Anfrage Andreas Hauri, Zürich, Benno Scherrer, Uster, und Michael Zeugin, Winterthur, betreffend welches sind die teuersten Gesetze?, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 134/2016

Sitzung vom 22. Juni 2016

603. Anfrage (Welches sind die teuersten Gesetze?) Die Kantonsräte Andreas Hauri, Zürich, Benno Scherrer Moser, Uster, und Michael Zeugin, Winterthur, haben am 4. April 2016 folgende An- frage eingereicht: Im Rahmen des Budgetprozesses wird durch die Regierung und Ver- waltung immer wieder damit argumentiert, dass bei der Mehrheit aller Positionen, aufgrund der gesetzlichen Grundlage, kein finanzieller Spiel- raum bestehe. In diesem Zusammenhang bitten wir den Regierungsrat um Beantwor- tung folgender Fragestellungen:

Erwägungen

1. Welche kantonalen Gesetze sind nicht zwingend im Sinne des Bundes- rechts?

2. Welche nicht zwingenden kantonalen Gesetze haben die höchsten fi- nanziellen Konsequenzen für den Kanton? Wir bitten um Auflistung der Top 20.

3. Welche zwingend notwendigen kantonalen Gesetze wurden durch den Kantonsrat in den letzten 5 Jahren verschärft im Sinne der finanziellen Konsequenzen?

4. Welche zwingend notwendigen und durch den Kantonsrat verschärf- ten Gesetze haben die höchsten finanziellen Konsequenzen für den Kanton? Wir bitten um Auflistung der Top 20.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Andreas Hauri, Zürich, Benno Scherrer Moser, Uster, und Michael Zeugin, Winterthur, wird wie folgt beantwortet: Für den Regierungsrat steht die Anfrage im Zusammenhang mit der Leistungsüberprüfung 2016, er geht davon aus, dass mit ihr der Spiel- raum für Sparmassnahmen ausgelotet werden soll. Weil die Fragen aber eher offen und wenig bestimmt formuliert sind, erfordert ihre Be- antwortung eine vorgängige Konkretisierung. So wird im Folgenden davon ausgegangen, dass mit dem Begriff der zwingenden Gesetze nur solche gemeint sind, die gebundene Ausgaben begründen. Vielmehr scheint die Frage im Zentrum zu stehen, wann eine gesetzliche Rege- lung überhaupt notwendig erscheint.

Zu Frage 1: Wird unter «im Sinne des Bundesrechts zwingenden Gesetzen» das kantonale Ausführungsrecht zu Bundesgesetzen verstanden, wären all jene kantonalen Erlasse nicht zwingend bzw. allenfalls unnötig, die der Kanton im Rahmen der verfassungsmässigen Aufgabenteilung mit dem Bund in eigener, originärer Zuständigkeiten aufgrund der Vorgaben der Kantonsverfassung erlässt (z. B. Mittelschulgesetz [LS 413.21]). Es gibt zudem kantonale Gesetze, die einerseits Ausführungsrecht zu Bundes- gesetzen, anderseits aber auch eigene kantonale Regelungsbereiche enthalten (z. B. Polizeigesetz [LS 550.1]). Solche Gesetze wären dann zumindest teilweise nicht zwingend. Kantonale Gesetze regeln typischerweise grundlegende Gesichtspunkte der Staatstätigkeit, die aufgrund des bundesrechtlichen Legalitätsprinzips zwingend in einer rechtsstaatlich korrekten Form geregelt werden müs- sen. Dies gilt z. B. für das kantonale Steuergesetz (LS 631.1), dessen Inhalt teilweise ausdrücklich durch die Bundesgesetzgebung vorgegeben ist. Im Übrigen hat der Kanton zwar einen gewissen Spielraum, wie er seine Tätigkeit regeln will. Unbestritten ist aber, dass die grundlegende Staatstätigkeit einer gesetzlichen Regelung bedarf und dass diese hinrei- chend bestimmt sein muss. Was das bedeutet, kann nicht im Voraus (d. h. ohne endgültige Klärung durch ein Gericht) festgestellt werden. Eine Aufstellung aller in diesem Sinn «nicht zwingenden» Gesetze und Ge- setzesbestimmungen wäre daher unsorgfältig. Was als grundlegende Staatstätigkeit gewertet wird und was nicht, wird im Übrigen durch den politischen Prozess beantwortet. Obwohl die Er- füllung staatlicher Aufgaben in aller Regel Ausgaben bedingt, greift daher eine rein ökonomisch-kostenbezogene Analyse der Gesetzgebung unter Ausblendung des politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozes- ses zu kurz. Letztlich sind im politischen Prozess nicht die finanziellen Konsequenzen an sich entscheidend, sondern die mehrheitsfähige politi- sche Beurteilung. Zu Fragen 2 und 4: Der genaue Nachweis der finanziellen Konsequenzen von einzelnen Rechtserlassen ist kaum möglich. Er würde bedingen, dass die Kosten der staatlichen Aufgabenerfüllung jeweils einem bestimmten kantonalen Gesetz zugewiesen werden könnten. Viele Gesetze regeln sogenannte Querschnittthemen, die ihre Wirkungen in verschiedenen Bereichen der Aufgabenerfüllung zeigen (z. B. Umweltrecht, Raumplanung usw.). Um- gekehrt gibt es staatliche Aufgaben, die ihre Grundlage in verschiedenen Erlassen haben (Strassenbau mit Grundlagen beispielsweise im [kanto- nalen] Strassengesetz, im Umweltschutzgesetz und im Raumplanungs-

gesetz). Das bedeutet, dass in einem einzigen Arbeitsschritt mitunter mehrere Gesetzesbestimmungen aus unterschiedlichen Gesetzen ange- wendet werden. Folglich würde bei der Aufhebung eines Gesetzes ein bestimmter Aufwand nicht automatisch entfallen. In vielen Fällen käme dann ein anderes Gesetz zur Anwendung, dessen Umsetzung ebenfalls mit Aufwand verbunden wäre: Eine ersatzlose Aufhebung des Personal- gesetzes beispielsweise (was wohlgemerkt eine Änderung von Art. 47 der Kantonsverfassung voraussetzt) würde zur (mindestens sinngemässen) Anwendung des privaten Arbeitsrechts des Obligationenrechts führen. Für die verschiedenen staatlichen Aufgabenbereiche und deren Auf- wände und Erträge wird auf den Konsolidierten Entwicklungs- und Fi- nanzplan verwiesen, den die Finanzverwaltung veröffentlicht und der unter www.fv.zh.ch, Stichwort Finanzplanung, abrufbar ist. Zu Frage 3: Wie bereits zu Frage 2 ausgeführt, lassen sich Ausgaben aufgrund staat- licher Aufgaben kaum auf einzelne Erlasse bzw. auf einzelne Bestimmun- gen zurückführen und beziffern. Somit können auch «Verschärfungen» – was auch immer die Fragesteller darunter verstehen – nicht einzelnen Be- stimmungen zugeordnet werden.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi