E-Voting, flächendeckender Einsatz, Vorprojekt, Auftrag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 7. Juni 2016

551. E-Voting (flächendeckender Einsatz, Vorprojekt)

Erwägungen

A. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 1391/2011 beendete der Regierungsrat die E-Voting- Versuche für die Testphase 2008–2011 Ende 2011, weil die Anforderun- gen des Bundes an die Sicherheit eines E-Voting-Systems der zweiten Ge- neration noch nicht bekannt waren und weitere Investitionen somit nicht zweckmässig erschienen. Gleichzeitig beauftragte er die Direktion der Justiz und des Innern, Fol- gendes zu prüfen: – die Möglichkeiten des Einsatzes eines neuen E-Voting-Systems allein oder in Zusammenarbeit mit dem Bund und andern Kantonen, – die Möglichkeiten zur Schaffung eines zentralen Stimmregisters im Kanton Zürich, – ergänzend für die im Kanton Zürich stimmberechtigten Auslandschwei- zerinnen und -schweizer die Erfassung in einem zentralen Stimmregis- ter sowie die Möglichkeiten einer Beherbergung auf dem E-Voting- System eines anderen Kantons, und dem Regierungsrat entsprechend Antrag zu stellen. Ausserdem sollte das neue System eine möglichst papierlose Abwick- lung ermöglichen. Seither hat der Regierungsrat weitere Schritte unternommen, um im Kanton Zürich künftig flächendeckend E-Voting anbieten zu können. Am 11. Juni 2013 veröffentlichte der Bundesrat seinen Bericht zu Vote électronique (BBl 2013, 5069 ff.), worin er die wesentlichen Anforderun- gen an die Sicherheit zukünftiger E-Voting-Systeme definierte. Am 15. Ja- nuar 2014 trat die entsprechende Verordnung der Bundeskanzlei über die elektronische Stimmabgabe (VEleS) in Kraft. Der Kanton Zürich trat auf den 1. Januar 2014 dem Consortium Vote électronique bei, um sich zusammen mit den anderen Consortiumskanto- nen an der Entwicklung eines E-Voting-Systems der zweiten Generation gemäss VEleS aktiv zu beteiligen (RRB Nr. 582/2013). Im Oktober 2014 wurde das zentrale Stimmregister für Auslandschweizerinnen und Aus- landschweizer in Betrieb genommen (RRB Nr. 1128/2013). Am 17. De- zember 2014 erteilte der Bundesrat dem E-Voting-System des Consor- tiums Vote électronique die Grundbewilligung für Versuche anlässlich von Volksabstimmungen in den Jahren 2015–2016. Anlässlich der Volks-

abstimmungen vom 8. März 2015 und vom 14. Juni 2015 stand das E-Vo- ting-System den im Kanton Zürich stimmberechtigten Auslandschweize- rinnen und Auslandschweizern zur Verfügung, wobei gemäss den Abstim- mungsprotokollen 55–57% der Stimmenden den elektronischen Kanal für die Stimmabgabe nutzten. Mit Beschluss Nr. 589/2015 beantragte der Regierungsrat dem Bundes- rat, dem Kanton Zürich die Grundbewilligung für die Durchführung der Nationalratswahlen vom 18. Oktober 2015 mit elektronischer Stimmab- gabe der Auslandschweizerinnen und -schweizer zu erteilen. Mit Beschluss vom 12. August 2015 lehnte der Bundesrat den Einsatz des E-Voting- Systems des Consortiums Vote électronique anlässlich der National- und Ständeratswahlen 2015 jedoch für alle neun betroffenen Kantone ab. Einerseits konnte eine zwar noch vor den Wahlen entdeckte Sicherheits- lücke bezüglich Wahrung des Stimmgeheimnisses nicht rechtzeitig ge- schlossen werden, anderseits erfüllte das System nach Ablauf einer Über- gangsfrist noch nicht alle ab 1. Juli 2015 geltenden Vorgaben der VEleS. Zudem hatten verschiedene Expertisen im Auftrag des Consortiums Vote électronique Zweifel an der Qualität des E-Voting-Systems geweckt, sodass eine erfolgreiche Weiterentwicklung zu vertretbaren Kosten zu- mindest infrage gestellt war. Das Consortium Vote électronique ist daher inzwischen mit Zustimmung aller Consortiumskantone aufgelöst worden (vgl. RRB Nr. 61/2016).

B. Flächendeckende Einführung von medienbruchfreiem E-Voting im Kanton Zürich ist weiterhin das Ziel Die Einführung von E-Voting ist eines der acht strategischen Projekte des Schwerpunktplans 2016–2019 von E-Government Schweiz. Ebenso gehört das mit RRB Nr. 1391/2011 angestrebte Ziel eines kantonsweit flächendeckenden und medienbruchfreien Einsatzes eines E-Voting-Sys- tems ohne physischen Versand der Abstimmungsunterlagen einschliesslich Stimmrechtsausweis zu den Zielen der mit RRB Nr. 333/2013 beschlos- senen E-Government-Strategie des Kantons Zürich 2013–2016. Entspre- chend ist ein flächendeckender Einsatz von E-Voting im Umsetzungsplan E-Government 2013–2016 vom 27. März 2013 als Kernprojekt 14 aufge- führt. Nach Abschluss der Testphase 2008–2011 forderte der Regierungsrat als Voraussetzung für einen solchen kantonsweit flächendeckenden Ein- satz eine papierlose Abwicklung von E-Voting, weil die hohen Kosten einer zentralen E-Voting-Infrastruktur nur gerechtfertigt werden können, wenn gleichzeitig der dezentrale Aufwand in den Gemeinden verkleinert wird. Hybride Lösungen, die den Stimmberechtigten gleichzeitig drei alternative Kanäle ermöglichen (E-Voting, briefliche Stimmabgabe, Ur- nengang), stehen dem entgegen, da z. B im Einzelfall mit einer Stimm-

rechtsprüfung sichergestellt werden muss, dass von den Stimmberech- tigten jeweils nur ein Kanal genutzt wurde. Das verursacht unabhängig von der konkreten Lösung einen erheblichen Zusatzaufwand insbeson- dere bei den Gemeinden. Ohne Schritte in Richtung papierloses oder zumindest papierarmes E-Voting (z. B nur noch mit gedrucktem Stimmrechtsausweis; Beilagen auf der E-Voting-Plattform elektronisch abrufbar) erscheint eine Wieder- aufnahme von E-Voting-Versuchen im Kanton weiterhin nicht sinnvoll.

C. Weiteres Vorgehen Gegenwärtig werden in der Schweiz zwei E-Voting-Systeme weiter- entwickelt mit dem Ziel der vollständigen Verifizierbarkeit gemäss VEleS, was eine der Voraussetzungen für den flächendeckenden Einsatz von E- Voting ist: jenes des Kantons Genf und jenes der Schweizerischen Post. Beide Anbieter werden gemäss ihren Ankündigungen den Quellcode und die notwendigen Dokumentationen offenlegen, damit unabhängige Dritte die Qualität der Systeme überprüfen können. Die vollständig veri- fizierbaren Systeme sollten ab 2018 zur Verfügung stehen. Selbstverständ- lich können auch weitere Anbieter in den Markt eintreten. Der Regierungsrat will ein sicheres, aber auch organisatorisch überzeu- gendes E-Voting anbieten. Je nach Ausgestaltung der Rahmenbedingun- gen können sich die Kosten für Kanton und Gemeinden zusammen um mehrere Millionen Franken pro Jahr unterscheiden. Die Rahmenbedin- gungen sind teilweise abhängig von den Entwicklungen auf Bundesebene; der Kanton ist in den entsprechenden Gremien und Arbeitsgruppen ver- treten. Die Gemeinden tragen die operative Hauptlast im Bereich Wahlen und Abstimmungen. Die Einführung von E-Voting als zentralem System kann Auswirkungen auf deren Prozesse haben. Die politischen Parteien sind einerseits als Akteure in der Wahl- und Abstimmungsorganisation betroffen. Anderseits könnten insbesondere auch für E-Voting sinnvolle Änderungen im Gesetz über die politischen Rechte das Wahlprozedere und damit auch die strategischen Möglichkeiten der Parteien und deren Kandidierenden beeinflussen. Bevor der Kanton eine zielgerichtete Aus- schreibung für ein E-Voting-System durchführen kann, muss er vor die- sem Hintergrund konkrete Kenntnis haben über – die organisatorischen und technischen Rahmenbedingungen und Ab- hängigkeiten für den Betrieb eines elektronischen Wahl- und Abstim- mungssystems, – die Bedürfnisse und Anforderungen des Bundes, des Kantons und sei- ner verschiedenen Akteure bei Wahlen und Abstimmungen, – die Anforderungen aus den Prozessen im Kanton und in den Gemein- den bei Wahlen und Abstimmungen.

Damit der Kanton die notwendige Unterstützung der wichtigsten Akteure für die Einführung des flächendeckenden E-Votings sicherstel- len kann, soll ein Vorprojekt mit Einladung der massgeblichen Beteilig- ten (Gemeinden, Verbände und politischer Parteien) durchgeführt wer- den, um die möglichen Lösungen prozessorientiert analysieren zu können. Diese Analyse dient als Grundlage für den Bericht an den Regierungsrat und den Entscheid über die Durchführung eines Projektes zur Einführung eines flächendeckenden und möglichst medienbruchfreien E-Votings.

D. E-Voting für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer Das Bedürfnis der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer nach E-Voting ist mit einem Anteil von 55–57% an elektronisch abge- gebenen Stimmen während der Testphase 2015 grundsätzlich ausgewie- sen. Es stellt sich daher die Frage, ob den Auslandschweizerinnen und -schweizern als kurzfristige Zwischenlösung ein bestehendes E-Voting- System angeboten werden soll, ohne Präjudiz für einen späteren System- entscheid für die Einführung des flächendeckenden E-Votings im Kan- ton Zürich. Seit den eidgenössischen Abstimmungen vom 30. November 2014 ist das Zentrale Stimmregister für Auslandschweizerinnen und -schweizer (ZRA) in Betrieb. Eine Analyse der Aufenthaltsländer im ZRA zeigt auf, dass etwa 14–16% der rund 24 000 registrierten Personen, somit rund 3600 Personen grundsätzlich von Verzögerungen bei der postalischen Zustellung der Wahl- und Abstimmungsunterlagen betroffen sein und in diesem Fall nur mittels E-Voting auf jeden Fall rechtzeitig an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen könnten. Bei einer Zwischenlösung für eidgenössische Abstimmungen ist mit zu- sätzlichen Kosten von ungefähr Fr. 250 000 pro Jahr zu rechnen. Im Funk- tionsumfang einer solchen Zwischenlösung sind keine Wahlgeschäfte ent- halten, sodass die National- und Ständeratswahlen 2019 nicht oder höchs- tens mit zusätzlichen Investitionen mit der Zwischenlösung abgedeckt werden könnten. Bis 2019 werden E-Voting-Systeme mit vollständiger Verifizierbarkeit zur Verfügung stehen, die für einen flächendeckenden Einsatz konzipiert sind. Ob der Kanton Zürich eines dieser Systeme be- reits 2019 einsetzen kann, kann erst nach Abschluss des Vorprojekts näher beurteilt werden. Bis zur Einführung eines flächendeckenden E-Voting-Systems wäre unter diesen Umständen die Schaffung einer Zwischenlösung für Ausland- schweizerinnen und -schweizer unverhältnismässig, sodass darauf zu ver- zichten ist. Die Auslandschweizerinnen und -schweizer sollen aber bei der Einführung des flächendeckenden E-Votings vorrangig behandelt werden.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, im Sinne der Erwägungen ein Vorprojekt zur Einführung des flächendeckenden E-Votings durchzuführen und dem Regierungsrat nach Abschluss des Vorprojektes Bericht zu erstatten.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates, die Direktion der Justiz und des Innern und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi