Verordnung über die Reduktion der CO2Emissionen, Änderung, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 4. Juli 2012

745. Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen (Anhörung)

Erwägungen

Mit Schreiben vom 10. Mai 2012 hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einen Entwurf für eine Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Verordnung) zur Anhörung unterbreitet. Am 23. Dezember 2011 wurde das CO2-Gesetz vom 8. Oktober 1999 (SR 641.7) geändert. Die Änderung umfasst die klimapolitischen Ziele und Massnahmen bis 2020. Der vorliegende Verordnungsentwurf ent- hält die Ausführungsbestimmungen zum revidierten CO2-Gesetz. Ab 2013 sollen damit die heute gültige CO2-Verordnung vom 8. Juni 2007 (SR 641.712), die nur die CO2-Abgabe regelt, und alle weiteren Verord- nungen, die heute nach Bereichen das CO2-Gesetz ausführen, ersetzt werden. Das CO2-Gesetz hat im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates zwei Schwerpunkte, um das Emissionsziel 2020 zu erreichen: die CO2-Abgabe auf Brennstoffen und die Kompensationspflicht bei Treibstoffen. Um die benötigte Eingriffstiefe zu steuern, werden auf Verordnungsstufe Zwischenziele für Teilbereiche vorgegeben (Art. 2). Für die Beurteilung der Zielerreichung müssen Nachweise zu Massnahmen und Angaben über Wirkungen geliefert werden. Daraus entsteht für die Verwaltung und die Unternehmen eine grosse administrative Zusatzbelastung. Ob sich dieser Aufwand lohnt, erscheint fraglich. Die Zielwerte für 2020 sind aus heutiger Sicht sehr anspruchsvoll und die Umsetzung der nötigen Massnahmen ist aufgrund der vielen Einflussbereiche teilweise nicht abschätzbar. Namentlich für Gebäude ist die Absenkrate ehrgeizig. Sie übertrifft die für diesen Bereich anzustrebenden Verbesserungen, um das im Energiegesetz des Kantons Zürich festgelegte Ziel von insgesamt 2,2 Tonnen CO2 pro Kopf zu erreichen. Bereits zur Erreichung dieses Ziels muss im Rahmen verkürzter Erneuerungsabläufe fast flächen- deckend die beste heute bekannte Technik zum Einsatz kommen. Es ist daher aus heutiger Sicht unvermeidlich, dass die CO2-Abgabe auf Brennstoffen in Folge verpasster Zielerreichung auf Fr. 120 pro Tonne angehoben wird (Art. 97). Damit werden die Zwischenziele entbehrlich, die bei den Kantonen einen grossen Aufwand verursachen (Art. 16). Jährlich muss über die getroffenen und geplanten technischen Mass- nahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen von Gebäuden und deren Wirkung sowie über die Entwicklung der CO2-Emissionen des

kantonalen Gebäudeparks berichtet werden. In Anbetracht der grossen und langfristigen Aufgabe würde z. B. eine fünfjährliche Berichterstat- tung genügen. Gleiches gilt für die Verpflichtung der Kantone, regel- mässig über ihre Massnahmen zur Anpassung an den Klimawandel (Art. 15) und jährlich über die Anzahl der bestehenden fossil-thermi- schen Kraftwerke mit einer Leistung über 1 MW (Art. 88) zu informie- ren. Die Entwicklung wird kaum so schnell verlaufen, dass immer neue Massnahmen nötig werden oder neue kompensationspflichtige Kraft- werke erstellt werden müssen. Ausserdem beurteilen die Kantone bereits heute ihre Energiepolitik und erstatten dem Bund hierzu regelmässig Bericht (vgl. Art. 19 Energiegesetz vom 26. Juni 1998, SR 730.0). Eine doppelte Berichterstattung ist zu vermeiden. Auch die Bescheinigung für Emissionsverminderungen im Inland (Art. 4–14) ist sehr aufwendig und teuer, was deren Anwendung er- schwert. Das Verfahren könnte – wie es von der Privaten Kontrolle her bekannt ist – vereinfacht werden, indem die Validierungs- und Verifizie- rungsstellen mehr Handlungsspielraum erhalten.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Sektion Klima, 3003 Bern) Wir danken für die Einladung vom 10. Mai 2012, zu einer Änderung der Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Verord- nung) Stellung zu nehmen, und äussern uns wie folgt: Am 23. Dezember 2011 wurde das CO2-Gesetz vom 8. Oktober 1999 (SR 641.7) geändert. Es umfasst die klimapolitischen Ziele und Mass- nahmen bis 2020. Der vorliegende Verordnungsentwurf enthält alle Aus- führungsbestimmungen zum revidierten CO2-Gesetz. Ab 2013 sollen damit die heute gültige CO2-Verordnung vom 8. Juni 2007 (SR 641.712), die nur die CO2-Abgabe regelt, und alle weiteren Verordnungen, die heute nach Bereichen das CO2-Gesetz ausführen, ersetzt werden. Das CO2-Gesetz hat im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates zwei Schwerpunkte, um das Emissionsziel 2020 zu erreichen: die CO2-Ab- gabe auf Brennstoffen und die Kompensationspflicht bei Treibstoffen. Um die benötigte Eingriffstiefe zu steuern, werden auf Verordnungsstu- fe Zwischenziele für Teilbereiche vorgegeben (Art. 2). Namentlich für Gebäude ist die Absenkrate ehrgeizig und aufgrund unserer Erfahrun- gen nur mit einer möglichst hohen CO2-Abgabe auf Brennstoffen er-

reichbar. Für die Beurteilung der Zielerreichung müssen Nachweise zu Massnahmen und Angaben über Wirkungen geliefert werden. Daraus entsteht für die Verwaltung und die Unternehmen eine grosse adminis- trative Zusatzbelastung. Es ist zu erwarten, dass damit der Aufwand un- verhältnismässig steigt. Bei einigen Aufgaben der Kantone stellen wir daher den Umfang bzw. die Häufigkeit ihrer Ausübung infrage. Auch die Bescheinigung für Emissionsverminderungen im Inland (Art. 4–14) ist sehr aufwendig und teuer, was deren Anwendung er- schwert. Dies gilt umso mehr, als der Bundesrat vorläufig von der Mög- lichkeit, diese Bescheinigungen handelbaren Zertifikaten oder Emis- sionsrechten gleichzustellen, keinen Gebrauch machen will. Möglichst viele und mit mehr Handlungsspielraum ausgestattete Validierungs- und Verifizierungsstellen könnten das Verfahren – wie es von der Privaten Kontrolle her bekannt ist – vereinfachen. Der Verordnungsentwurf ist zu wenig klar aufgebaut und der Vollzug zu aufwendig. Vorgesehen sind unzählige Verfahren, die vor allem auch bei Unternehmen zu grossem Mehraufwand führen werden. Den Auto- mobilimporteuren werden zahlreiche Melde- und Zahlungspflichten übertragen (Art. 25, Art. 31–32). Wichtig ist insbesondere, dass Klein- importeure bei der Erfüllung dieser Pflichten gegenüber Grossimpor- teuren nicht benachteiligt werden, dies deshalb, weil Kleinimporteure im Autohandel für einen funktionierenden Wettbewerb von grosser Be- deutung sind. Die Verordnung verpflichtet das Bundesamt für Energie und das Bundesamt für Umwelt (BAFU) an verschiedenen Stellen, sich nach den Vorschriften der Europäischen Union (EU) auszurichten (vgl. etwa Art. 28 Abs. 1 oder Art. 49). Dies gilt es infrage zu stellen, weil sich das Recht der EU ständig ändert und deren Richtlinien in der Regel schwer verständlich sind. Das Emissionshandelssystem bewerten wir als ein wich- tiges marktwirtschaftliches Instrument. Das entsprechende 4. Kapitel der Verordnung trägt dem aber noch zu wenig Rechnung. Wir regen folgende Änderungen an: Zu Art. 2: Die Zwischenziele für den Bereich Gebäude betragen für 2015 höchs- tens noch 70%, für 2019 höchstens noch 60% der Treibhausgasemis- sionen bezogen auf 1990. Diese kurzfristigen Ziele können nur mit sofortigen kräftigen finanziellen Anreizen erreicht werden, da Gebäude- erneuerungen kostspielig sind und teilweise längere Abläufe benötigen. Die vorgesehenen Schritte zur Erhöhung der CO2-Abgabe (Art. 97) sind dazu wohl deutlich zu niedrig. Um das Gesamtziel erreichen zu können, müssen weitergehende Verminderungen in den anderen Bereichen ver- langt werden.

Zu Art. 5 und 8: Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller können geplante Vorhaben auf eigene Kosten durch eine vom BAFU zugelassene Validierungsstelle prüfen und den Monitoringbericht durch eine Verifizierungsstelle be- stätigen lassen. Den Validierungs- und Verifizierungsstellen sind ver- bindliche Fristen für die Prüfung von Projekten zu machen, denn diese übernehmen damit öffentliche Aufgaben. Im Sinn eines wirksamen Vollzugs ist die Vorschrift, nach der die Validierungs- und Verifizierungs- stelle nicht zusammenfallen dürfen, wegzulassen. Die Gefahr, dass die Validierungsstelle die Verifizierung nicht mit der gleichen Sorgfalt durchführt, ist sehr gering. Ausserdem könnte in einem solchen Fall das BAFU der entsprechenden Stelle die Zulassung entziehen. Zu Art. 6: Im Gesuch um Ausstellung einer Bescheinigung sind u. a. die voraus- sichtlichen Kosten und die Finanzierung des Projekts anzugeben. Da unwirtschaftliche Projekte kaum zur Ausführung gelangen, sind Bst. c und Bst. e wegzulassen. Das BAFU entscheidet nach Vorliegen des verifizierten Monitoringberichts abschliessend über die Bescheinigun- gen (Art. 9). Es reicht, wenn erst auf dieser Stufe die genauen Werte an- gegeben werden müssen. Zu Art. 15: Die Kantone informieren das BAFU regelmässig über ihre Massnah- men zur Anpassung an den Klimawandel. Die spürbaren Auswirkungen des Klimawandels erfolgen langsam, die notwendigen Anpassungen werden in den meisten Kantonen in den nächsten Jahren noch kaum Gegenstand vielfältiger Massnahmen sein. Somit fragt sich, was in die- sem Zusammenhang regelmässig heisst. Eine Berichterstattung soll höchstens alle fünf bis zehn Jahre erfolgen. Zu Art. 16: Die Kantone erstatten dem BAFU jährlich Bericht über ihre techni- schen Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen bei Gebäu- den, u. a. mit Angaben über die Entwicklung der Emissionen des kan- tonalen Gebäudeparks. In Anbetracht der grossen und langfristigen klimapolitischen Aufgaben und der schwierigen Zugänglichkeit von Feuerungsdaten würde z. B. eine fünfjährliche Berichterstattung anhand von Stichproben genügen, abgestimmt mit der Erfolgskontrolle gemäss Art. 19 des Energiegesetzes.

Zu Art. 43: Hier wird zusammen mit den Ausführungen in Anhang 4 geregelt, welche Unternehmen zur Teilnahme am Emissionshandelssystem (EHS) verpflichtet werden. Der vorgeschlagene Ansatz, die thermische Be- handlung der nicht verwertbaren, brennbaren Abfälle dem Emissions- handel und somit der CO2-Verordnung zu unterstellen, ist sachlich falsch. Der indirekte Versuch, auf Verordnungsstufe Abfälle als Brenn- stoffe zu definieren, steht im Widerspruch zur Definition der Abfälle ge- mäss Art. 7 Ziffer 6 des Umweltschutzgesetzes. Mit diesem Vorgehen würde die Schweiz ohne Grund einen Weg einschlagen, der weder in Deutschland noch in Italien oder Frankreich gewählt wurde. Die ther- mische Behandlung von nicht verwertbaren Abfällen ist bezüglich des Klimaschutzes die wirkungsvollste Methode, damit nicht aus Deponien über Jahrzehnte klimarelevante Abbauprodukte unkontrolliert in die Atmosphäre entweichen. Beim Entsorgungsauftrag der (Siedlungs-)Ab- fälle, der sich aus der Umweltschutzgesetzgebung ergibt, entsteht un- weigerlich CO2. Der Versuch, über das EHS die CO2-Emissionen aus der Abfallverwertung zu senken, ist nicht zielführend. Es ist wenig sinn- voll, in Zukunft bei der gesetzlich vorgegebenen Abfallentsorgung über das EHS Abgaben zugunsten der Staatskasse zu erheben. Vielmehr ist ein gesamtheitlicher Ansatz erforderlich, bei dem die im Abfall ent- haltene Energie möglichst effizient genutzt werden kann, sodass die Interessen der Umwelt-, Energie- und Klimapolitik als Ganzes berück- sichtigt werden. Wir beantragen, die Abfallverwertung nicht dem EHS zu unterstellen. Zu Art. 48: Das BAFU soll 5% der Emissionsrechte zurückhalten, um sie unter anderem neuen Marktteilnehmern zugänglich zu machen. Hier besteht grundsätzlich die Gefahr, dass durch die kostenlose Zuteilung von 95% der Emissionsrechte sich bereits im Markt befindende Unternehmen bevorzugt werden. Unternehmen, die neu in den Markt eintreten möch- ten, tragen höhere Kosten, da sie nicht unentgeltlich emittieren können. Es ist deshalb zu prüfen, ob der Anteil der zurückgehaltenen Emissions- rechte erhöht werden kann. Zu Art. 50: Das BAFU soll für Versteigerungen von Emissionsrechten einen Mindest- und einen Höchstpreis festlegen. Es soll sich dabei an den Marktpreisen der EU orientieren. Diese Bestimmung ist zu streichen. Der Sinn einer Versteigerung ist die Preisermittlung unter Ausschöp- fung der Zahlungsbereitschaft der Käuferinnen und Käufer. Werden im Voraus Mindest- oder Höchstpreise festgelegt, ist dies infrage gestellt.

Unklar ist auch, auf welche Rechtsgrundlage sich der Bundesrat hier stützt. Im CO2-Gesetz vom 23. Dezember 2011 findet sich jedenfalls keine. Zu Art. 88: Die Kantone informieren das BAFU jährlich über bestehende und unverzüglich bei entsprechenden Gesuchen über neue Kraftwerke mit einer Leistung von mindestens 1 MW (vgl. 6. Kapitel Kompensation bei fossil-thermischen Kraftwerken). Die meisten bestehenden und künf- tigen Anlagen werden Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen gemäss Art. 84 Abs. 1 sein. Diese haben nach den Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich die Wärme vollständig zu nutzen und sollten nicht als Kraftwerke bezeichnet werden. Sie sollten daher im 6. Kapitel und so- mit in der Berichterstattung weggelassen werden. Bei den übrigen An- lagen, den eigentlichen Kraftwerken, die auch kompensationspflichtig sind, ist kein Zuwachs zu erwarten, über den jährlich informiert werden müsste. Anhang 1 (Ausschluss-Kriterien für die Ausstellung einer Bescheinigung): Die Verminderung der CO2-Emissionen sollte zu keinen nachteiligen Einwirkungen in anderen Umweltbelangen führen. Die Liste mit den Punkten, die dazu führen, dass keine Bescheinigung ausgestellt werden kann, sollte entsprechend ergänzt werden. Anhang 4 (Zur Teilnahme am EHS verpflichtete Unternehmenskategorien): In Ziffer 1 Bst. c werden unter anderen Anlagen, deren Hauptzweck die Entsorgung von Sonderabfällen ist, vom EHS ausgenommen. Da- raus könnte abgeleitet werden, dass die thermische Verwertung von Abfällen dem schweizerischen EHS unterstellt werden soll. Dies ist ab- zulehnen. Von der EHS sollen allgemein Anlagen, deren Hauptzweck die Entsorgung von Abfällen ist, ausgenommen werden.

II. Mitteilung an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi