist. Aufgrund der Abklärungen ergeben sich folgende Festlegungen: I. Es ist ein selbstständiges Baurecht zu gewähren. II. Eine Weitergabe des Baurechts als Ganzes oder in Teilen ist mit der Zustimmung des Regierungsrates statthaft. III. Das Baurecht wird erteilt zur Erfüllung des gesetzlichen Zweckes des USZ gemäss USZG. IV. Das Baurecht umfasst alle Areale und Liegenschaften, die heute im Verwaltungsvermögen der Gesundheitsdirektion als USZ-Liegen- schaften geführt werden. V. Das Baurecht legitimiert das USZ, alle auf der Baurechtsfläche be- stehenden Bauten und Anlagen für die Dauer des Baurechts im Rahmen der Zweckbestimmung zu nutzen, die erforderlichen In- standsetzungsmassnahmen durchzuführen, Um- und Neubauten zu erstellen und soweit notwendig auch Rückbauten vorzunehmen. VI. Eine Untervermietung von Räumen oder ganzen Bauten an Dritte ist statthaft, vorbehältlich der Genehmigung durch den Regierungs- rat bei Mietverträgen von mehr als zehn Jahren Dauer. VII. Eine Belehnung des Baurechts ist statthaft, vorbehältlich der Ge- nehmigung durch den Regierungsrat. VIII. Mit Erlöschen des Baurechts fallen die Bauten dem Baurechts- geber heim. Die Heimfallentschädigung ist dannzumal einvernehm- lich festzulegen, gegebenenfalls unter Einholung einer Schätzung durch einen gemeinsam bestimmten Fachpersonen. Kommt keine einvernehmliche Regelung zustande, legt der Regierungsrat die Heimfallentschädigung fest. IX. Eine Gewährleistungspflicht seitens des Grundeigentümers besteht nicht. Das selbstständige Baurecht in der vorgeschlagenen Form, mit einem Vorbehalt der Genehmigung durch den Regierungsrat für die Weitergabe und die Belehnung des Baurechts, hat gegenüber dem unselbstständigen Baurecht den Vorteil, dass es einfacher in der Festlegung und der Um- setzung ist und dass es flexibler an die Rahmenbedingungen angepasst werden kann. Es räumt Möglichkeiten ein, die das unselbstständige Bau- recht nicht bietet, wie die Untervergabe eines Baurechts an die UZH für Lehr- und Forschungsbauten. Der abschliessende Entscheid verbleibt stets beim Regierungsrat.

C. Notwendige gesetzliche Anpassungen zur Umsetzung des Detailkonzeptes Wie eingangs erwähnt, hat der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 282/ 2013 das Grobkonzept für das zukünftige Immobilienmanagement für das USZ genehmigt. Grundlegendes Ziel der Neuregelung ist, die unter- nehmerische Eigenverantwortung des USZ zu erhöhen und es für den zunehmenden Wettbewerb im Gesundheitswesen mit allen erforderli- chen operativen Kompetenzen auszustatten. Zu diesem Zweck sind dem USZ die Verfügungsgewalt über die Bauten und die Ausgabenkompe- tenzen für Investitionen in Bauten zu gewähren. Die zur Zielerreichung und zur Umsetzung der vorne dargelegten Fest- legungen nötigen gesetzlichen Anpassungen konzentrieren sich in ers- ter Linie auf den Anstaltserlass (USZG). Daneben sind auch Anpassun- gen an der Immobilienverordnung (ImV) vorzunehmen. I. Anpassung des USZG Zur Übertragung der vollständigen Verantwortung für die Immobilien und die baubezogenen Investitionen ist das USZ aus dem kantonalen Finanzhaushalt zu entlassen. Dies bedingt neben der Umformulierung von § 22 USZG auch die Aufhebung von §§ 24 und 25 USZG. Im Weite- ren sind die damit zusammenhängenden Bestimmungen in §§ 8 (Kan- tonsrat), 9 (Regierungsrat) und 11 (Spitalrat: 2. Funktion und Auf- gaben), 16 (Dotationskapital), 26 (Entwicklungs- und Finanzplan) und 28 (Jahresrechnung) anzupassen. II. Anpassungen der ImV Die ImV des Kantons Zürich regelt die Planung und Steuerung des Bestands und der Nutzung der Betriebsliegenschaften des Kantons, die Abwicklung von Projekten zu diesen Liegenschaften und ihre Bewirt- schaftung. Sie gilt für die Direktionen sowie für das USZ, das Kantons- spital Winterthur, die Universität Zürich und die Zürcher Fachhoch- schule. Mit der Aufhebung der Unterstellung unter das CRG ist das USZ auch aus dem Geltungsbereich der ImV zu entlassen. Dies geschieht durch Aufhebung aller Nennungen des USZ. Weitere Anpassungen sind nicht notwendig.

D. Zusammenhang mit anderen Projekten Für das zukünftige Immobilienmanagement des USZ sind vor allem drei parallel laufende Projekte von Bedeutung: Das bereits oben in Abschnitt B erwähnte Projekt «Public Corporate Governance» (PCG) hat unter anderem zum Ziel, die Transparenz über die Beteiligungen des Kantons und die Wirksamkeit der Kontroll- und

Steuerungsprozesse dieser Beteiligungen zu verbessern. Zu diesen Be- teiligungen gehört auch das USZ. Im Rahmen des PCG-Projektes wer- den unter anderem die Anforderungen an die Steuerung ausgelagerter Einheiten formuliert und die Rollenteilung zwischen der Aufsicht des Regierungsrates und der Oberaufsicht des Kantonsrates aufgezeigt. Die in diesem Zusammenhang gefassten Beschlüsse des Regierungsrates sind auch in der Umsetzung des Detailkonzepts zu berücksichtigen. Im Projekt «Universitäre Medizin Zürich» (UMZH) soll ein Modell für die inhaltliche Ausrichtung und die koordinierte Steuerung der Uni- versitären Medizin im Kanton Zürich entwickelt werden. Nach aussen soll die Universitäre Medizin Zürich als einheitlicher Leistungsverbund auftreten und handeln, das Standortpotenzial Zürichs bestmöglich zur Wirkung bringen und Zürich als eines der führenden Zentren für Uni- versitäre Medizin in Europa bestätigen. Das Projekt befindet sich der- zeit in der Konkretisierungsphase. Dabei werden verschiedene Varianten für die Koordination und Steuerung der Universitären Medizin auf ihre Vor- und Nachteile geprüft und bewertet. Das zukünftige Steuerungs- modell für die Immobilien des USZ steht zu keinem der erwogenen Modelle im Widerspruch. Die bauliche Infrastruktur des Universitätsspitals Zürich genügt den heutigen Ansprüchen der medizinischen Versorgung und der Lehre und Forschung nicht mehr. Mit dem Projekt «Strategische Entwicklungspla- nung für das Universitätsspital und die universitäre Medizin Zürich» (SEP) wird die bauliche Gesamterneuerung des USZ und der medizini- schen Lehr- und Forschungsbauten der UZH vorangetrieben. Parallel zur Vorbereitung der dafür nötigen Bauetappen werden im USZ in den nächsten Jahren zudem weitere substanzielle Investitionen in den Be- stand nötig sein. In der ersten Phase der SEP-Projektorganisation stan- den der Standortentscheid und in der Folge die Vorbereitung der pla- nungsrechtlichen Rahmenbedingungen für die Gesamterneuerung im Vordergrund; das Projekt war in dieser Phase matrixartig organisiert. In der nun anlaufenden zweiten Phase geht es um die Verankerung dieser Rahmenbedingungen in Richtplan und Gestaltungsplänen und darauf gestützt die Projektierung einer ersten grossen Bauetappe. Dazu wurde die Projektorganisation derart umgestaltet, dass sowohl die Projektie- rung der ersten Etappe der Gesamterneuerung als auch die laufenden Massnahmen im Bestand aus einer Hand betreut werden können. Mit der beabsichtigten Zusammenarbeitsvereinbarung USZ-HBA ist auch nach dem Wechsel der Gesamtverantwortung für die Bauten zum USZ die enge Koordination in der Führung der Erneuerungs- und der Be- standesmassnahmen sichergestellt.

E. Zusammenfassung und weiteres Vorgehen Die wesentlichen Festlegungen des Detailkonzepts sind zusammen- fassend wie folgt: Regelungsbereich Festlegungen I. Corporate Governance / 1. Beibehaltung der Grundzüge der Organisation der Anstalt und Eigentümerstrategie der Aufsichts- und Mitwirkungsinstrumente des Kantons, ins- besondere der Aufsicht und Oberaufsicht und der damit ver- bundenen Aufgaben und Kompetenzen

2. Zusätzlich Festsetzung einer Eigentümerstrategie mit ver- bindlichen qualitativen und quantitativen Zielen für die Unter- nehmensführung

3. Festlegungen zum Beteiligungscontrolling gemäss Public- Corporate-Governance-Richtlinien des Regierungsrates

4. Soweit nötig: Gesetzliche Ermächtigung des Regierungsrates im USZG zur Festlegung von Vorgaben und Richtwerten, bei- spielsweise zu betrieblichen Kennzahlen, im Rahmen der Eigentümerstrategie II. Finanzen 1. Aufhebung der Unterstellung unter das CRG, unter Beibe- haltung der Vollkonsolidierung

2. Übertragung der Bauten in die Bilanz des USZ teils als Eigenkapital, teils als Fremdkapital (das konkrete Verhältnis von Eigenkapital zu Fremdkapital ist im Rahmen der Umset- zung des Detailkonzepts und der Ausarbeitung der Gesetzes- vorlage für die Übertragung der Immobilien im Baurecht auf das USZ festzulegen); das Eigenkapital ist Teil des Dotations- kapitals (Sacheinlage)

3. Eigenkapital: Erwartung einer angemessenen Rendite (Dividende); Fremdkapital: zins- und amortisationspflichtig; bei der Festlegung des Zinssatzes ist die implizite Staats- garantie für das USZ angemessen zu berücksichtigen

4. Übertragung der Bauten zu den im Übertragungszeitpunkt aktuellen Buchwerten

5. Baurechtszins beruhend auf Basislandwert und Basiszins (interner Zins gemäss § 27 FCV) III. Organisation 1. Zweckmässiges Immobilienmanagement zum Zeitpunkt der Übertragung der Immobilien im Baurecht sichergestellt

2. Über alles gesehen (GD, BD, USZ) kein Mehrbedarf an Personal

3. Übernahme der strategischen Immobilienmanagement- Funktionen durch das USZ bedingt Stellentransfer von etwa 2,9 Stellen von den Direktionen (GD und BD) auf das USZ

4. Bauprojektleitung in den ersten drei bis fünf Jahren nach Übertragung teils durch USZ, teils durch HBA sichergestellt (entsprechende Zusammenarbeitsvereinbarung/Absichts- erklärung im Entwurf ausgearbeitet)

Regelungsbereich Festlegungen IV. Baurechtsvertrag 1. Selbstständiges Baurecht mit Genehmigungsvorbehalt des Regierungsrates bezüglich Weitergabe (ganz oder in Teilen), Belehnung und Vermietung (für länger als zehn Jahre)

2. Baurecht dient der Erfüllung des gesetzlichen Zweckes des USZ gemäss USZG und der kantonalen Leistungsaufträge, berechtigt zur Nutzung aller auf der Baurechtsfläche beste- henden Bauten und Anlagen für die Dauer des Baurechts im Rahmen der Zweckbestimmung

3. Durchführung aller erforderlicher Instandsetzungsmassnah- men, Erstellung von Um- und Neubauten sowie Durchfüh- rung von Rückbauten durch das USZ als Baurechtsnehme

4. Keine Gewährleistungspflicht seitens Kanton

Mit der Übertragung der Bauten geht die Verantwortung für die Im- mobilien mit Ausnahme des Bodens vollständig auf das USZ über. In der Folge entscheidet das USZ selbstständig über alle Gesichtspunkte des Immobilienmanagements. Es entscheidet auch abschliessend über alle Investitionsgeschäfte, die die Bauten betreffen. Die Genehmigung bau- licher Vorhaben – seien es Instandsetzungs-, Umbau-, Neubau- oder Rückbaumassnahmen – sowohl bezüglich ihrer Planung als auch Ver- wirklichung liegt somit in der alleinigen Kompetenz von Spitalrat und Spitaldirektion; die Spitalorgane sind aber auch verantwortlich für die Sicherstellung der Finanzierung dieser Massnahmen unter Einhaltung der Vorgaben des Eigentümers gemäss Eigentümerstrategie. Das Detailkonzept für die Entlassung des USZ aus dem kantonalen Immobilienmanagement unter Zugrundelegung des Baurechtsmodells ist zu genehmigen. Die Gesundheitsdirektion ist zu beauftragen, bis Mitte 2014 unter Einbezug des USZ, der Finanzdirektion und der Baudirek- tion die gesetzlichen Grundlagen für den Wechsel zum Baurechtsmodell auszuarbeiten und dem Regierungsrat zum Entscheid und Antrag an den Kantonsrat vorzulegen. Die Gesundheitsdirektion ist zu beauftragen, in Zusammenarbeit mit der Finanzdirektion, der Bildungsdirektion und der Baudirektion und in Absprache mit dem USZ und parallel zur Erarbeitung der gesetzlichen Grundlagen zur Detailkonzept-Umsetzung die kantonale Eigentümer- strategie für das USZ zu erarbeiten.

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Das Detailkonzept betreffend die Entlassung der Immobilien des Universitätsspitals Zürich aus dem kantonalen Immobilienmanagement wird genehmigt. II. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, unter Einbezug des Uni- versitätsspitals, der Finanzdirektion und der Baudirektion die gesetzli- chen Grundlagen für die Umsetzung des Detailkonzepts zu erarbeiten und dem Regierungsrat bis Mitte 2014 zum Entscheid und Antrag an den Kantonsrat vorzulegen. III. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, in Zusammenarbeit mit der Finanzdirektion, der Bildungsdirektion und der Baudirektion und in Absprache mit dem USZ eine Eigentümerstrategie für das USZ auszuarbeiten und dem Regierungsrat mit den Umsetzungsmassnah- men gemäss Dispositiv II zum Entscheid vorzulegen. IV. Mitteilung an das Universitätsspital, die Direktionen des Regie- rungsrates und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi