Mehrwertsteuergesetz, Teilrevision, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. September 2014

984. Teilrevision des Mehrwertsteuergesetzes (Vernehmlassung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 löste das Eidgenössische Finanzdepar- tement die Vernehmlassung zur Teilrevision des Mehrwertsteuergesetzes (MWSTG) aus. Mit der Teilrevision erfüllt der Bundesrat eine Motion der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (13.3362). Die Vernehmlassungsvorlage sieht insbesondere Änderungen bei der Steuerpflicht der Unternehmen, der ausländischen Versandhändler, der gemeinnützigen Organisationen und der Gemeinwesen sowie den Ersatz des fiktiven Vorsteuerabzugs durch die Wiedereinführung der Margen- besteuerung für bestimmte Gegenstände und eine Verlängerung der ab- soluten Verjährungsfrist vor. Zudem werden Vorschläge betreffend die Harmonisierung von Steuerausnahmen im Sozialversicherungsbereich und die steuerliche Behandlung von Gönnerbeiträgen an gemeinnützige Organisationen gemacht. Zur Aufhebung vorgeschlagen werden weiter die Steuerausnahmen für Bekanntmachungsleistungen und für Park- plätze im Gemeingebrauch. Ergänzend enthält die Teilrevision gesetzes- systematisch bedingte Änderungen, die in der geltenden Verordnung oder der Praxis der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) enthaltene Regelungen auf Stufe Gesetz heben, um die Systematik und Verständ- lichkeit des Gesetzes zu verbessern und die Normstufen zu bereinigen. Die Kantone und Gemeinden sind insbesondere von folgenden geplan- ten Gesetzesänderungen betroffen: – Erhöhung der Umsatzgrenze der Steuerpflicht bei Gemeinwesen auf Fr. 100 000. – Ausdehnung der Steuerausnahme auf weitere Formen der Zusammen- arbeit von Gemeinwesen. – Aufhebung der Steuerausnahme bei Parkplätzen im Gemeingebrauch. – Harmonisierung der Steuerausnahme im Sozialversicherungsbereich. – Verlängerung der absoluten Verjährungsfrist auf 15 Jahre. – Erweiterung des Begriffs der hoheitlichen Tätigkeit. – Erweiterung des Ausnahmenkatalogs um die Leistungserbringung zwi- schen Bildungs- und Forschungsinstitutionen, die an einer Bildungs- und Forschungskooperation beteiligt sind.

Die Neuregelung der Steuerpflicht für Gemeinwesen und die steuer- liche Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen Gemeinwesen wirken sich auf die Kantone und Gemeinden positiv aus. Bei der Aufhebung der Steuerausnahme für Parkplätze im Gemeingebrauch ist die Wirkung bei den Gemeinwesen davon abhängig, ob die Mehrwertsteuer auf die Kun- dinnen und Kunden überwälzt werden kann. Die Vernehmlassungsvorlage beruht im Wesentlichen auf den von den eidgenössischen Räten verlangten Änderungen, ergänzt durch Ände- rungsvorschläge des Konsultativgremiums (bestehend aus Vertreterin- nen und Vertretern der steuerpflichtigen Personen, der Kantone, der Wis- senschaft, der Steuerpraxis, der Konsumentinnen und Konsumenten und der Bundesverwaltung).

2. Überblick über die Vernehmlassungsantwort Die Vernehmlassungsantwort beschränkt sich auf die Revisionspunkte, die für die Gemeinwesen von besonderer Bedeutung sind. Diese vor- geschlagenen Gesetzesänderungen werden weitestgehend unterstützt. MWSt-Änderungen sollten wenn immer möglich zu administrativen und organisatorischen Vereinfachungen für die Gemeinwesen führen. Lösun- gen, wonach weniger Dienststellen von Gemeinwesen MWSt-pflichtig werden, sind zielführend. Darum sind insbesondere die Vereinfachung der MWSt-Pflicht der Gemeinwesen durch die Anhebung der Umsatz- grenze auf Fr. 100 000 für steuerbare Leistungen an Nichtgemeinwesen sowie die Erweiterung der Steuerausnahmen für Leistungen unter Ge- meinwesen sowie im Sozialversicherungsbereich zu begrüssen. Begrüsst wird zudem die Erweiterung des Begriffs der hoheitlichen Tätigkeit im Gesetz. Mit dem redaktionellen Nachvollzug der bisher an- gewandten Praxis wird die Rechtssicherheit verbessert. Ebenfalls zuzu- stimmen ist der Überführung der bisher in Art. 13 Abs. 1 MWSTV gere- gelten Steuerausnahme für Bildungs- und Forschungskooperationen ins Mehrwertsteuergesetz. Abgelehnt wird der Vorschlag, die absolute Verjährungsfrist von 10 auf 15 Jahre zu verlängern, wie dies vor Inkrafttreten des neuen Mehrwert- steuergesetzes am 1. Januar 2010 der Fall war. Die in der MWSt-Reform 2010 eingeführte Verkürzung sollte den Steuerpflichtigen zu schnelle- ren Verfahren und rascherer Rechtssicherheit verhelfen. Der Bundesrat begründet die Verlängerung damit, dass Steuerforderungen zu verjähren drohen, weil die steuerpflichtige Personen die Verfahren verzögern, indem sie alle Rechtsmittel ausschöpfen. Das Konsultativgremium hält dem entgegen, dass die in der MWSt-Reform 2010 eingeführten Möglichkei- ten zur Verfahrensbeschleunigung von der Eidgenössischen Steuerverwal- tung (ESTV) nicht konsequent angewendet werden. Die Verlängerung

der absoluten Verjährungsfrist führt ausserdem dazu, dass Geschäftsbü- cher, Belege, Geschäftspapiere und sonstige Aufzeichnungen für noch nicht rechtskräftige Steuerforderungen auch nach Ablauf der grund- sätzlichen zehnjährigen Aufbewahrungsfrist aufbewahrt werden müs- sen. Diese Forderung führt zu unnötig komplizierten Archivierungsvor- gaben, wonach je nach Sachverhalt Geschäftsunterlagen 10, 15 oder 20 Jahre (Geschäftsunterlagen im Zusammenhang mit unbeweglichen Ge- genständen) aufzubewahren sind. Auf die Verlängerung der absoluten Ver- jährungsfristen ist daher zu verzichten. Damit ist der Variante des Kon- sultativgremiums zuzustimmen, dass erst die den eidgenössischen Räten vorgesehenen Massnahmen im MWSTG umzusetzen sind, bevor die ab- solute Verjährungsfrist zulasten der steuerpflichtigen Personen wieder verlängert wird. Die Forderung nach schnelleren Verfahren und rasche- rer Rechtssicherheit spiegelt auch die heutigen gesellschaftlichen An- forderungen an behördliche Tätigkeiten wieder. Auf weiter gehende Vorschläge, wie z. B. eine neue Steuerausnahme für sämtliche Leistungen zwischen Gemeinwesen, ist zu verzichten, die ESTV ist jedoch darauf hinzuweisen, dass Tätigkeiten von Gemeinwe- sen, die in einem weitgefassten Sinn hoheitlich sind, nicht als Gegenleis- tung im Sinne des MWSTG erachtet werden sollten.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (auch per E-Mail an [e-mail]): Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 haben Sie uns zur Vernehmlassung betreffend die Teilrevision des Mehrwertsteuergesetzes (Umsetzung der Motion WAK-N 13.3362) eingeladen. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns zu den Revisionspunkten, die für die Gemeinwesen von besonderer Bedeutung sind, wie folgt: Art. 3 Bst. g E-MWSTG Wir begrüssen die Erweiterung des Begriffs der hoheitlichen Tätig- keit im Mehrwertsteuergesetz. Die Präzisierung bzw. der Nachvollzug der bisher angewandten Praxis, die in der MWST-Branchen-Info 19 Ge- meinwesen ausgeführt und beschrieben wird, verstärkt die Rechtssi- cherheit. Art. 12 Abs. 3 E-MWSTG Wir begrüssen die Aufhebung der zusätzlichen Grenze von Fr. 25 000 Umsatz aus Leistungen an Nichtgemeinwesen für die Berechnung der MWSt-Pflicht bei Gemeinwesen. Somit wird ein Gemeinwesen neu erst

obligatorisch steuerpflichtig, wenn der Umsatz aus Leistungen an Nicht- gemeinwesen mindestens Fr. 100 000 beträgt. Dies bringt neben einer finanziellen auch eine administrative Erleichterung für die Gemein- wesen. Art. 21 Abs. 2 Ziff. 18 Bst. c E-MWSTG Wir begrüssen die Erweiterung der Steuerausnahmen auf die Leistun- gen aller Einrichtungen der Sozialversicherung untereinander und auf die Leistungen von sogenannten Durchführungsorganen aufgrund ge- setzlich vorgeschriebener Aufgaben im Bereich der Prävention sowie der beruflichen Aus- und Weiterbildung. Damit wird die Gleichbehandlung aller Sozialversicherungsträger gewährleistet und die Zusammenarbeit erleichtert. Art. 21 Abs. 2 Ziff. 28 Bst. b und c sowie Ziff. 28bis E-MWSTG Wir begrüssen die neue Steuerausnahme für Leistungen zwischen Ge- sellschaften, Anstalten und Stiftungen, an denen ausschliesslich Gemein- wesen beteiligt sind. Ebenso stimmen wir der Steuerausnahme für das Zurverfügungstel- len von Personal unter Gemeinwesen zu. Durch diese Erweiterung der Steuerausnahmen wird die Zusammenarbeit von Gemeinwesen geför- dert, da die Mehrwertsteuer die rechtliche Gestaltung der Zusammen- arbeit nicht mehr beeinflusst. Wegen der grossen praktischen Bedeutung ist in der Botschaft im Sinne einer Präzisierung für die Rechtsanwendenden zum Ausdruck zu brin- gen, dass auch der Personalverleih als Leistung im Sinne von Ziff. 28 gilt. Dies ist notwendig, weil die nachfolgende besondere Regelung des Per- sonalverleihs unter Gemeinwesen in Ziff. 28bis Zweifel entstehen lassen kann, ob der Leistungsbegriff in Ziff. 28 den Personalverleih mit um- fasst. Obwohl in der Gesetzesergänzung das Zurverfügungstellen von Personal als Steuerausnahme definiert werden soll, irritiert der Hinweis im erläuternden Bericht, dass diese neue Ausnahme nicht in denjenigen Fällen gelte, in denen nicht nur das Personal, sondern auch Maschinen oder sonstige Infrastruktur mit zur Verfügung gestellt würden oder die gesamte Aufgabe ausgelagert werde. Damit würde die in Aussicht ge- stellte Förderung der Zusammenarbeit von Gemeinwesen unterlaufen, da die Zusammenarbeit unter Zurverfügungstellung von Personal häu- fig mit der Auslagerung der Aufgabe an andere Gemeinwesen oder auch mit der Vermietung von Infrastruktur, z. B. Räumlichkeiten, verbunden ist. Wenn die Ausnahme im Zusammenhang mit der Zurverfügungstel- lung von Infrastruktur, wie im erläuternden Bericht der Vernehmlas- sungsvorlage beschrieben, vom Bundesrat gewünscht ist, dann hätte diese im Mehrwertsteuergesetz aufgenommen werden müssen.

Die Ausdehnung der Steuerausnahme für Leistungen im Bereich der Zusammenarbeit von Gemeinwesen begrüssen wir grundsätzlich. In- dessen erscheint uns die Ausdehnung unvollständig, da die Zusammen- arbeitsform des «Anschlussvertrages» nicht berücksichtigt ist. Diese Zu- sammenarbeitsform umfasst nach zürcherischem Recht die Möglichkeit der Gemeinden zu vereinbaren, dass eine Gemeinde eine oder mehrere Aufgaben für eine andere Gemeinde erfüllt oder dieser die Benutzung von öffentlichen Einrichtungen ermöglicht (Aufgabenauslagerung an eine andere Gemeinde). Diese Form der Auslagerung sollte im MWSTG gleich behandelt werden wie z. B. die Auslagerung an einen Zweckver- band (diese ist neu von Art. 21 Abs. 2 Ziff. 28 Bst. b MWSTG erfasst und damit von der Steuer ausgenommen). Andernfalls erfolgt eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Zusammenarbeitsformen der Gemeinden. Art. 21 Abs. 2 Ziff. 30 E-MWSTG Der Überführung der bisher nur in Art. 13 Abs. 1 MWSTV geregelten Steuerausnahme für Bildungs- und Forschungskooperationen ins Mehr- wertsteuergesetz stimmen wir zu. Art. 21 Abs. 6 E-MWSTG Abs. 6 definiert den Begriff der Organisationeinheiten der Gemein- wesen und knüpft im Wesentlichen an Art. 38 MWSTV an. Die Neuerung, dass alle juristisch möglichen Organisationseinheiten erfasst werden und neu auch Stiftungen und nicht bloss Anstalten Teil eines Gemein- wesen sein können, begrüssen wir im Grundsatz. Irritierend ist, dass bei den Gesellschaften offenbar auf die Beteiligung im Zeitpunkt der Steuer- pflicht und bei Anstalten und Stiftungen auf die Beteiligung im Zeit- punkt der Gründung abgestellt werden soll. Diese Regelung ist frag- würdig, weil sich bei Anstalten die Beteiligungen im Laufe der Zeit ver- ändern können. Sachgerechter erscheint es deshalb, den Zeitpunkt der «massgebenden Beteiligung» bei Gesellschaften, Anstalten und Stiftun- gen einheitlich zu definieren. Art. 42 Abs. 6 E-MWSTG und Art. 70 Abs. 2 E-MWSTG Die absolute Verjährungsfrist soll von heute 10 auf 15 Jahre verlängert werden, wie dies vor Inkrafttreten des neuen MWSTG am 1. Januar 2010 der Fall war. Wir beantragen, auf die Verlängerung der absoluten Verjährungsfrist zu verzichten und folgen damit dem Antrag des Konsultativgremiums. Die mit der MWST-Reform 2010 eingeführten Möglichkeiten zur Verfah- rensbeschleunigung wären sonst hinfällig. Die ursprünglich verfolgten Ziele, Steuerpflichtigen zu rascheren Verfahren und schneller zu Rechts- sicherheit zu verhelfen, würden ausserdem nicht mehr erreicht. Somit

würden auch die heutigen gesellschaftlichen Anforderungen an effiziente behördliche Tätigkeiten nicht erfüllt. Die Verlängerung führt darüber hinaus zu unnötig komplizierten Archivierungsvorgaben, wonach je nach Sachverhalt Geschäftsunterlagen unterschiedlich aufzubewahren sind.

Auswirkungen Der Bundesrat erwartet für die Kantone eine steuerliche Entlastung von rund 5 Mio. Franken und für die Gemeinden eine Mehrbelastung von einigen Millionen Franken. Aus der Neuregelung der Besteuerung der Parkplätze erwartet der Bundesrat wiederkehrende Einnahmen von 8 Mio. Franken. Damit relativiert die geplante Aufhebung der Steuer- ausnahme von Parkplätzen im Gemeingebrauch die positive Auswirkung auf das Gemeinwesen des Kantons Zürich aufgrund der in dieser Vor- lage vorgesehenen Erhöhung der Umsatzgrenze der Steuerpflicht bei Gemeinwesen sowie infolge der Ausdehnung der Steuerausnahme auf weitere Formen der Zusammenarbeit von Gemeinwesen. Sofern die Mehrwertsteuer nicht auf die Kundinnen und Kunden überwälzt wer- den könnte, wäre mit einer deutlichen Zunahme der MWSt-Belastung der Gemeinden zu rechnen. Dies würde die geschätzten Entlastungen des Gemeinwesens aus der Teilrevision zunichte machen.

Abschliessende Bemerkung Eine Diskussion des Verzichts auf die steuersystematisch verfehlte Vor- steuerkürzung bei Subventionen ist leider nicht Gegenstand dieser Teil- revision. Wenn ein Gemeinwesen Tätigkeiten, die in einem weitgefass- ten Sinn hoheitlich sind, an untergeordnete Gemeinwesen, an vom Ge- meinwesen konstituierte Einheiten oder an Dritte überträgt, erwarten wir von der Eidgenössischen Steuerverwaltung, dass sie in ihrer Praxis diese Tätigkeiten weiterhin als gemeinnützig anerkennt. Subventionen und andere öffentlich-rechtliche Beiträge dürfen im Allgemeinen nicht als Gegenleistung im Sinne des MWSTG betrachtet werden, selbst wenn sie aufgrund eines Leistungauftrages oder einer Programmvereinbarung ausgerichtet werden. Sie dienen der Umsetzung einer öffentlichen Poli- tik und dürfen nicht der Mehrwertsteuer unterstellt werden. Wir erwar- ten von der Eidgenössischen Steuerverwaltung, dass sie eine gewisse Flexibilität in der Beurteilung von ausgerichteten Subventionen zeigt, namentlich wenn sie auf Leistungsaufträgen oder Programmvereinba- rungen beruhen, damit sie nicht der Mehrwertsteuer unterstellt werden. Der Mehrwertsteuer unterstehende Leistungsaustauschverhältnisse müs- sen klar eine Ausnahme bleiben und objektiven Kriterien entsprechen. Jede MWSTG-Änderung sollte, wenn immer möglich, zu administrati- ven und organisatorischen Vereinfachungen für die Gemeinwesen führen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi