Gemeindewesen, Zusammenschluss der Stadt Illnau-Effretikon (Einheitsgemeinde) und der Politischen Gemeinde Kyburg (Einheitsgemeinde), Subvention

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. Juli 2014

786. Gemeindewesen: Zusammenschluss der Stadt Illnau-Effretikon (Einheitsgemeinde) und der Politischen Gemeinde Kyburg (Einheitsgemeinde) (Subvention)

Erwägungen

1. Gesuch der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Gemeinde Kyburg Mit Schreiben vom 11. April 2014 ersuchen der Stadtrat Illnau-Effreti- kon und der Gemeinderat Kyburg um Zusicherung eines kantonalen Beitrags an den Zusammenschluss der beiden Gemeinden, der auf den 1. Januar 2016 vorgesehen ist. In ihrem Gesuch weisen sie darauf hin, dass der Zusammenschluss wohl nur zustande komme, wenn sich für die Stadt Illnau-Effretikon keine finanziellen und organisatorischen Nach- teile ergeben. Auch dürften der Steuerfuss und die Gebühren aufgrund des Zusammenschlusses nicht erhöht werden. In der Begründung des Gesuchs wird festgehalten, dass sich die Stimm- berechtigten von Kyburg aufgrund der geografischen Situation ihrer Ge- meinde und der bereits in vielen öffentlichen Bereichen bestehenden engen Zusammenarbeit mit Illnau-Effretikon deutlich für die Ausarbei- tung eines Zusammenschlussvertrages mit der Stadt Illnau-Effretikon ausgesprochen hätten. Anlässlich der Urnenabstimmung vom 24. November 2013 (Grundsatz- abstimmung) haben die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde Kyburg – bei einer Stimmbeteiligung von 73,79% mit einem Ja-Anteil von 74,88% bzw. mit 158 Ja- gegen 53 Nein-Stimmen – den Gemeinde- rat beauftragt, mit der Stadt Illnau-Effretikon Fusionsverhandlungen aufzunehmen. Der Stadtrat Illnau-Effretikon und der Gemeinderat Kyburg beschlossen an den Sitzungen vom 27. und 30. Januar 2014 die offizielle Aufnahme der Verhandlungen für den Zusammenschluss und die notwendigen Grundlagen dazu. Nach dem Zusammenschluss würde die Stadt Illnau-Effretikon eine Fläche von 32,91 km2 aufweisen und über rund 17 000 Einwohnerinnen und Einwohner verfügen. Der Stadtrat Illnau-Effretikon und der Gemeinderat Kyburg haben eine Projektsteuerung zur Leitung des Zusammenschlussprojektes ein- gesetzt, die sich aus Vertreterinnen und Vertretern der Behörden und der Verwaltung beider Gemeinden sowie dem mit der Projektleitung be- auftragten externen Berater zusammensetzt. Zudem wurden für die vier Bereiche Verwaltung/Personal/Finanzen/Liegenschaften, Schule, Werke

sowie Revision der Bau- und Zonenordnung Kyburg Arbeitsgruppen eingesetzt. Die Urnenabstimmung über den Zusammenschlussvertrag ist am 14. Juni 2015 vorgesehen.

2. Politische und rechtliche Vorgaben zu Gemeinde- zusammenschlüssen Es wird auf die Ausführungen in Ziff. 2 von RRB Nr. 384/2012 (be- treffend den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen) verwiesen.

3. Ziele und Nutzen einer Gebietsreform im Kanton Zürich Es wird auf die Ausführungen in Ziff. 3 von RRB Nr. 384/2012 ver- wiesen.

4. Beitrag an den Zusammenschluss der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Gemeinde Kyburg Sinnvollerweise soll der Kanton einen Teil der durch die Fusion ver- ursachten Kosten übernehmen und durch finanzielle Zuschüsse verhin- dern, dass die Fusion für eine der beteiligten Gemeinden finanzielle Nachteile zur Folge hat und aus diesem Grund scheitert. Finanzielle Nachteile können sich dadurch ergeben, dass eine der Gemeinden stark verschuldet ist oder eine bisher finanzausgleichsbe- rechtigte Gemeinde zufolge der Fusion die Finanzausgleichsbeiträge verliert und die Fusion deshalb eine stärkere Steuerbelastung für die Bewohnerinnen und Bewohner der einen oder anderen beteiligten Ge- meinde zur Folge hat. Diese Mehrbelastungen setzen falsche Anreize und müssen deshalb gemäss Art. 84 Abs. 5 KV vermieden werden. In solchen Fällen ist eine Pflicht des Kantons zur finanziellen Unterstützung von grundsätzlich erwünschten Fusionen anzunehmen (Jaag, Kommen- tar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 84 N. 14). § 8 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG; LS 131.1) konkreti- siert den Auftrag der Kantonsverfassung. Danach kann der Kanton an Veränderungen der Gemeindeeinteilung Subventionen bis zur vollen Höhe der anrechenbaren Ausgaben gewähren, insbesondere wenn eine Gemeinde durch Vereinigung mit einer anderen Gemeinde oder durch eine Aufteilung von Gemeinden erheblich belastet wird und die Ge- meinden sich nicht aus eigenen Mitteln zu helfen vermögen. Mit den kantonalen Beiträgen soll verhindert werden, dass die Fusion für eine der beteiligten Gemeinden finanzielle Nachteile zur Folge hat. Von die- ser Bestimmung hat der Kanton erstmals beim Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen (RRB Nr. 384/

2012) Gebrauch gemacht. Seitdem hat er solche Beiträge auch bei wei- teren Zusammenschlüssen von politischen Gemeinden und Schulgemein- den sowie bei der Bildung von Einheitsgemeinden bewilligt. Aus kantonaler Sicht besteht ein grosses Interesse an einem Zusam- menschluss der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Gemeinde Kyburg. Das Projekt steht in Einklang mit den politischen und rechtli- chen Vorgaben des Kantons zu Gemeindezusammenschlüssen. Kyburg ist mit rund 400 Einwohnerinnen und Einwohnern eine der (gemessen an der Bevölkerungszahl) kleinsten Gemeinden des Kantons. Mit der Fusion entsteht eine geografisch zweckmässig abgegrenzte Gemeinde mit rund 17 000 Einwohnerinnen und Einwohnern, die in der Lage ist, ihre Auf- gaben selbstständig zu erfüllen und ihrer Bevölkerung zeitgemässe Dienst- leistungen zu bieten. Gestützt auf Art. 84 Abs. 5 KV und § 8 GG leistet der Kanton an den Zusammenschluss der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Ge- meinde Kyburg einen Beitrag (Subvention) von insgesamt Fr. 1 900 000. Es handelt sich dabei um eine gebundene Ausgabe gemäss § 3 Abs. 2 lit. a des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2). Der Beitrag ist in erster Linie dazu bestimmt, die Verschuldung der Politischen Ge- meinde Kyburg auf ein vertretbares Mass zu senken. Die Politische Ge- meinde Kyburg ist verhältnismässig hoch verschuldet, was vor allem auf ihre tiefe Bevölkerungszahl, die dezentrale Besiedlung und die grosse Ausdehnung des Gemeindegebiets zurückzuführen ist. Mit einem Ent- schuldungsbeitrag in der Höhe von rund Fr. 1 400 000 kann die Verschul- dung in der Politischen Gemeinde Kyburg gesenkt werden, was den Start der Gemeinde nach dem Zusammenschluss erleichtern wird. Der Bei- trag ist weiter dazu bestimmt, während einer Übergangsfrist Steuerfuss- unterschiede abzufedern. Mit einem Zusammenschlussbeitrag beteiligt sich der Kanton zudem an den Kosten für die Anpassungen an der Orga- nisation der Stadt Illnau-Effretikon, die aufgrund des Zusammenschlus- ses erforderlich sind. Schliesslich soll mit einem Projektbeitrag von höchstens Fr. 70 000 ein Teil des Aufwands für die durch die Beratungs- dienstleistungen von externen Auftragnehmern entstandenen Projekt- kosten gedeckt werden (vgl. Richtlinie des Gemeindeamtes zu den kan- tonalen Beiträgen an die Projektkosten von Gemeindezusammenschlüs- sen vom Dezember 2012). Der kantonale Beitrag ist – mit Ausnahme des darin eingeschlosse- nen Projektbeitrags – an die Bedingung geknüpft, dass die Stimmberech- tigten der beteiligten Gemeinden dem Zusammenschluss zustimmen und die zuständigen kantonalen Behörden den Zusammenschluss genehmi- gen (vgl. §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 GG). Der Zusammenschluss der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Gemeinde Kyburg ist auf den 1. Januar 2016 vorgesehen.

Der Projektbeitrag wird auch dann geleistet, wenn der Zusammen- schluss zwischen der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Ge- meinde Kyburg nicht zustande kommt. Seine Auszahlung ist jedoch an die Bedingung geknüpft, dass ein Nachweis über die geleisteten Zahlun- gen an die externen Auftragnehmer vorliegt und deren Leistungen anre- chenbar sind. Gemäss dem Gesuch übernimmt die Politische Gemeinde Kyburg die mit dem Zusammenschlussprojekt anfallenden Kosten für externe Beratungsdienstleistungen. Entsprechend wird der Projektbei- trag an die Politische Gemeinde Kyburg ausbezahlt, sofern die Bedin- gung für die Auszahlung erfüllt ist. Der erforderliche Beitrag ist vom Regierungsrat zu beschliessen (vgl. Art. 68 Abs. 2 lit. c KV, § 36 lit. b CRG in Verbindung mit § 39 lit. a FCV e contrario). Die dafür notwendigen Mittel sind in der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 2216, Kantonaler Finanzausgleich, im Budget sowie in der Planung im KEF 2014–2017 eingestellt. Es entstehen keine Folgekosten. Die Auszahlung des Beitrags von Fr. 1 900 000 erfolgt zeitlich gestaffelt: 50% des Beitrags werden 2016, 30% 2017 und 20% 2018 an die Stadt Ill- nau-Effretikon ausbezahlt. Beiträge an die Projektkosten, die vor dem Zusammenschluss an die Politische Gemeinde Kyburg ausbezahlt wer- den, werden mit dem 2016 auszuzahlenden Beitrag verrechnet. Da sowohl die Beschwerde ans Verwaltungsgericht (§ 44 Abs. 1 lit. d Ziff. 4 VRG) als auch die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele- genheiten ans Bundesgericht (Art. 83 Bst. k Bundesgerichtsgesetz) un- zulässig sind, verbleibt als zulässiges Rechtsmittel einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Der Stadt Illnau-Effretikon und der Politischen Gemeinde Kyburg wird für den Zusammenschluss eine Subvention von Fr. 1 900 000 als ge- bundene Ausgabe zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 2216, Kantonaler Finanzausgleich, unter der Bedingung zugesichert, dass die Stimmberechtigten der beteiligten Gemeinden dem Zusam- menschluss zustimmen und die zuständigen kantonalen Behörden den Zusammenschluss genehmigen.

II. Von der in Dispositiv I genannten Bedingung ausgenommen ist der Projektbeitrag von höchstens Fr. 70 000, der auch bei Nichtzustande- kommen des Zusammenschlusses an die Politische Gemeinde Kyburg aus- bezahlt wird. Die Auszahlung dieses Projektbeitrags ist ihrerseits an die

Bedingung geknüpft, dass ein Nachweis über die geleisteten Zahlungen an die externen Auftragnehmer vorliegt und deren Leistungen anrechen- bar sind.

III. Die Zusicherung gemäss Dispositiv I erlischt mit der Ablehnung des Zusammenschlusses durch die Stimmberechtigten einer der betei- ligten Gemeinden, spätestens jedoch am 30. Juni 2017. Vorbehalten bleibt die Auszahlung des Projektbeitrags gemäss Dispositiv II.

IV. Gegen diesen Beschluss kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist in- nert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht ein- zureichen.

V. Mitteilung an den Stadtrat Illnau-Effretikon, Stadtverwaltung, Märt- platz 29, Postfach, 8307 Effretikon (E), den Gemeinderat Kyburg, Ge- meinderatskanzlei, Dorfplatz, 8314 Kyburg (E), den Bezirksrat Pfäffi- kon, Hörnlistrasse 71, 8330 Pfäffikon, sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi