Verkauf von Liegenschaften an Gemeinden, Vorgaben, Festsetzung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 6. Juli 2016

704. Verkauf von Liegenschaften an Gemeinden

Erwägungen

A. Ausgangslage In den letzten fünf Jahren veräusserte der Kanton knapp 100 bebaute und unbebaute Grundstücke. Es handelte sich dabei um Liegenschaften in unterschiedlichsten Zonen und verschiedenster Grössenordnungen. Zum überwiegenden Teil waren die veräusserten Parzellen Restland- flächen im Baugebiet, die der Kanton im Rahmen von früheren Strassen- bauprojekten erworben hatte. Rund ein Viertel der veräusserten Liegen- schaften wurde von Gemeinwesen erworben (Gemeinden, Städte, Kirch- gemeinden, Bund usw.). Bei sechs dieser Veräusserungen belief sich der Verkaufserlös zugunsten des Kantons auf über 1 Mio. Franken.

B. Bestehende Vorgaben zur Veräusserung von Liegenschaften Gemäss RRB Nr. 1037/2006 können Liegenschaften veräussert wer- den, wenn für sie kein öffentlicher Verwendungszweck absehbar ist. Dabei sind Vermögenswerte grundsätzlich zum Verkehrswert zu veräussern. Bei überwiegendem öffentlichem Interesse kann auch ein niedrigerer Wert festgelegt werden (§ 56 Abs. 3 CRG). Diesfalls kann es sich um einen Einnahmenverzicht handeln, der finanzrechtlich als Ausgabe zu qualifizieren ist (§ 34 CRG in Verbindung mit § 29 Abs. 1 lit. e FCV). Im Rahmen von Kantonsratsgeschäften hielt der Regierungsrat ver- schiedentlich fest, dass grössere Grundstücksverkäufe in der Regel mit- tels öffentlicher Ausschreibung und Zuschlag an den Meistbietenden zu erfolgen haben (Beantwortung der Anfrage KR-Nr. 116/2009 betreffend Praxis des Kantons Zürich beim Immobilienverkauf; Stellungnahme zu PI KR-Nr. 60/2012 betreffend Änderung CRG, Verkaufrecht der Gemein- den bei Verkäufen von Liegenschaften des Finanzvermögens). Aus- genommen sind jedoch Verkäufe von Klein- und Restlandflächen oder Liegenschaften, bei denen eine öffentliche Ausschreibung aufgrund der konkreten Umstände nicht sinnvoll wäre, da nur einzelne Interessentin- nen oder Interessenten als Käuferin oder Käufer infrage kommen (RRB Nr. 373/2015). Weiter legte der Regierungsrat fest, dass die Ge- meinden und der Bund Liegenschaften, die zur Erfüllung von Verwal- tungsaufgaben benötigt werden, zu einem angemessenen Preis ohne öffentliche Ausschreibung erwerben können. Dabei werde Bauland je- doch nicht unter dem Verkehrswert an die Gemeinde veräussert, da dies einem indirekten Staatsbeitrag und zudem einer Ungleichbehandlung

der Gemeinden gleichkäme, da der Kanton nicht in allen Gemeinden über veräusserbares Land verfüge. Die Gemeinden hätten jedoch die Möglichkeit, ein kantonales Grundstück zum Verkehrswert zu erwer- ben und könnten darauf auf eigene Rechnung z. B. preisgünstigen Wohnraum zur Verfügung stellen (RRB Nrn. 990/2009 und 928/2011). Mit der PI KR-Nr. 60/2012 forderte der Kantonsrat 2013, dass Liegen- schaften zuerst den Standortgemeinden zum bilanzierten Wert angebo- ten werden müssten. Die Gemeinden hätten die erworbene Liegenschaft für öffentliche Zwecke nutzen und sie während 20 Jahren nicht weiter- veräussern dürfen. In seiner Stellungnahme legte der Regierungsrat fest, dass die Baudirektion die Standortgemeinde vorgängig über geplante Verkäufe zu informieren habe. Die Gemeinde könne die Liegenschaft zum gemeinsam durch Gutachten oder Verhandlungen ermittelten Ver- kehrswert erwerben. Auf eine öffentliche Ausschreibung wird in diesen Fällen somit verzichtet (RRB Nr. 625/2013). Diese vom Regierungsrat aufgestellten Vorgaben für Verkäufe an Gemeinwesen haben sich be- währt.

C. Rechtliche Grundlagen Der Kanton ist bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben an die Grund- rechte gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Die Grundrechte sind auch dann zu wahren, wenn das Gemeinwesen privatrechtlich handelt. Bei Liegen- schaftengeschäften des Kantons sind damit namentlich die Wirtschafts- freiheit (Art. 27 BV), die Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), das Willkürver- bot (Art. 9 BV) sowie die Verfahrensgarantien (Art. 29 ff. BV) zu beach- ten. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Wirtschaftsfreiheit besteht ein Anspruch der direkten Konkurrenten auf Gleichbehandlung. Der Kan- ton ist zu wettbewerbsneutralem Verhalten verpflichtet. Die Bevorzu- gung einzelner Wettbewerber durch staatliche Massnahmen ist unzuläs- sig (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Auflage, Rz. 692 f.; Winistörfer, Die Standplatzzuteilung auf Märkten, in: AJP 11/2015, S. 1581). Bei der Veräusserung von Liegenschaften und weiteren Immobilien- geschäften sind deshalb folgende Gebote und Prinzipien zu beachten: – Gebot der rechtsgleichen Behandlung der Interessentinnen und In- teressenten – Gebot des wettbewerbsneutralen Verhaltens und der Gleichbehand- lung der Gewerbegenossen – Gebot der Gewährleistung eines transparenten und fairen Veräusse- rungsverfahrens – Willkürverbot: Pflicht zur sachlichen Begründung des Zuschlagsent- scheids

Aufgrund dieser Gebote haben Veräusserungen von Liegenschaften und ähnliche Immobiliengeschäfte grundsätzlich mittels öffentlicher Ausschreibung zu erfolgen. Dadurch wird allen Interessentinnen und Interessenten ermöglicht, ein Angebot abzugeben. Dabei können bei der Ausschreibung – in Anlehnung an die submissionsrechtlichen Verfah- ren – wirtschaftliche und qualitative Zuschlagskriterien vorgegeben werden. Indem bei Verkäufen an Gemeinden auf eine öffentliche Aus- schreibung verzichtet wird, stehen diese Geschäfte grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zu den beschriebenen verfassungsmässigen Grundsätzen. Aufgrund der Kantonsverfassung besteht indessen das Gebot, dass der Kanton bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit den Gemeinden zusammenarbeitet (Art. 4 KV), mögliche Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden berücksichtigt (Art. 85 Abs. 2 KV) und die Gemeinden rechtzeitig anhört (Art. 85 Abs. 3 KV). Die finanz- rechtlichen Grundlagen sehen zudem die Möglichkeit vor, Liegenschaf- ten bei überwiegendem öffentlichem Interesse auch unter dem Ver- kehrswert abzugeben und folglich auf eine öffentliche Ausschreibung zu verzichten (vgl. § 56 Abs. 3 CRG). Die dargelegte Veräusserungspraxis bei Direktverkäufen an Gemeinden steht mit den verfassungsmässigen Geboten somit grundsätzlich im Einklang. Abweichungen vom Grund- satz der öffentlichen Ausschreibung bei Liegenschaftenverkäufen sind aufgrund der rechtlichen oder politischen Umstände im Einzelfall wei- terhin möglich, sind aber entsprechend zu begründen.

D. Problemstellung Die dargelegte Praxis, bei Verkäufen vorab die Standortgemeinde an- zufragen, ob diese die Liegenschaft zum Verkehrswert erwerben wolle, hat sich bewährt. Die bestehenden Vorgaben regeln das Verkaufsproze- dere an Gemeinwesen in grundsätzlicher Art. Aufgrund der finanziellen und auch politischen Bedeutung von Liegenschaftsverkäufen sowie der dargelegten rechtlichen Rahmenbedingungen ist es angezeigt, einzelne Eckwerte des Vorgehens bei Verkäufen an Gemeinden näher festzu- legen. Dies ist auch deshalb angezeigt, weil in letzter Zeit vermehrt Kaufanfragen von Gemeinden eingegangen sind, bei denen ein mit dem Kauf verfolgtes öffentliches Interesse nicht eindeutig erkennbar ist oder die Gemeinde nach dem Erwerb sogleich den Weiterverkauf der Liegenschaft an Dritte beabsichtigt.

E. Konkretisierung der Vorgaben zur Veräusserung an Gemeinden Wie bis anhin fragt die für Liegenschaftengeschäfte zuständige Bau- direktion die Standortgemeinde vor einem Verkauf an, ob ein Kaufinte- resse besteht. Ausgenommen von dieser grundsätzlichen Vorgehensweise sind Verkäufe von Klein- und Restlandflächen, bei denen regelmässig nur direkte Nachbarinnen oder Nachbarn als Kaufinteressentinnen bzw. -interessenten infrage kommen. Die Gemeinde wird über die Voraussetzungen eines Direktverkau- fes, den Veräusserungsablauf und die vertraglich zu vereinbarenden Verpflichtungen orientiert. Die zuständige Exekutivbehörde wird dabei um schriftliche Bekanntgabe ihrer mit einem Erwerb verfolgten Absich- ten ersucht. Diese Ausführungen dienen der Baudirektion zur Beurtei- lung, ob die Voraussetzungen für einen Direktverkauf an die Gemeinde erfüllt und welche Vertragsbestimmungen im konkreten Fall sachge- recht sind. Neu sind deshalb die folgenden Voraussetzungen für einen Verkauf an eine Gemeinde unter Verzicht auf eine öffentliche Ausschreibung festzulegen. Die Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. a. Erfüllung öffentlicher Aufgaben: Das Privileg zum Erwerb unter Verzicht auf eine öffentliche Aus- schreibung wird der Standortgemeinde nur zur Erfüllung von öffentli- chen Aufgaben eingeräumt. Dabei kann es sich um eine kommunale oder überkommunale öffentliche Aufgabe handeln. Rein strategisch motivierte Landkäufe der Gemeinden, ohne kon- krete und aktuelle Verwendungsabsichten, erfüllen diese Vorausset- zung grundsätzlich nicht. b. Aufgabenerfüllung durch Gemeinde oder durch Dritte: Das Privileg zum Erwerb unter Verzicht auf eine öffentliche Aus- schreibung wird der Standortgemeinde grundsätzlich nur eingeräumt, wenn die Liegenschaft unmittelbar durch die Gemeinde für öffentliche Aufgaben genutzt bzw. überbaut werden soll. Die Kantonsverfassung sieht jedoch vor, dass die Erfüllung von öffent- lichen Aufgaben auch an Dritte übertragen werden kann (Art. 98 KV). Erwirbt eine Gemeinde eine Liegenschaft des Kantons, um diese zwecks Erfüllung öffentlicher Aufgaben an Dritte weiterzuveräussern, überlässt der Kanton die Auswahl der Käuferin oder des Käufers indirekt der Gemeinde. Würde die Gemeinde diesen Dritterwerber ohne öffentliches Verfahren auswählen, wären die Gleichbehandlung der Wettbewerbs- teilnehmenden und ein transparentes Veräusserungsverfahren nicht ge-

währleistet. Zur Einhaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen ist die Gemeinde deshalb vertraglich zu verpflichten, bei einer Weiterver- äusserung des Kantonsgrundstückes ein Verfahren durchzuführen, das den Interessentinnen und Interessenten bzw. Gewerbegenossen die rechtsgleiche und transparente Möglichkeit zur Abgabe von Angeboten und zum Erwerb der Liegenschaft bietet. Im Regelfall wird die zu ver- äussernde Liegenschaft durch die Gemeinde somit öffentlich auszu- schreiben sein. Zur Wahrung der wirtschaftlichen Interessen des Kantons ist bei einem Direktverkauf an eine Gemeinde zudem im Regelfall ein zeitlich befristetes Gewinnanteilsrecht zugunsten des Kantons zu vereinbaren. Damit kann der Kanton bei einem gewinnträchtigen Weiterverkauf durch die Gemeinde bzw. der Abgabe der Liegenschaft im Baurecht an Dritte finanziell teilhaben.

F. Weiteres Der vorliegende Beschluss konkretisiert die Veräusserungspraxis ge- genüber Gemeinden. Die strategische Frage, ob eine Liegenschaft noch benötigt wird oder veräussert werden kann, bleibt von diesen Festle- gungen unberührt. Der Geltungsbereich dieser Veräusserungsvorgaben gilt gleicher- massen auch für Verkäufe an den Bund und seiner selbstständigen An- stalten und Unternehmungen (z. B. SBB), soweit diese mit dem Erwerb gewichtige öffentliche Interessen zu erfüllen beabsichtigen. Dabei hat die Standortgemeinde im Regelfall Vorrang vor einem Kaufinteresse des Bundes. Verselbstständigten Unternehmungen und Körperschaften, die mit der Liegenschaft nicht die Erfüllung öffentlicher Aufgaben beabsich- tigen, wird das Privileg eines Direktverkaufes ohne öffentliche Aus- schreibung grundsätzlich nicht eingeräumt. Dies gilt auch für die BVK, die als privatrechtliche Stiftung rechtlich und wirtschaftlich vom Kan- ton verselbstständigt wurde. Von den beschriebenen Vorgaben kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn dies bei einem Veräusserungsfall sachgerecht ist.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Vorgaben zur Veräusserung von Liegenschaften an Gemeinden werden wie folgt festgesetzt: – Die Baudirektion informiert die Standortgemeinde vorgängig über geplante Verkäufe. – Gemeinden, der Bund und dessen selbstständige Anstalten und Unter- nehmen können Liegenschaften, die für öffentliche Aufgaben benö- tigt werden, nach den Voraussetzungen in Abschnitt E der Erwägun- gen ohne öffentliche Ausschreibung erwerben.

II. Mitteilung an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi