Elektronisches Patientendossier, Betriebsgesellschaft, Beteiligung; Verwaltungsrat, Ermächtigung
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 25. Mai 2016
504. Elektronisches Patientendossier, Betriebsgesellschaft (Beteiligung)
Erwägungen
A. Bundesgesetz über das elektronische Patientendossier Die Bundesversammlung verabschiedete am 19. Juni 2015 das Bundes- gesetz über das elektronische Patientendossier (EPDG, SR 816.11, BBl 2015, 4865). Das Gesetz wird voraussichtlich 2017 in Kraft treten. Es regelt die Voraussetzungen für die Eröffnung und die Verwaltung der elektroni- schen Patientendossiers (EPD), d. h. insbesondere die Rechte der Patien- tinnen und Patienten, den sicheren Zugang zum EPD, den Datenschutz und die Datensicherheit. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Mitwirkung haben nur die stationären Leistungserbringer, wobei den Spitälern eine Übergangsfrist von drei Jahren ab Inkrafttreten des Gesetzes und den Heimen eine solche von fünf Jahren gewährt wird. Bei den Spitälern ist diese Mitwirkung neu eine Zulassungsvoraussetzung zur Spitalliste gemäss Krankenversicherungsgesetz. Schliesslich sieht das EPDG eine Finanz- hilfe des Bundes für Anschubfinanzierungen vor, wenn sich der Kanton oder Dritte in mindestens gleicher Höhe beteiligen. Die für die Einfüh- rung des EPD in der Praxis massgeblichen Ausführungsbestimmungen befinden sich derzeit in Vernehmlassung und werden voraussichtlich im Herbst 2016 festgesetzt. Gemäss Art. 1 Abs. 3 EPDG sollen mit dem elektronischen Patienten- dossier die Qualität der medizinischen Behandlung gestärkt, die Behand- lungsprozesse und die Patientensicherheit verbessert, die Effizienz des Gesundheitssystems gesteigert sowie die Gesundheitskompetenz der Pa- tientinnen und Patienten gefördert werden. In seiner Botschaft zum EPDG (BBl 2013 5321 ff.) führt der Bundesrat dazu aus, dass mit der Verbesse- rung der Entscheidungsgrundlagen der behandelnden Gesundheitsfach- personen die Behandlungsqualität und die Sicherheit diagnostischer und therapeutischer Massnahmen erhöht werden können. Verbesserungspo- tenzial besteht vor allem bei der Behandlung und Betreuung von chro- nisch Kranken sowie bei komplexen Behandlungsverläufen wie z. B. bei der Behandlung von Krebserkrankungen, bei denen mehrere Gesund- heitsfachpersonen gleichzeitig mit einbezogen sind. Dank durchgängiger elektronisch unterstützter Prozesse werden Diagnose- oder Behandlungs- fehler vermindert. Zudem können nicht wirksame oder unnötige Leistun-
gen, aber auch Komplikationen vermieden werden, beispielsweise durch das Vermeiden von Fehlmedikationen infolge von Informationsübermitt- lungsfehlern oder durch das frühzeitige Erkennen von unerwünschten oder schädlichen Parallelmedikationen. Im Weiteren stehen mit dem EPD bei medizinischen Notfällen die entscheidenden Informationen rascher zur Verfügung. Und nicht zuletzt können die Gesundheitskompetenz des Einzelnen und die Selbstverantwortung und das Selbstbestimmungsrecht der Patientinnen und Patienten gestärkt werden. Gesamthaft betrachtet, führt das EPD somit nicht nur zu einzefallweisen Verbesserungen in der Patientenbehandlung. Vielmehr unterstützt es in vielfältiger Weise die Gesundheitsförderung und die Wahrnehmung der Eigenverantwortung in der Bevölkerung, und es dient der präventiven Vermeidung von Be- handlungsfehlern, von unnötigen Untersuchungen und Behandlungen, von ungünstigen Behandlungsverläufen bei chronischen Krankheiten und von verzögerten Notfallmassnahmen. Aus Sicht des Kantons als Gewähr- leister der Gesundheitsversorgung besteht somit ein grosses Interesse an einer möglichst breiten, raschen und nachhaltigen Einführung des EPD.
B. Umsetzung des EPDG im Kanton Zürich Der Regierungsrat hat in seinen Richtlinien zur Regierungspolitik 2011– 2015 die Erarbeitung einer eHealth-Strategie und für die Legislaturpe- riode 2015–2019 die Unterstützung des Aufbaus des elektronischen Pa- tientendossiers verankert. In diesem Rahmen wird die Umsetzung des EPDG im Kanton Zürich von der Gesundheitsdirektion zusammen mit den Leistungserbringern bereits seit mehreren Jahren vorbereitet. So hat die Gesundheitsdirektion nach zweijähriger Einigungsarbeit zusammen mit den kantonsweit tätigen Leistungserbringerverbänden (Verband Zür- cher Krankenhäuser, Ärztegesellschaft Kanton Zürich, Spitexverband Kanton Zürich, Curaviva Kanton Zürich, Apothekerverband Kanton Zü- rich) einen Verein als privatrechtliche Trägerschaft für den Aufbau und den Betrieb einer EPD-Stammgemeinschaft im Kanton Zürich (Zürich Affinity Domain) gegründet (Verein Trägerschaft ZAD). Zur Unterstüt- zung der Initialarbeiten stellt die Gesundheitsdirektion diesem Verein vorübergehend in beschränktem Umfang personelle Mittel zur Verfügung und trägt die Kosten für Drittaufträge wie beispielsweise für die Vorbe- reitung von Ausschreibungsverfahren oder für juristische Beratung. Hin- gegen sieht die eHealth-Strategie des Kantons nicht vor, dass der Kanton eHealth-Anwendungen wie das EPD selber bereitstellt oder im Sinne eines Service public betreibt oder dauerhaft subventioniert.
In Übereinstimmung mit dieser Interessenlage des Kantons strebt der Verein Trägerschaft ZAD den Aufbau einer einzigen, kantonsweiten Stammgemeinschaft an, weil nur mit der Einbindung aller Leistungser- bringer in dieselbe Gemeinschaft eine nutzbringende Vernetzung über die ganze Behandlungskette hinweg erreicht werden kann. Der Betrieb dieser Stammgemeinschaft soll auf einem selbsttragenden Geschäftsmo- dell beruhen und damit mittelfristig ohne staatliche Subventionen aus- kommen. Er wird über Dienstleistungen finanziert, welche die Träger- schaft den Leistungserbringern anbietet. Diese umfassen nicht nur die Funktionalitäten, die es für den Zugang der Leistungserbringer zum EPD und für den Betrieb der Stammgemeinschaft braucht, sondern darüber hinaus auch die Unterstützung von Arbeitsprozessen der Leistungserbrin- ger wie beispielsweise die elektronische Zustellung von Überweisungs- oder Austrittsberichten, die elektronische Rechnungsstellung, direkte Ter- minbuchungen oder Fachforen usw. Die Dienstleistungen werden auf die Bedürfnisse der einzelnen Leistungserbringergruppen (Ärztinnen und Ärzte, Spitäler usw.) abgestimmt. Partner für den Aufbau und Betrieb der technischen Infrastruktur und für die Entwicklung und Umsetzung der branchenspezifischen Dienstleistungsangebote ist die Swisscom Health AG. Sie verfügt über die notwendige Technologie, die Umsetzungskapa- zität sowie über grosse Erfahrung mit benutzerfreundlichen Dienstleis- tungen und mit der Sicherheit von Informations- und Telekommunika- tionssystemen. Die Aufbauarbeiten sind in Vorbereitung. Ein Einführungs- projekt mit verschiedenen Pilotleistungserbringern soll 2016 durchgeführt werden, sodass die technische Infrastruktur für erste Anwendungen ab Ende 2016 zur Verfügung steht und die Stammgemeinschaft rechtzeitig auf das Inkrafttreten des EPDG für das Zertifizierungsverfahren bereit- steht.
C. Aufgaben und Betrieb einer Stammgemeinschaft gemäss EPDG Gemäss Art. 10 EPDG muss eine Stammgemeinschaft sicherstellen, dass die Daten des EPD für die Leistungserbringer wie auch für die Pa- tientinnen und Patienten zugänglich sind und dass jede Bearbeitung der Daten protokolliert wird. Sie muss jede individuelle Einwilligung zur Eröffnung eines EPD und gegebenenfalls eine Widerrufserklärung ver- walten. Im Weiteren muss sie den Patientinnen und Patienten die Mög- lichkeit geben, die Zugriffsrechte für Gesundheitsfachpersonen zu ver- geben und anzupassen, auf die Daten zuzugreifen und eigene Daten im EPD zu erfassen. Um diese Aufgaben erfüllen zu können, muss die Stamm- gemeinschaft zahlreiche Abläufe wie z. B. die Primäridentifikation von Patientinnen und Patienten oder von Gesundheitsfachpersonen festle-
gen, dokumentieren, organisieren und betreuen. Sie muss Register über Gesundheitsfachpersonen und deren Hilfspersonen führen und aktuell halten, Schnittstellen zu Abfragediensten des Bundes und zu anderen EPD-Gemeinschaften bereitstellen sowie die vertragliche Beziehung zu allen angeschlossenen Leistungserbringern regeln und verwalten. Weiter muss die Stammgemeinschaft die Unterstützung der Patientinnen und Patienten und der Leistungserbringer bei der Nutzung des EPD sicher- stellen. Sie hat Richtlinien für die Datenerfassung und Datenspeiche- rung zu erlassen und muss insbesondere die Datensicherheit und den Da- tenschutz gewährleisten. Für die Umsetzung dieses Dienstleistungsangebots muss die Stammge- meinschaft im Kanton Zürich zusätzlich die Interessen der rund 3500 Leis- tungserbringer im Kanton Zürich koordinieren, bedarfsgerechte Dienst- leistungspakete entwickeln, Leistungsverträge verwalten und dabei die Interessen der Bevölkerung und der Patientinnen und Patienten ein- bringen. Schliesslich ist die Stammgemeinschaft auch für den Aufbau und den Betrieb der notwendigen technischen Infrastruktur verantwortlich, sei es als Betreiber oder als Auftraggeber. Die Erfüllung der vielfältigen Aufgaben setzt voraus, dass die Stamm- gemeinschaft bzw. deren Trägerschaft über eine leistungsfähige Organisa- tion und über die notwendigen personellen, finanziellen und infrastruk- turellen Mittel verfügt. Sie muss weiter in der Lage sein, die wesentlichen Anspruchsgruppen, namentlich die Leistungserbringer und die öffentli- che Hand, effizient einzubinden. Schliesslich ist es im Interesse eines wirt- schaftlichen Betriebs zweckmässig, wenn sie ihre Leistungen überregio- nal erbringen und so ihre Mittel bestmöglich ausschöpfen kann.
D. Betriebsgesellschaft Die bestehende Trägerschaft für den Aufbau und den Betrieb einer EPD-Stammgemeinschaft im Kanton Zürich ist wie vorstehend darge- legt als Verein ausgestaltet. Gründungsmitglieder sind die kantonsweit tätigen Leistungserbringerverbände und die Gesundheitsdirektion. Diese Organisationsform war für die bisherige Konzept- und Einigungsarbeit zweckmässig. Im Hinblick auf die bei der operativen Umsetzung der EPD-Einführung und des Betriebs der Stammgemeinschaft anfallen- den Aufgaben ist der Verein jedoch keine zweckmässige Organisations- form. Insbesondere bei der überregionalen Einbindung weiterer An- spruchsgruppen wird die Entscheidungsfindung kompliziert, zu langsam und zu schwerfällig werden. Aus diesem Grund wird der Verein von sei- ner statutarischen Möglichkeit Gebrauch machen, eine gemeinnützige
Betriebsgesellschaft zu gründen oder sich an einer solchen zu beteiligen. Diese soll als nicht gewinnorientierte Aktiengesellschaft ausgestaltet sein. Aktionäre sind ausschliesslich Leistungserbringer oder Leistungs- erbringerverbände sowie die öffentliche Hand (Kantone und eventuell Gemeinden). Die Leistungserbringer(-verbände) auf der einen Seite und die Kantone auf der anderen Seite halten je die Hälfte der Aktien. Da- mit das Aktionariat auch beim Hinzukommen oder Austreten einzelner Leistungserbringer(-verbände) oder Kantone stabil bleibt, halten die bei- den Aktionärstypen ihre Anteile je über eine separate Körperschaft, so- dass die Gesellschaft konstant über zwei paritätische Aktionäre verfügt. Um eine Pattsituation zwischen diesen beiden Aktionären zu vermei- den und eine Entscheidungsfindung zuverlässig und auf das Patienten- wohl ausgerichtet sicherstellen zu können, wird als Mehrheitsbeschaffe- rin eine Patientenvertretung mit einem Minderheitsstimmrecht, aber ohne Eigentumsanteil, eingebunden. Die Ausgestaltung des Aktionariats wird auch in der Zusammensetzung des Verwaltungsrats abgebildet und über einen Aktionärsbindungsvertrag langfristig gesichert. Der Kanton hat als Gewährleister der Gesundheitsversorgung, aber auch als Eigentümer eigener Spitäler, ein Interesse an einer möglichst breiten, raschen und nachhaltigen Einführung des elektronischen Patien- tendossiers und an einem nutzerorientierten, wirtschaftlichen Betrieb der Stammgemeinschaft. Genau dies wird jedoch durch das Bundesrecht, das den Kantonen keine aktive Rolle zuweist, nicht zwingend sichergestellt. Es ist daher aus Sicht des Kantons notwendig, auf eine zweckmässige Umsetzung hinzuwirken, die auch den gesundheitspolitischen Interes- sen gerecht wird und eine unnötige Belastung der öffentlichen Hand vermeidet. Er tut dies einerseits mit der finanziellen Anschubhilfe für das vorstehend dargestellte Umsetzungsvorhaben. Anderseits kann er die Erfolgsvoraussetzungen zusätzlich verbessern, indem er in der Auf- bauphase nicht nur die sachgerechte und zielführende Verwendung der von ihm als Anschubfinanzierung zur Verfügung gestellten Mittel sicher- stellt, sondern auch direkt auf die konzeptionellen und operativen Um- setzungsarbeiten Einfluss nimmt. Aus diesen Gründen ist es angezeigt, dass sich der Kanton zur Wahrung seiner Interessen an der Betriebsge- sellschaft für den Aufbau und Betrieb der EPD-Stammgemeinschaft im Kanton Zürich beteiligt. Im Weiteren ist es zweckmässig, wenn der Kan- ton zumindest in der mit der kantonalen Anschubfinanzierung unter- stützten Aufbauphase im Verwaltungsrat der Betriebsgesellschaft ver- treten ist, um direkt auf die Geschäftstätigkeit der Gesellschaft und die Einführung des EPD Einfluss nehmen zu können. Gemäss PCG-Richt- linie 12.3 ist dazu vorauszusetzen, dass das strategische Ziel, diesfalls die Einführung des EPD, in der Bundesgesetzgebung ausreichend bestimmt
ist, ein bedeutendes politisches oder strategisches Interesse des Kantons, diesfalls eine auch gesundheits- und finanzpolitisch zweckmässige Aus- gestaltung der Stammgemeinschaft, besondere Auskunftsrechte und In- formationspflichten erfordert oder eine gleichartige Vertretung anderer Kantone besteht. Diese Voraussetzungen sind aufgrund des EPDG und der vorgesehenen Ausgestaltung der Betriebsgesellschaft vorliegend gegeben. Im Gegenzug erübrigt sich eine weitere Mitgliedschaft des Kantons im Verein Trägerschaft ZAD. Der Regierungsrat ist gemäss Art. 60 der Kantonsverfassung die oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons. Er sorgt für eine recht- mässige, effiziente, kooperative, sparsame und bürgerfreundliche Ver- waltungstätigkeit. Im Weiteren verantwortet er die politische Planung und Führung auf Ebene des Kantons und bestimmt die Ziele, Mittel und Massnahmen seiner Politik (§ 2 Gesetz über die Organisation des Regie- rungsrates und der kantonalen Verwaltung). In diesem rechtlichen Rah- men beschliesst er im Einzelfall und unter Beachtung der finanzrechtli- chen Kompetenzordnung über die Mitgliedschaft oder Beteiligung des Kantons an einer Institution, sofern dies im Interesse einer effizienten, kooperativen, sparsamen oder bürgerfreundlichen Verwaltungstätigkeit liegt und den Interessen der Bevölkerung und der Verwirklichung der Ziele der Regierungspolitik dient. Dies ist bei der Beteiligung an der Be- triebsgesellschaft, wie vorstehend ausgeführt, gegeben. Für die Beteiligung des Kantons an der zu gründenden Betriebsgesell- schaft sind folgende Eckwerte sicherzustellen: I. Statuten: – Die Gesellschaft verfolgt gemeinnützige Zwecke und ist nicht gewinn- orientiert. – Die Gesellschaft bezweckt die Förderung von Qualität und Wirtschaft- lichkeit des Gesundheitswesens im Allgemeinen und die Einführung und Verwaltung eines Patientinnen und Patienten sowie Gesundheits- fachpersonen offenstehenden elektronischen Patientendossiers im Be- sonderen. Sie ermöglicht den Aufbau und den Betrieb einer Stammge- meinschaft gemäss EPDG und den Empfehlungen von eHealth Suisse. – Das Aktienkapital beträgt Fr. 100 000, aufgeteilt in 100 Namenaktien zum Nennwert von Fr. 1000. Der Anteil des Kantons beträgt Fr. 50 000. II. Aktionärsbindungsvertrag: – Aktionäre der Gesellschaft sind der Verein Trägerschaft ZAD als Ver- treter der Leistungserbringer(-verbände) auf der einen Seite und der Kanton Zürich auf der anderen Seite.
– Der Verein Trägerschaft ZAD ist offen für die Mitgliedschaft weite- rer Leistungserbringer-Verbände oder einzelner Leistungserbringer, um diesen eine spätere, indirekte Beteiligung an der Betriebsgesell- schaft zu ermöglichen. – Der Kanton Zürich kann bei Interesse anderer Kantone oder von Ge- meinden seinen Aktienanteil auf eine Körperschaft übertragen, die den Beitritt und Austritt weiterer Kantone oder von Gemeinden er- möglicht. – Im Hinblick auf den Gesellschaftszweck, die angemessene Wahrung der Patienteninteressen und die Ermöglichung der effizienten Ge- schäftsführung verpflichten sich beide Aktionäre zur unentgeltlichen, fiduziarischen Übertragung der Nutzniessung an je einer Aktie auf eine von beiden Parteien gemeinsam zu bestimmenden Vertretung der Pa- tienteninteressen. – Die beiden Aktionäre sind mit je zwei bis höchstens drei Mitgliedern im Verwaltungsrat vertreten. Sie sorgen innerhalb der eigenen Organi- sationsstruktur für eine sach- und zeitgerechte Meinungsbildung und Mandatierung ihrer jeweiligen Verwaltungsratsmitglieder. Die Vertre- tung der Patienteninteressen mit Nutzniessungsrecht für zwei Aktien ist im Verwaltungsrat mit einem Mitglied vertreten. Sie stimmt unge- bunden und ist nur dem Patientenwohl verpflichtet. III. Verwaltungsrat: – Der Kanton Zürich ist zumindest in der mit der kantonalen Anschub- finanzierung unterstützten Aufbauphase im Verwaltungsrat vertreten und führt das Präsidium. Der Vertreter des Kantons ist in dieser Phase der Gesundheitsdirektor. Später kann es eine mandatierte Drittperson sein. Die Gesundheitsdirektion trifft als zuständige Fachdirektion unter Wahrung der vorstehend festgelegten Eckwerte die notwendigen Vor- kehrungen für die Beteiligung des Kantons Zürich an der Betriebsge- sellschaft. Sie unterzeichnet nach Massgabe ihrer Organisationsverord- nung die notwendigen Dokumente und bewilligt die Ausgabe für den Erwerb des Aktienanteils des Kantons. Dies steht unter dem Vorbehalt, dass sich der Verein Trägerschaft ZAD als Vertreter der Leistungser- bringer(-verbände) ebenfalls hälftig am Aktienkapital beteiligt.
Dispositiv
Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Der Kanton Zürich beteiligt sich an der gemeinnützigen Betriebs- gesellschaft (Aktiengesellschaft) zur Einführung des elektronischen Pa- tientendossiers und zum Aufbau und Betrieb einer Stammgemeinschaft gemäss Bundesgesetz vom 19. Juni 2015 über das elektronische Patien- tendossier.
II. Der Kanton Zürich hält bei der Gesellschaftsgründung einen Aktien- anteil von 50% zum Nennwert von Fr. 50 000, unter dem Vorbehalt, dass sich der Verein Trägerschaft ZAD als Vertreter der Leistungserbringer- verbände ebenfalls hälftig am Aktienkapital beteiligt. Er kann seinen Aktienanteil auf eine Körperschaft übertragen, die den Beitritt und Aus- tritt weiterer Kantone oder eventuell Gemeinden ermöglicht.
III. Der Gesundheitsdirektor Regierungsrat Thomas Heiniger wird er- mächtigt, sich als erster Verwaltungsratspräsident wählen zu lassen.
IV. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, die notwendigen Vor- kehren für die Beteiligung des Kantons an der Betriebsgesellschaft zu treffen, und ermächtigt, die notwendigen Dokumente zu unterzeichnen.
V. Mitteilung an die Gesundheitsdirektion.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi