Zürcher Verkehrsverbund, Verbundtarif 2015, Genehmigung, Inkraftsetzung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. Juli 2014

794. Zürcher Verkehrsverbund (Verbundtarif 2015, Genehmigung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Gemäss § 17 Abs. 1 des Gesetzes über den öffentlichen Personen- verkehr (PVG) setzt der Verkehrsrat den für das Verbundgebiet gelten- den Tarif nach Anhören der Gemeinden, der Regionalen Verkehrskon- ferenzen und der Verkehrsunternehmen fest. Der Tarif bedarf der Ge- nehmigung durch den Regierungsrat. Die letzte Preiserhöhung im ZVV erfolgte auf den Fahrplanwechsel im Dezember 2012. Die Erhöhung be- trug durchschnittlich 3,3%. Grund für die Erhöhung war die vom Bun- desrat auf diesen Zeitpunkt beschlossene Erhöhung der Trassenpreise. Aufgrund der steigenden Kosten ist die nächste Tariferhöhung auf Dezember 2014 geplant. Es handelt sich um eine differenzierte Preisan- passung, bei der Abonnementspreise zwar auf allen Tarifstufen erhöht, die Preise der Einzeltickets in den unteren Tarifstufen jedoch zum Teil geschont werden. Die differenzierte Preisanpassung umfasst auch eine Preiserhöhung beim 9-UhrPass. Insgesamt führen die Massnahmen zu einer durchschnittlichen Tariferhöhung von 2,55%. Mit diesen Massnahmen kann die Kostenunterdeckung in den Jahren 2014/2015 voraussichtlich stabil gehalten werden, was der Zielsetzung des Rahmenkredits 2014/2015 entspricht (Beschluss des Kantonsrates vom 20. Januar 2014, Vorlage 5006). Hintergrund dieser Zielsetzung ist der Umstand, dass sich die Kostenunterdeckung künftig nur im Rahmen des erwarteten Wirtschaftswachstums im Kanton Zürich entwickeln darf (Beschluss des Kantonsrates vom 20. Januar 2014 über die Entwicklung von Angebot und Tarif im öffentlichen Personenverkehr; Strategie 2016– 2019; Vorlage 5005a). Das bedeutet, dass der Finanzierungsanteil der öffentlichen Hand am öffentlichen Verkehr im Vergleich zur Wirtschafts- leistung (BIP) über einen gewissen Zeitraum stabil bleibt, obwohl vom öffentlichen Verkehr ein überdurchschnittliches Wachstum erwartet wird und wesentliche Angebotsausbauten mit entsprechenden Kostenfolgen verwirklicht werden (Durchmesserlinie, 4. Teilergänzungen der Zürcher S-Bahn). Das bedeutet aber auch, dass die Wirtschaftlichkeit weiter ver- bessert werden muss und dass die Nutzerinnen und Nutzer das erforder- liche Wachstum über höhere Preise mittragen müssen. In der Finanz- planung 2015–2020 des ZVV und im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2014–2017 sind unter anderem deshalb Mehreinnah- men aus einer Tariferhöhung auf 14. Dezember 2014 von 2,5% eingeplant.

2. Einnahmenprognose Die vorgeschlagenen Massnahmen ergeben eine durchschnittliche Tariferhöhung von 2,55%. Aufgrund der Erfahrungen der letzten Tarif- runden ist davon auszugehen, dass die Mehreinnahmen aus der vorliegen- den Preiserhöhung bereits 2015 vollumfänglich erzielt werden können. 2015 wird somit eine Steigerung der Verkehrseinnahmen von insgesamt 19 Mio. Franken erwartet.

3. Verbundtarif 2015 – geplante Massnahmen

3.1. Vorbemerkungen Die angestrebte Zielgrösse der Tarifmassnahmen 2015 beträgt 2,5%. Dieser Wert kann jedoch aus technischen und tariflichen Gründen nicht punktgenau erreicht werden. Abweichungen entstehen dadurch, dass die Einzelticket-Preise für Lokalnetz/Kurzstrecken sowie für 1–2 Zonen je- weils nur um 10 Rappen und nicht um 5 Rappen erhöht werden können, da die Ticketautomaten keine 5-Rappen-Münzen annehmen. Des Wei- teren muss ab Tarifstufe 3 der Vollpreis für Tickets stets in 20-Rappen- Schritten erhöht werden, weil der Halbtaxpreis die Hälfte des Vollpreises beträgt und somit ebenfalls nur in 10-Rappen-Schritten steigen kann. Das führt bisweilen zu überproportionalen Anstiegen bei diesen Tickets. Weiter führt das sorgfältig ausbalancierte Tarifgefüge zu Abweichun- gen von der Zielgrösse. So leiten sich die Preise sämtlicher Tickets einer Tarifstufe von denjenigen der Einzeltickets ab. Daher haben selbst kleine Anpassungen bei den Einzeltickets auch Auswirkungen auf die Preise des übrigen Ticketsortiments. Aus diesen Gründen ist sowohl bei den einzelnen Tickets wie auch insgesamt lediglich eine Annäherung an die gesetzte Zielgrösse möglich. Bei der Ausarbeitung der Tarifmassnahmen 2015 wird die Entwick- lung des konjunkturellen Umfeldes insofern berücksichtigt, als die Preise differenziert erhöht werden sollen. So werden die Preise der Einzeltickets in den unteren Tarifstufen zum Teil geschont. Die Abonnementspreise hingegen werden auf allen Tarifstufen erhöht.

3.2. Differenzierte Preiserhöhung Bei den Tarifstufen für Lokalnetz/Kurzstrecken und für drei Zonen werden die Preise für Einzeltickets, Tageskarten, Mehrfahrtenkarten und Tageswahlkarten aus den genannten Gründen geschont (0%). Die Einzel- tickets und Tageskarten der anderen Tarifstufen werden unterschiedlich stark ansteigen (Tarifstufe 2: 10 Rappen bzw. 2,4%, Tarifstufe 4: 20 Rap- pen bzw. 2,4%; Tarifstufe 6: 20 Rappen bzw. 1,6%, Tarifstufe 8: 20 Rap- pen bzw. 1,2%, jeweils für Erwachsene 2. Klasse).

Die Preise der Monats- und Jahresabonnemente werden alle angeho- ben, wobei die Erhöhung je nach Tarifstufe unterschiedlich stark ausfällt. So steigen beispielsweise die persönlichen Abonnemente im Lokalnetz um 2,0%, auf Tarifstufe 2 um 3,7%, auf Tarifstufe 3 um 4,2%, auf Tarif- stufe 4 um 3,1% und auf Tarifstufe 6 um 1,7% (jeweils für Erwachsene

2. Klasse). Beim «9-UhrPass»-Sortiment erfolgt beim Tagespass und beim Abon- nement «Alle Zonen» eine etwas überdurchschnittliche Preiserhöhung. Der ZVV gewährt hier einen sehr hohen Rabatt gegenüber dem Preis einer normalen Tageskarte bzw. eines «NetzPasses». Dieser Rabatt ist bei gesamtheitlicher Betrachtung des Tarifgefüges vor allem bei den Abonnementen überdurchschnittlich hoch und die Tickets weisen keine angemessene Ertragskraft auf. Die Preisanpassung führt bei der «9-Uhr Pass»-Tageskarte (2. Klasse) zu einer Erhöhung von 4,0%. Die persönli- chen Monats- und Jahresabonnemente «9-UhrPass Alle Zonen» (2. Klas- se) schlagen um 6,6% und die persönlichen Monats- und Jahresabonne- mente «9-UhrPass Agglo Zürich bzw. Winterthur» um 3,7% bzw. 3,1% auf.

4. Ergebnis der Vernehmlassung

4.1. Übersicht Zur Vernehmlassung waren gemäss § 17 PVG die 170 Zürcher Ge- meinden, die 14 ausserkantonalen Gemeinden im ZVV, die 12 regiona- len Verkehrskonferenzen und die 8 marktverantwortlichen Verkehrs- unternehmen eingeladen. Mit insgesamt 88 Antwortenden beträgt der Rücklauf 43%, womit er tiefer liegt als in den früheren Tarifrunden (2013: 64%, 2011: 52%). Die differenzierte Preiserhöhung von 2,55% wird von 92% gutgeheissen.

4.2. Beurteilung der Einwendungen Vorgebrachte Einwände der sieben ablehnenden Gemeinden: a) Im Wehntal und am rechten Zürichseeufer werde mit den Ausbauten kein direkter Mehrwert für diese Gemeinden geschaffen. Im Wehntal ergäben sich durch die 4. Teilergänzungen erst ab Dezember 2015 wesentliche Verbesserungen. Auch sei nicht nachvollziehbar, wie die Kostenunterdeckung mit den vorgesehenen Massnahmen und ohne Kenntnis der Auswirkungen von FABI stabil gehalten werden könne. Eine allenfalls notwendige Tariferhöhung soll erst auf den 15. Dezem- ber 2015 und unter Berücksichtigung von FABI umgesetzt werden (zweimal).

b) Statt der Tarife sollen die Kostenunterdeckung oder die Effizienz er- höht werden: Die erforderlichen Mehreinnahmen sollen nicht vollum- fänglich durch die Verursacher getragen werden. Ein ausgewogener Teil sei den Steuerzahlenden zur Förderung des öffentlichen Verkehrs anzulasten (dreimal). c) Eine regelmässige Erhöhung der Ticketpreise im öffentlichen Verkehr widerspreche den Zielen von Bund und Verkehrsunternehmen, mehr Personen für den öffentlichen Verkehr zu gewinnen und das Strassen- netz zu entlasten (zweimal). Beurteilung der vorgebrachten Einwände: Zu Einwand a): Neben den beiden ablehnenden Gemeinden haben auch sieben zu- stimmende Gemeinden (u. a. die Städte Zürich und Winterthur) darauf hingewiesen, dass den höheren Preisen keine lokale Verbesserung des Angebots und damit kein direkt messbarer Mehrwert gegenüberstehe. Dabei wird übersehen, dass die Reisen nicht nur in der jeweils betrof- fenen Gemeinde beginnen oder enden, sondern dass die Fahrgäste vom Gesamtsystem und damit in der Regel auch von Verbesserungen an an- deren Orten profitieren. Eine auf den jeweiligen direkten Gemeinde- nutzen bezogene Tariffestsetzung oder -erhöhung wäre in der Praxis im Übrigen in keiner Weise durchführbar. Die Infrastrukturfinanzierung der Eisenbahnen (ohne Strassenbahnen) wird nach der erfolgreichen Volksabstimmung zu FABI ab 2016 an den Bund übergehen. Die Rechnung des ZVV wird dadurch um rund 14 Mio. Franken entlastet. Diese Entlastung führt zusammen mit der vorgesehe- nen Preisanpassung von 2,55% zu einer vorerst stabilen Kostenunter- deckung. Die Einwände sind somit nicht zu berücksichtigen. Zu Einwand b): Die Tarifmassnahmen sollen dazu beitragen, dass das Anwachsen der Kostenunterdeckung aufgrund der deutlichen Angebotsausbauten nicht in einem grossen Sprung erfolgt, sondern über die nächsten Jahre verteilt umgesetzt werden kann. Die Kostenunterdeckung wird gemäss Finanz- planung von jährlich 350 Mio. Franken (2015/2016) auf 410 Mio. Franken (2020) anwachsen. Die Ausbauten gehen somit nicht nur zulasten der Ver- ursacherinnen und Verursacher, sondern zu einem beträchtlichen Teil auch zulasten der öffentlichen Hand. Der Einwand ist nicht zu berück- sichtigen. Zu Einwand c): In der Vergangenheit konnte nicht festgestellt werden, dass Preiser- höhungen im vorgeschlagenen Ausmass zu einer grösseren Abwanderung von Kundinnen und Kunden geführt hätten. Die Fahrgäste reagieren vor allem bei Einzeltickets für sehr kurze Strecken preissensitiv (Kurz-

strecke/Lokalnetz). Dem wurde mit den vorgeschlagenen Massnahmen Rechnung getragen, indem diese Tickets geschont wurden. Der Einwand ist nicht zu berücksichtigen.

4.3. Stellungnahme des Preisüberwachers Das Preisüberwachungsgesetz (PüG; SR 942.20) sieht vor, dass der Preisüberwacher bei Preiserhöhungen, die von einer kantonale Exeku- tive zu genehmigen sind, vorgängig angehört wird (Art. 14 PüG). Der Preisüberwacher kann beantragen, dass auf eine Preiserhöhung ganz oder teilweise verzichtet wird. Die Behörde führt die Stellungnahme in ihrem Entscheid an. Wenn sie ihr nicht folgt, begründet sie dies. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom 2. Mai 2014 bis 10. Juni 2014. Der Preisüberwacher hat mit Schreiben vom 6. Juni 2014 empfohlen, auf eine Preiserhöhung beim 9-UhrPass zu verzichten und zusätzlich attrak- tive Angebote zur Verbesserung der Auslastung der Verkehrsmittel ein- zuführen. Eine endgültige Stellungnahme werde er abgeben, wenn der ZVV entsprechende Vorschläge unterbreitet habe. Mit Schreiben vom 20. Juni 2014 an den Preisüberwacher hat der ZVV zu den Vorschlägen ausführlich Stellung genommen und darauf hinge- wiesen, dass das Anliegen, die Verkehrsmittel in den Nebenverkehrs- zeiten besser auszulasten, seit beinahe 20 Jahren ein wichtiges Thema im ZVV sei. Ausserdem gehöre es seit beinahe zehn Jahren zu den Stoss- richtungen, die der Kantonsrat alle zwei Jahre im Rahmen des Be- schlusses betreffend Grundsätze über die Entwicklung von Angebot und Tarif im öffentlichen Personenverkehr verabschiedet. Das Anliegen wurde in den letzten Jahren dementsprechend intensiv behandelt. Dabei wurde festgestellt, dass mit tarifarischen Massnahmen und selbst hohen Rabatten keine spürbare Verlagerungswirkung erzielt werden kann. Auf- grund der Erfahrungen mit dem 9-UhrPass ist vielmehr davon auszuge- hen, dass nicht eine Verhaltensänderung beim Reisen erfolgt, sondern dass vor allem jene Fahrgäste, die schon vorher in den Nebenverkehrs- zeiten reisen konnten und auch gereist sind, vom günstigeren Angebot profitiert haben. Anstelle einer spürbaren Verlagerungswirkung kam es vor allem zu einer Abwanderung vom «NetzPass» zum 9-UhrPass mit entsprechend tieferen Gesamteinnahmen (sogenannte Kanibalisierung durch Sortimentswanderung). Diese Verluste können durch Neukundin- nen und -kunden, die durch die Rabattierung gewonnen werden können, bei Weitem nicht aufgefangen werden und müssen durch die öffentliche Hand oder durch die anderen Kundinnen und Kunden getragen wer- den, ohne dass diese Fahrgäste einen spürbaren Nutzen davon hätten. Eine Verlagerungswirkung von den Haupt- in die Nebenverkehrszeiten kann hauptsächlich durch ein gutes Angebot in den Nebenverkehrszei- ten bewirkt werden, was entsprechende Ausbauten erfordert. Für die

Finanzierung dieser Ausbauten haben neben der öffentlichen Hand (Er- höhung der Abgeltung für die Kostenunterdeckung) und den Verkehrs- unternehmen (Verbesserung der Effizienz) auch die Fahrgäste über Tarif- anpassungen aufzukommen. Weil die Ausbauten auch den Nebenver- kehrszeiten zugutekommen, ist auch der 9-UhrPass mit einzubeziehen. Im Zusammenhang mit den Analysen zum 9-UhrPass wurde auch fest- gestellt, dass vor allem der Rabatt von beinahe 48%, der beim 9-Uhr- Pass-Abonnement gewährt wird, bei gesamtheitlicher Betrachtung des Tarifgefüges überdurchschnittlich hoch ist, obwohl der angestrebte Ver- lagerungseffekt seit Jahren gering ist und deutlich unter den Erwartungen liegt. Ausserdem weisen diese Tickets keine angemessene Ertragskraft auf. Aus all diesen Gründen ist es angezeigt, dass auch beim 9-UhrPass eine Preiserhöhung erfolgt, zumal das Angebot auch in den Nebenver- kehrszeiten verbessert wurde und wird. Dank der Rabatte sind die Preise immer noch sehr attraktiv. Die Anpassungen sind als sinnvoll und ange- messen einzustufen. Die Vorschläge des Preisüberwachers sind somit abzulehnen. Aufgrund des Ergebnisses der Vernehmlassung, der Erwägungen zu den Einwänden sowie der Erläuterungen zu den Empfehlungen des Preis- überwachers sind die Massnahmen auf den 14. Dezember 2014 umzu- setzen.

5. Senkung der Gebühr für die «Löschung des Betreibungsregister- eintrags auf Antrag des Fahrgasts» Die Gebühr für die «Löschung des Betreibungsregistereintrags auf Antrag des Fahrgasts» soll auf Fr. 50 gesenkt werden. Die Gebühr fällt im Zusammenhang mit dem Fahren ohne gültigen Fahrausweis an, wenn ein Fahrgast den Betreibungsregistereintrag nach Bezahlen des Betrags löschen lassen will. Mit der Senkung wird die Gebühr auf jenen Betrag herabgesetzt, der seit einiger Zeit auch bei anderen Verkehrsunterneh- men im Umfeld des ZVV, darunter SBB, PostAuto und Thurbo, verlangt wird.

6. Direkter Verkehr Anpassungen, die sich aus der Anerkennung des nationalen Tarifs des Direkten Verkehrs ergeben und auf nationaler Ebene festgelegt werden, bedürfen nur dann einer formellen Genehmigung, wenn der Verkehrs- rat die Übernahme nicht empfiehlt (RRB Nr. 1834/2002). Bis zum heuti- gen Zeitpunkt sind keine Massnahmen beschlossen, die direkte Auswir- kungen auf den Verbundtarif des ZVV haben könnten.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Der vom Verkehrsrat festgesetzte Verbundtarif 2015 wird genehmigt und auf den 14. Dezember 2014 in Kraft gesetzt.

II. Veröffentlichung der detaillierten Änderungen des Verbundtarifs 2015 im Amtsblatt.

III. Mitteilung an die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi