Tierhaltung

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 2. August 2024 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

1.2.1

1.2.1.1

Zum Rekurs berechtigt ist gemäss § 13 Abs. 1 VRPG, wer vom angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse aktuell ein. Dies ist dann der Fall, wenn die Anfechtung für die rekurrierende Person sowohl beim Einreichen des Rekurses als auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung eine praktische Bedeutung hat und die Gutheissung ihres Rechtsmittels ihr einen gegenwärtigen und praktischen Nutzen einträgt in dem Sinn, dass dadurch der Eintritt eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anderweitigen Nachteils verhindert wird. Mit dem Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses wird sichergestellt, dass dem Gericht nur konkrete und nicht bloss theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (VGE VD.2022.157 vom 9. August 2022 E. 1.3.1.1, VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1 mit Hinweisen; vgl. Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 292). In der Verfügung vom 18. Juli 2023 stellte das Veterinäramt fest, dass die Rekurrentin aufgrund bestimmter Tatsachen bestimmte gesetzliche Anforderungen nicht erfüllt habe. Soweit die Rekurrentin diese Pflichtverletzungen bestreitet, weil die Tatsachen nicht vorgelegen hätten und/oder sich die geltend gemachten Anforderungen aus den einschlägigen Rechtsnormen nicht ableiten liessen, hat sie jedenfalls unter Mitberücksichtigung der nachstehend dargelegten Umstände ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Rechtsmittelinstanzen feststellen, ob die Vorwürfe der gesetzeswidrigen Tierhaltung begründet sind oder nicht. Dadurch, dass die Rekurrentin die Bedingungen teilweise den bestrittenen Anforderungen angepasst oder die beanstandeten Tierhaltungen aufgegeben hat, ist ihr aktuelles Rechtsschutzinteresse entgegen der Ansicht des GD (vgl. angefochtener Entscheid E. 26, 28, 34, 43 und 46) nicht entfallen (vgl. zu Dispositiv-Ziffer 5 der Verfügung des Veterinäramtes vom 18. Juli 2023 aber hiernach E.1.2.2), wie die Rekurrentin sinngemäss zu Recht geltend macht (vgl. Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 2). Weiter hat das Veterinäramt der Rekurrentin gestützt auf Art. 219 lit. b TSchV für die Kontrolle eine Gebühr von CHF 280.– auferlegt. Da gemäss der erwähnten Bestimmung nur für Kontrollen, die zu Beanstandungen geführt haben, eine Gebühr erhoben werden darf, wäre diese Kostenauferlegung unzulässig, wenn sich die Beanstandungen des Veterinäramts als unbegründet erweisen würden. Schliesslich erklärte das Veterinäramt in seiner Verfügung vom 18. Juli 2023 (S. 4), es beurteile einige der festgestellten Mängel als schwerwiegend. Für diese Mängel werde auch eine strafrechtliche Beurteilung erfolgen. Auch im Hinblick auf eine allfällige strafrechtliche Beurteilung hat die Rekurrentin ein Interesse daran, dass die Rechtsmittelinstanzen beurteilen, ob die Beanstandungen des Veterinäramts begründet sind oder nicht. Insoweit ist die Rekurrentin deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2.2

Die Rekurrentin hat ihre [...] geschlossen und [...] (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 52; vgl. angefochtener Entscheid E. 26). Sie macht auch nicht geltend, dass sie eine Wiedereröffnung der [...] beabsichtige oder ihr Entscheid über eine allfällige Wiedereröffnung von den für die Haltung der [...] geltenden Anforderungen abhängig sei. Unter diesen Umständen hat sie kein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der mit Ziff. 5 des Dispositivs der Verfügung vom 18. Juli 2023 statuierten Verpflichtung, die sich ausschliesslich auf die künftige [...]haltung bezieht. Diesbezüglich ist daher auf ihren Rekurs nicht einzutreten. Dies ändert aber nichts daran, dass die Frage, ob in einem belegten [...] ein [...] installiert sein muss, für die Beurteilung der Begründetheit der Beanstandung der Haltung des […] ohnehin beantwortet werden muss.

1.3

Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

1.4

Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504). Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1 und VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vor­instanz dazu Anlass gegeben hat (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1 und VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 1.2.1).

2.

Vorab sind die formellen Rügen zu behandeln.

2.1

Die Rekurrentin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) durch die Vorinstanz (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 62). Zur Begründung führt sie aus, ihr sei vor Erlass der angefochtenen Verfügung keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 12 f., 15–20). Zudem habe die Vorinstanz den Schriftenwechsel nach der Rekursantwort vom 16. November 2023 geschlossen, ohne ihr ein Replikrecht einzuräumen (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 14 und 25).

2.2

2.2.1

In der Verfügung vom 18. Juli 2023 (S. 1) stellte das Veterinäramt fest, dass die B____leitung zu den Beanstandungen teilweise bereits habe Stellung nehmen können. Die Rekurrentin bestreitet dies (Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 17; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 13). In seiner Stellungnahme vom 16. November 2023 (Rz. 14–19) behauptete das Veterinäramt, die Leiterin des B____ habe anlässlich der Kontrolle zu allen Beanstandungen mündlich Stellung genommen. Dies ist durch den internen Kontrollbericht erstellt. Gemäss diesem wurde die Kontrolle vom [...] 2023 in Anwesenheit der Leiterin des B____ der Rekurrentin, [...], durchgeführt (interner Kontrollbericht vom 15. Juni 2023 S. 1). Zudem sind im internen Kontrollbericht betreffend alle Beanstandungen Stellungnahmen der Leiterin des B____ protokolliert (D____: Ziff. 6.3.1, E____: Ziff. 6.4.1, C____: Ziff. 6.4.2, F____: Ziff. 3, [...]: Ziff. 6.6, [...]: Ziff. 2.1.3).

2.2.2

Damit hat die Leiterin des B____ in der Sache auch zu den Gegenständen von Ziff. 1 und 2 des Dispositivs der Verfügung vom 18. Juli 2023 Stellung genommen. Aus ihren Stellungnahmen kann zudem geschlossen werden, dass ihr zumindest ein Grossteil der Beanstandungen und damit die wesentlichen Elemente des voraussichtlichen Inhalts der diesbezüglichen Teile der Verfügung vorab mitgeteilt worden sind. Betreffend Ziff. 2 und 3 des Dispositivs der Verfügung vom 18. Juli 2023 macht das Veterinäramt zu Recht geltend, dass damit bloss die Auflagen wiederholt werden, die der Rekurrentin bereits mit der unangefochtenen Verfügung vom [...] 2022 (Ziff. III.10 und Ziff. III.2 in Verbindung mit Kontrollbericht vom 10. Dezember 2021) auferlegt worden sind (vgl. Stellungnahme vom 16. November 2023 Rz. 14–19). Die Rüge der Rekurrentin, auch beim Erlass dieser Verfügung sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden (vgl. Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 13), ist verspätet. Diese Rüge hätte sie mit einem Rekurs gegen die Verfügung vom [...] 2022 vorbringen müssen. Aus dem internen Kontrollbericht vom 15. Juni 2023 (Ziff. 6.4.2) ist ersichtlich, dass die Leiterin des B____ auch zum in Ziff. 5 des Dispositivs der Verfügung vom 18. Juli 2023 behandelten Thema […] Stellung genommen hat. Ob sie darüber informiert wurde, dass das Veterinäramt beabsichtigte, eine Pflicht zum Installieren eines solchen in jedem belegten […] zu verfügen, ist nicht ersichtlich. Angesichts dessen, dass das Veterinäramt bereits im Kontrollbericht vom 10. Dezember 2021 gefordert hatte, dass in den […] grundsätzlich […] installiert werden, musste sie aber jedenfalls damit rechnen. Aufgrund des internen Kontrollberichts (Ziff. 6.4.1 und 6.4.2) ist davon auszugehen, dass anlässlich der Kontrolle beanstandet wurde, dass sich am Gehege der E____ und der C____ kein Anforderungsblatt befunden habe, und dass die Leiterin des B____ dazu Stellung nehmen konnte. Davon, dass das Veterinäramt die Rekurrentin informiert habe, dass es beabsichtige, generell für alle [...]tiergehege die in Ziff. 4 der Verfügung vom 18. Juli 2023 erwähnten Verpflichtungen betreffend Boxenkarte und Visieren an den Boxentüren zu statuieren, und dass die Rekurrentin dazu Stellung genommen hätte, kann jedoch mangels Beweises nicht ausgegangen werden. Ob die Modalitäten der Möglichkeit zur Stellungnahme (mündliche Stellungnahme der Leiterin des B____ anlässlich einer unangemeldeten Kontrolle) den rechtlichen Anforderungen in jeder Hinsicht vollständig genügt haben oder nicht, kann mangels Entscheidwesentlichkeit offenbleiben. Zusammenfassend wurde der Anspruch der Rekurrentin auf Orientierung und vorgängige Anhörung weitgehend, aber nicht in jeder Hinsicht vollständig erfüllt. Im Übrigen konnte die Rekurrentin auch bei der Beweiserhebung mitwirken, indem die Leiterin des B____ am Augenschein anlässlich der Kontrolle teilnahm und dem Veterinäramt Urkunden als Beweismittel übergeben wurden. Insgesamt ist eine leichte Verletzung des Anspruchs der Rekurrentin auf rechtliches Gehör festzustellen. Eine solche scheint auch das GD anzunehmen (vgl. angefochtener Entscheid E. 12). Von einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs der Rekurrentin auf rechtliches Gehör kann jedoch keine Rede sein.

2.3

2.3.1

Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst unter anderem das Recht der Parteien, über alle entscheidrelevanten Vorgänge und Grundlagen informiert zu werden (Anspruch auf vorgängige Orientierung), sowie das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor dem Entscheid zu äussern (Anspruch auf vorgängige Äusserung; VGE VD.2020.94 vom 21. Dezember 2020 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, Rz 214; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 4. Auflage, Basel 2021, Rz 317). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist zwar formeller Natur und seine Verletzung führt im Regelfall ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 137 I 195 E. 2.2, 135 I 187 E. 2.2; VGE VD.2021.276 vom 8. März 2023 E. 2.2.1). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts aber ausnahmsweise geheilt werden, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz, die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über die gleiche Prüfungsbefugnis (Kognition) wie die Vorinstanz verfügt, zu äussern (VGE VD.2021.291 vom 19. März 2023 E. 3.8.2, VD.2021.138 vom 28. Februar 2022 E. 3.2.4; vgl. BGE 142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 548; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 314; Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 29 N 114). Bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist eine Heilung dagegen nur anzunehmen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2; VGE VD.2021.138 vom 28. Februar 2022 E. 3.2.4, VD.2018.205 vom 29. Mai 2019 E. 2.1.2, VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 2.1.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 548).

2.3.2

Dass die Heilung die Ausnahme bleiben soll (BGE 142 II 218 E. 2.8.1, 127 V 431 E. 3d.aa), bedeutet entgegen der Ansicht der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 17 und 62) nicht, dass dafür ein zusätzlicher besonderer Umstand erforderlich wäre, der die Heilung rechtfertigt. Dem Ausnahmecharakter der Heilung wird vielmehr bereits dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass sie nur unter den vorstehend erwähnten Voraussetzungen zugelassen und allenfalls grundsätzlich ausgeschlossen wird, wenn die Vorinstanz das rechtliche Gehör systematisch verletzt (vgl. dazu BGE 126 II 111 E. 6b.aa; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 549 und 552; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 217 und 314a). Wie bereits erwähnt wiegt die Verletzung des Anspruchs der Rekurrentin auf rechtliches Gehör durch das Veterinäramt nicht schwer. Hinweise auf regelmässige oder gar systematische Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestehen nicht. Das GD verfügt über die gleiche Kognition wie das Veterinäramt und die Rekurrentin konnte sich im verwaltungsinternen Rekursverfahren umfassend äussern. Damit wurde die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geheilt, wie das GD richtig festgestellt hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 12).

2.4

Mit Schreiben vom 23. November 2023 (Akten GD 14) stellte das GD der Rekurrentin die Stellungnahme des Veterinäramts vom 16. November 2023 einschliesslich Beilagen (Akten GD 12) zu. Damit hat sie der anwaltlich vertretenen Rekurrentin das Replikrecht wirksam gewährt. Dass sie im Schreiben erklärt hat, der Schriftenwechsel sei damit abgeschlossen, ändert daran nichts. Mit Schreiben vom 22. November 2023 (Akten GD 13) reichte das Veterinäramt dem GD die vollständigen Akten in dreifacher Ausführung mit Aktenverzeichnis ein. Dass das GD mit seinem Schreiben vom 23. November 2023 der Rekurrentin auch diese Akten hat zukommen lassen, ist aus den Akten zwar nicht eindeutig ersichtlich. Die Ausführungen in der Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 (z. B. Rz. 25) beweisen aber, dass die Rekurrentin auch im Besitz dieser Akten gewesen ist. Dafür, dass ihr diese Akten erst nach dem angefochtenen Entscheid zugestellt worden wären, fehlt jeglicher Hinweis. Folglich ist davon auszugehen, dass ihr auch diese Akten vor dem angefochtenen Entscheid zugestellt worden sind. Damit wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör auch diesbezüglich gewahrt. Folglich sind entgegen der Ansicht der Rekurrentin (z. B. Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 25) die Aktenstücke GD 12 und 13 verwertbar.

2.5

Schliesslich sind auch die Ausführungen im angefochtenen Entscheid zum Ablauf der durch das Veterinäramt durchgeführten unangemeldeten jährlichen Kontrolle im B____ nicht zu beanstanden. Das GD stellte unter Verweis auf die Stellungnahme des Veterinäramts vom 16. November 2023 zu Rz. 27–28 fest, die Mitarbeitenden des Veterinäramts hätten ihre Befunde auf Laufzetteln eingetragen, ihre Messungen fotografisch dokumentiert und die Stellungnahmen der befragten Mitarbeitenden der Rekurrentin protokolliert (angefochtener Entscheid E. 11). Die Rekurrentin behauptet nicht und es ist auch nicht ersichtlich, dass sie die entsprechende Darstellung des Veterinäramts im verwaltungsinternen Rekursverfahren bestritten hätte. Zudem ist kein Grund ersichtlich, weshalb das GD an deren Richtigkeit hätte zweifeln müssen. Unter diesen Umständen hat das GD den Anspruch der Rekurrentin auf rechtliches Gehör offensichtlich nicht verletzt, indem es die Darstellung des Veterinäramts weitgehend übernommen hat. Im Übrigen ist die Darstellung teilweise belegt (Akten GD 13/16, 13/19, 13/20, 13/23 und 13/24).

3.

3.1

In materieller Hinsicht macht die Rekurrentin zunächst geltend, die Verfügung des Veterinäramts vom 18. Juli 2023 wie auch der Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 24. April 2024 entbehrten einer genügenden gesetzlichen Grundlage und verletzten somit das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Rekursbegründung Rz. 7-11, Replik Rz.5–9).

3.2

3.2.1

Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (BGE 141 II 169 E. 3.1; BGer 2C_416/202 vom 10. November 2020 E. 4.1).

3.2.2

Nach Art. 80 Abs. 1 und 2 BV erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz der Tiere. Zudem erlässt er gemäss Art. 120 Abs. 2 BV Vorschriften über den Umgang unter anderem mit dem Erbgut von Tieren. Dabei trägt er der Würde der Kreatur sowie der Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt Rechnung und schützt die genetische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten. Das auf die beiden Bestimmungen gestützte Tierschutzgesetz (TSchG, SR 455) bezweckt, die Würde und das Wohlergehen der Tiere zu schützen (Art. 1 TSchG). Das TSchG sowie die gestützt auf das TSchG und Art. 19 Abs. 1 des Gentechnikgesetzes (GTG, SR 814.91) erlassene Tierschutzverordnung (TSchV, SR 455.1) enthalten viele unbestimmte Rechtsbegriffe (beispielsweise verlangt Art. 11 Abs. 1 TSchV ein den Tieren angepasstes Klima in Räumen und Innengehegen und müssen sich Tiere gemäss Art. 7 Abs. 2 TSchV in Unterkünften und Gehegen arttypisch verhalten können). Zu deren Konkretisierung dürfen im Rahmen der Auslegung auch Empfehlungen und Merkblätter staatlicher oder privater Organisationen berücksichtigt werden. Aus dieser konkretisierenden Auslegung können sich selbstverständlich konkrete Anforderungen an die Tierhaltung ergeben, die als solche im TSchG und der TSchV nicht ausdrücklich erwähnt werden. Dies ändert nichts daran, dass die konkretisierend ausgelegten Bestimmungen des TSchG oder der TSchV die gesetzliche Grundlage für diese Anforderung darstellen und die Anwendung dieser Anforderung keine Verletzung des Legalitätsprinzips darstellt. Auch der Detaillierungsgrad des TSchG und der TSchV ändert entgegen der Ansicht der Rekurrentin nichts daran, dass das Gesetz und die Verordnung teilweise unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, die durch Auslegung konkretisiert werden müssen.

3.2.3

Generell können Empfehlungen von Fachbehörden oder anderweitige Fachinformationen Auslegungsrichtlinien für den Vollzug des Bundesrechts – hier der Tierschutzgesetzgebung – sein (KGer LU 7H 18 129 vom 14. November 2018 E. 5.3.2). Zwar sind sie für die Gerichte nicht verbindlich, ihnen kann unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit aber eine gewisse Bedeutung zukommen (KGer LU 7H 18 129 vom 14. November 2018 E. 5.3.2; vgl. BGE 138 V 140 E. 5.3.6, 126 V 353 E. 3). Das Gericht kann sie einerseits bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Andererseits hat es insoweit davon abzuweichen, als sie nicht gesetzmässig sind bzw. in Ermangelung gesetzlicher Vorschriften mit den allgemeinen Grundsätzen des Bundesrechts bzw. des kantonalen Rechts nicht in Einklang stehen (KGer LU 7H 18 129 vom 14. November 2018 E. 5.3.2).

3.2.4

Gemäss Art. 32 Abs. 1 TSchG erlässt der Bundesrat die Vollzugsvorschriften. Er kann das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) ermächtigen, Ausführungsvorschriften technischer Art zu erlassen. Gemäss Art. 208 Abs. 1 TSchV sorgt das BLV für eine einheitliche Anwendung der Tierschutzgesetzgebung und fördert durch seine Information den tiergerechten Umgang mit Tieren. Zudem kann das BLV nach Art. 209 Abs. 1 TSchV Amtsverordnungen technischer Art erlassen. Gestützt auf diese Subdelegation erliess das BLV die Nutz- und Haustierverordnung (SR 455.110.1). Dabei handelt es sich um eine Rechtsverordnung (vgl. zum Begriff Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 78 f.). Das BLV kann aber auch Verwaltungsverordnungen erlassen (vgl. zum Begriff Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 81). Diese enthalten nach herkömmlicher Auffassung keine Rechtssätze. In Verwaltungsverordnungen enthaltene generell-abstrakte Normen genügen damit dem Erfordernis des Rechtssatzes als Element des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit nicht (vgl. Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Bern 2022, N 294 und 399; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 84). Verwaltungsverordnungen sind für die Verwaltungsbehörden und ihr Personal verbindlich, soweit ihr Inhalt nicht offensichtlich verfassungs- oder gesetzeswidrig ist (BGer 2C_264/2014 vom 17. August 2015 E. 2.4.1; vgl. BGE 142 II 182 E. 2.3.2). Für die Rechtsunterworfenen und die Gerichte hingegen sind Verwaltungsverordnungen nicht rechtsverbindlich (BGer 2C_264/2014 vom 17. August 2015 E. 2.4.1; vgl. Tschannen/Müller/Kern, a.a.O., N 1118 f.). Obwohl Verwaltungsverordnungen für die Gerichte nicht verbindlich sind, berücksichtigen sie vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen bei der Rechtsanwendung, um ihrem Zweck, eine rechtsgleiche Anwendung der massgebenden Rechtssätze zu gewährleisten, Rechnung zu tragen. Soweit sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen und insofern eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen, weichen die Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsverordnungen ab (vgl. BGE 142 V 425 E. 7.2, 141 V 139 E. 6.3.1; BGer 2C_264/2014 vom 17. August 2015 E. 2.4.2; Tschannen/Müller/Kern, a.a.O., N 1119). Damit können vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen die Rechtsstellung der Rechtsunterworfenen indirekt mitprägen (Tschannen/Müller/Kern, a.a.O., N 1119). Eine Verwaltungsverordnung kann zwar keine über die einschlägigen Gesetze und Rechtsverordnungen hinausgehenden Pflichten Privater begründen (vgl. BGE 146 I 105 E. 4.1, 142 V 425 E. 7.2). Aus der konkretisierenden Auslegung des einschlägigen Gesetzes oder der einschlägigen Rechtsverordnung, hier des TSchG oder der TSchV, können sich aber unter den vorstehend erwähnten Voraussetzungen konkrete Anforderungen an die Tierhaltung ergeben, die als solche im TSchG und in der TSchV nicht ausdrücklich erwähnt werden. Dies ändert nichts daran, dass die konkretisierend ausgelegten Bestimmungen des TSchG oder der TSchV die gesetzliche Grundlage für diese Anforderung darstellen und die Anwendung dieser Anforderung keine Verletzung des Legalitätsprinzips bedeutet. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, ist der Leitfaden «G____» des BLV als Verwaltungsverordnung zu qualifizieren (Vernehmlassung Rz. 3).

4.

Soweit auf den Rekurs einzutreten ist (vgl. oben E. 1.2), ist weiter zu prüfen, ob die Beanstandungen in der mit dem angefochtenen Entscheid des GD vom 24. April 2024 bestätigten Verfügung des Veterinäramts vom 18. Juli 2023 begründet sind, ob das Veterinäramt die Rekurrentin zu Recht zur Behebung der festgestellten Mängel in der Tierhaltung verpflichtet hat und ob die vom Veterinäramt statuierten Auflagen gerechtfertigt sind.

4.1

Wer mit Tieren umgeht, hat nach Art. 4 Abs. 1 TSchG ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen (lit. a) und, soweit es der Verwendungszweck zulässt (lit. b), für ihr Wohlergehen zu sorgen. Wohlergehen der Tiere ist gemäss Art. 3 lit. b TSchG namentlich gegeben, wenn die Haltung und Ernährung so sind, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört sind und sie in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht überfordert sind (Ziff. 1), das artgemässe Verhalten innerhalb der biologischen Anpassungsfähigkeit gewährleistet ist (Ziff. 2), sie klinisch gesund sind (Ziff. 3) sowie Schmerzen, Leiden, Schäden und Angst vermieden werden (Ziff. 4). Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Tiere sind so zu halten und mit ihnen ist so umzugehen, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört werden und ihre Anpassungsfähigkeit nicht überfordert wird (Art. 3 Abs. 1 TSchV). Unterkünfte und Gehege müssen mit geeigneten Futter-, Tränke-, Kot- und Harnplätzen, Ruhe- und Rückzugsorten mit Deckung, Beschäftigungsmöglichkeiten, Körperpflegeeinrichtungen und Klimabereichen versehen sein (Art. 3 Abs. 2 TSchV). Unterkünfte und Gehege müssen so gebaut und eingerichtet und so geräumig sein, dass die Gesundheit der Tiere nicht beeinträchtigt wird und sie sich darin arttypisch verhalten können (Art. 7 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 TSchV), sowie den Mindestanforderungen nach den Anhängen 1–3 der TSchV entsprechen (Art. 10 Abs. 1 TSchV). Gemäss Anhang 2 Vorbemerkungen lit. P TSchV müssen Gehege so gewartet und betrieben werden, dass die besonderen klimatischen und hygienischen Ansprüche der verschiedenen Tierarten, ungeachtet der in den Tabellen in Anhang 2 TSchV im Einzelnen festgehaltenen Vorgaben, ausreichend berücksichtigt werden. Tiere sind regelmässig und ausreichend mit geeignetem Futter und mit Wasser zu versorgen (Art. 4 Abs. 1 TSchV).

4.2

Strittig ist zunächst, ob die Einstreutiefe im Gehege der D____ anlässlich der Kontrolle durch das Veterinäramt vom [...] 2023 den Mindestanforderungen gemäss der TSchV genügt hat (angefochtener Entscheid E. 17–21; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 24–28).

4.2.1

Die Mindestanforderungen an die Gehege für Säugetiere zum Halten von [...]tieren sind in Anhang 2 Tabelle 1 TSchV aufgeführt. Für die D____ wird eine geeignete Einstreu zum Graben von mindestens 25 cm Tiefe verlangt (Anhang 2 Tabelle 1 Ziff. 43 in Verbindung mit der besonderen Anforderung Nr. 40 TSchV).

4.2.2

Die Wahrnehmungen und Feststellungen, welche die Mitarbeitenden des Veterinäramts bei der Kontrolle vom [...] 2023 gemacht haben, stellen einen Augenschein und damit ein Beweismittel dar (vgl. Art. 12 lit. d VwVG; Auer/Binder, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 12 N 49; Krauskopf/Wyssling, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 12 N 133; vgl. zur Zulässigkeit der Delegation des Augenscheins an Mitarbeitende der Behörde Auer/Binder, a.a.O., Art. 12 N 22 f. und 53). Die an einem ordnungsgemäss durchgeführten Augenschein gewonnenen Erkenntnisse dürfen nicht nur im laufenden Verfahren der jeweiligen Instanz verwendet werden. Eine Rechtsmittelinstanz darf sich auf das Ergebnis eines vorinstanzlichen Augenscheins abstützen (vgl. Krauskopf/Wyssling, a.a.O., Art. 12 N 140). Ein Augenschein muss grundsätzlich protokolliert werden (vgl. BGE 142 I 86 E. 2.3; Auer/Binder, a.a.O., Art. 12 N 56; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 497; Krauskopf/Wyssling, a.a.O., Art. 12 N 144; vgl. zu möglichen Ausnahmen im Verwaltungsjustizverfahren BGE 142 I 86 E. 2.4). In den Akten finden sich ein interner Kontrollbericht der amtlichen Tierärztin Dr. med. vet. [...] von der Fachstelle Tierschutz des Veterinäramts vom 15. Juni 2023 über die Kontrolle vom [...] 2023 (Beilage 4 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12]) und Kontrollberichte, die der Verfügung vom 18. Juli 2023 beigelegt waren (Akten GD und 13/8). Dr. [...] war an der Kontrolle vom [...] 2023 beteiligt. Die der Verfügung beigelegten Kontrollberichte sind zwar nicht datiert und daraus ist auch nicht ersichtlich, wer sie erstellt hat. Schliesslich ist keines der erwähnten Dokumente unterzeichnet. All dies ändert nichts daran, dass der interne Kontrollbericht und die der Verfügung beigelegten Kontrollberichte als Augenscheinsprotokolle qualifiziert werden können. Dass die darin enthaltenen Feststellungen auch in den handschriftlichen Notizen der beiden an der Kontrolle beteiligten Mitarbeiterinnen des Veterinäramts (Akten GD 13/23 und 13/24) zu finden sind, ist dafür entgegen der Auffassung der Rekurrentin (Rekursbegründung Rz. 25) nicht erforderlich.

4.2.3

Gemäss dem internen Kontrollbericht vom 15. Juni 2023 über die Kontrolle vom [...] 2023 (Beilage 4 Ziff. 6.3.1 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12]) fehlte im Gehege der D____ die erforderliche Einstreutiefe von mindestens 25 cm Substrat. Gemessen worden seien zwischen 0, 5, 10 und 15 cm Substrat. Das Messen sei sehr schwierig gewesen, weil sich nirgends reine Einstreu befunden habe. Im Kontrollbericht ist vermerkt, dass mindestens 25 cm Einstreu vorhanden sein müsse und zu wenig Einstreu vorhanden sei. Die betreffende Beanstandung gemäss der Verfügung vom 18. Juli 2023 lautet: «Zu wenig Einstreutiefe (nur ca. 10–15 cm tief)». Mit dem internen Kontrollbericht liegt ein Beweismittel dafür vor, dass die Einstreutiefe gemessen worden ist und welche Tiefen dabei ermittelt worden sind. Irgendeinen nachvollziehbaren Grund, weshalb diese Feststellungen unrichtig sein sollten, hat die Rekurrentin nicht dargelegt. Insbesondere widerlegt das Foto Akten GD 13/18 die erwähnten Feststellungen entgegen der Darstellung der Rekurrentin (Rekursbegründung Rz. 25) keineswegs, falls es das Gehege der D____ zeigt. Die Feststellung einer Einstreutiefe von ca. 10–15 cm in der Verfügung ist angesichts der Messungen zugunsten der Rekurrentin sogar grosszügig. Im Übrigen hat das GD entgegen der Ansicht der Rekurrentin zu Recht erwogen, dass für die Feststellung einer Verletzung der Anforderungen an die Tierhaltung die genaue Einstreutiefe unerheblich ist, solange aufgrund der Messungen kein ernsthafter Zweifel besteht, dass sie weniger als 25 cm betrug. Dies genügt zur Feststellung einer Verletzung der Mindestanforderungen gemäss TschV.

4.3

Sodann wird von der Rekurrentin bestritten, dass das Gehege der E____ nicht den Mindestanforderungen an die Raummasse genügt habe (vgl. dazu angefochtener Entscheid E. 22–25, Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 29–34, Vernehmlassung vom 1. Oktober 2024 Rz. 9–12, Replik vom 26. November 2024 Rz. 14–20).

4.3.1

Für Gehege von Reptilien sind die Mindestanforderungen in Anhang 2 Tabelle 5 TSchV aufgeführt. Die Gehegegrösse richtet sich, unter anderem wegen der teils enormen Unterschiede zwischen adulten und juvenilen Tieren, nach der Körperlänge des gehaltenen Individuums. Die Körperlänge bedeutet bei Schlangen deren Gesamtlänge. Die Gehegegrösse wird in der Tabelle in der Masseinheit «Körperlänge» (KL) angegeben (vgl. Anhang 2 Tabelle 5 Reptilien Vorbemerkungen lit. A TSchV). Die Flächen- und Raummasse legen die kleinste jeweils zulässige Gehegegrösse fest (Anhang 2 Vorbemerkungen lit. A TSchV). Für kleine und mittelgrosse [...], wie namentlich die E____, ist eine Mindestgehegegrösse von KL x 0.5 KL x 0.75 KL (Länge x Breite x Höhe) vorgesehen (Anhang 2 Tabelle 5 Ziff. 43a TSchV).

4.3.2

Gemäss dem internen Kontrollbericht vom 15. Juni 2023 über die Kontrolle vom [...] 2023 (Akten GD 13/9 Ziff. 6.4.1) wurde die frische Haut der Schlange, die im Raum zur Verfügung gestanden habe, gemessen. Diese sei ca. 220–240 cm lang gewesen. Im Kontrollbericht E____ wird eine Gesamtlänge von ca. 200 cm angegeben. In seiner Stellungnahme vom 16. November 2023 (Rz. 38) führte das Veterinäramt aus, es sei die Haut aus der letzten Häutung gemessen und vom festgestellten Wert 15 % abgezogen worden, weil die Haut während des Häutungsprozesses gedehnt werde. Gemäss gängiger Praxis der Herpetologen lasse sich auf diese Weise die ungefähre Grösse der Schlange errechnen. Auch optisch hätten alle Kontrollierenden die Schlange auf über 1.5 m geschätzt. Die Rekurrentin machte zwar geltend, dass das Veterinäramt die Schlange offenbar nicht gemessen habe (Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 38). Sie hat aber weder im verwaltungsinternen Rekursverfahren noch in ihrer Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 substanziiert bestritten, dass das Veterinäramt die Haut der Schlange aus der Häutung gemessen hat. Die erstmalige Bestreitung der Messung der Schlangenhaut in der Replik vom 26. November 2024 (Rz. 14) ist verspätet (vgl. oben E. 1.4). Im Übrigen liegt dafür mit dem internen Kontrollbericht ein Beweismittel vor und ist kein Grund ersichtlich, weshalb die darin enthaltene Feststellung betreffend die Messung der Schlangenhaut unrichtig sein könnte. Dass die angewandte Methode zur Ermittlung der Länge nicht gängiger Praxis entspreche, macht die Rekurrentin selbst in ihrer Replik nicht geltend. Folglich besteht kein ernsthafter Zweifel, dass die Schlange mindestens 187 cm (0.85 x 220 cm) lang gewesen ist. Die Breite des Geheges betrug unbestritten 0.55 m. Wenn 0.55 m der Hälfte der Körperlänge der Schlange entspricht, misst diese 1.1 m. Genau genommen hätten die Masse des Geheges entgegen den Feststellungen der Vorinstanzen damit nicht nur für eine Schlange von 1 m, sondern für eine solche von 1.1 m genügt. Dies ändert aber nichts daran, dass entgegen der Ansicht der Rekurrentin für die Feststellung einer Verletzung der Anforderungen an die Tierhaltung die Feststellung genügt, dass die Körperlänge der Schlange mehr als 1.1 m betragen hat. Daran besteht aufgrund der Angaben des Veterinäramts nicht der geringste Zweifel. Für Säugetiere und Vögel werden die minimalen Raummasse in m3 angegeben (Anhang 2 Tabellen 1 und 2 TschV), für Reptilien hingegen durch Angabe der Fläche und der Höhe. Zudem wird betreffend die Reptilien ausdrücklich festgehalten, dass die Angaben der Fläche sowohl den Flächeninhalt als auch das Verhältnis von Länge und Breite der Mindestfläche vorgeben (Anmerkung lit. b zu Anhang 2 Tabelle 5 [Reptilien] TSchV). Damit handelt es sich bei der angegebenen Länge, Breite und Höhe je um zwingende Mindestanforderungen und genügt es nicht, dass das Volumen des Geheges in m3 dem Produkt der angegebenen Länge mal Breite mal Höhe entspricht. Die Ausführungen der Rekurrentin zum Rauminhalt des Geheges in cm3 (Rekursbegründung Rz. 32) sind daher nicht geeignet, die Missachtung der Mindestanforderungen in Frage zu stellen.

4.4

Die Rekurrentin rügt weiter, dass das Veterinäramt betreffend die Haltung der C____ Anforderungen stelle, die in der TSchV nicht vorgesehen seien.

4.4.1

In der Verfügung vom 18. Juli 2023 des Veterinäramts wurde beanstandet, dass das Gehege des männlichen C____ zu klein gewesen sei sowie keine Wetbox, keine Temperatur- und Luftfeuchtekontrolle, kein grabfähiges Substrat mit einer Tiefe von mindestens 10 cm und kein Temperaturgefälle aufgewiesen habe. Ob diese Beanstandungen abgesehen von derjenigen betreffend die Grösse auch für das Gehege der weiblichen C____ Geltung beanspruchen, erscheint unklar und kann offenbleiben, weil sie diesbezüglich genauso begründet wären wie betreffend das Gehege des männlichen C____ (vgl. hiernach E. 4.4.2 ff.). Entgegen der Ansicht der Rekurrentin war ihr Rekurs betreffend das Gehege der weiblichen C____ daher nicht gutzuheissen, obwohl das Veterinäramt dessen Grösse nicht beanstandet hat (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 36).

4.4.2

Die Grösse des Terrariums richtet sich auch beim C____ nach der Körperlänge (vgl. oben zur E____ E. 4.3.1). Für nachtaktive bodenbewohnende [...], zu denen der C____ gehört, gilt eine Mindestgehegegrösse von 6 KL x 6 KL x 2 KL (Länge x Breite x Höhe) (Anhang 2 Tabelle 5 Ziff. 31 TSchV). Dass das Veterinäramt in der Verfügung vom 18. Juli 2023 irrtümlich die falsche gesetzliche Grundlage für die Mindestmasse des Geheges des männlichen C____ angegeben hat (Anhang 2 Tabelle 5 Ziff. 43a statt Ziff. 31 TSchV), ist irrelevant (vgl. Stellungnahme Veterinäramt vom 16. November 2023 Rz. 41). Es ist unbestritten, dass die Fläche des Geheges des männlichen C____ den einschlägigen Mindestanforderungen nicht genügt hat (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 42). Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin ist es unerheblich, dass die Höhe des Geheges dieser am Boden lebenden Art etwa der doppelten Mindesthöhe entsprochen hat (vgl. oben zur E____ E. 4.3.2 und Stellungnahme vom 16. November 2023 Rz. 42).

4.4.3

4.4.3.1

Die Rekurrentin behauptet nicht, dass die erwähnten, über die Mindestgrösse hinausgehenden Anforderungen (oben E. 4.4.1) erfüllt gewesen seien, sondern macht bloss geltend, dass diese keine Grundlage in der TSchV fänden (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 41–47, Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 36–44). Bei Arten, die besondere Ansprüche beispielsweise an Luftfeuchtigkeit, Bodensubstrat oder Nahrung stellen, sind diese Ansprüche zu berücksichtigen, auch wenn in den Tabellen keine Angaben gemacht werden (Anhang 2 Vorbemerkungen lit. E TSchV). Die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart an Temperatur (Ektothermie), Luftfeuchtigkeit und Licht sind zu berücksichtigen. Genaue Informationen sind der aktuellen Terraristikliteratur und den Fachinformationen des BLV zu entnehmen (Anhang 2 Tabelle 5 Vorbemerkungen lit. B TSchV). Das Veterinäramt hat überzeugend dargelegt (vgl. Stellungnahme vom 16. November 2023 Rz. 43–46), dass sich die erwähnten Anforderungen aus der unter Mitberücksichtigung insbesondere des Merkblatts des Schweizer Tierschutzes (STS, Beilage 5 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12] = Akten GD 13/12) und der Informationen der deutschen Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e.V. (TVT, Beilage 6 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12] = Akten GD 13/13) konkretisierend ausgelegten TSchV ableiten lassen (vgl. dazu oben E. 3.2.2 ff.). Nicht einschlägig ist entgegen der Ansicht des Veterinäramts (Stellungnahme vom 16. November 2023 Rz. 10) Anhang 2 Vorbemerkungen lit. K TSchV, welcher sich nur auf im Anhang nicht aufgeführte Arten bezieht. Dies ändert im Ergebnis aber nichts an der Begründetheit der Forderungen des Veterinäramts.

4.4.3.2

Präzisierend ist bloss festzuhalten, dass eine Wetbox nicht zwingend ist. Gemäss dem Merkblatt des STS (Beilage 5 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12] = Akten GD 13/12 S. 2) kann entweder der Boden an einer Stelle immer leicht feucht sein oder alternativ eine Wetbox angeboten werden. Gemäss den Informationen der TVT (Beilage 6 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12] = Akten GD 13/13 S. 1) muss das Terrarium ein Versteck aufweisen, das stets feucht zu halten ist, und ist eine Wetbox nur ein Beispiel für ein solches Versteck. Da die Rekurrentin nicht einmal behauptet, dass eine Stelle der Gehege der C____ immer feucht gehalten worden sei, ändert dies aber nichts daran, dass die Beanstandung des Veterinäramts begründet ist.

4.4.3.3

Entgegen der Auffassung der Rekurrentin (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 42) kann aus dem Umstand, dass als besondere Anforderung 40 in Anhang 2 Tabelle 1 TSchV für Hamster, mongolische Rennmäuse und Degu eine konkrete Mindesttiefe der geeigneten Einstreu zum Graben angegeben wird, nicht geschlossen werden, dass in allen anderen Fällen keine Mindesttiefe gilt. Gemäss der besonderen Anforderung 7 in Anhang 2 Tabelle 5 TSchV muss der Boden teilweise mit grabfähigem Substrat versehen sein, sodass die Tiere darin graben und, je nach Art, sich zurückziehen können. Es ist offensichtlich, dass das Substrat diese Funktionen nur erfüllen kann, wenn es eine gewisse Mindesttiefe aufweist. Wie gross diese ist, ist in konkretisierender Auslegung der TSchV für die betreffende [...]art zu bestimmen.

4.4.3.4

Im Übrigen gehen die Ausführungen der Rekurrentin zu unterschiedlichen Angaben und Empfehlungen in Merkblättern (vgl. Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 41) an der Sache vorbei. Umstritten ist in Fachkreisen gemäss dem Merkblatt des STS (Beilage 5 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12] = Akten GD 13/12 S. 3), ob C____ sozial oder grundsätzlich eher Einzelgänger sind. Dies ist im Hinblick auf die vom Veterinäramt statuierten Anforderungen genauso irrelevant wie die von der Rekurrentin erwähnten unterschiedlichen Angaben des STS und der TVT zu anderen Punkten. Differenzen betreffend für die vorliegend zu beurteilenden Anforderungen irrelevante Punkte sind nicht geeignet, Zweifel daran zu begründen, dass die im vorliegenden Fall relevanten Angaben im Merkblatt des STS und in den Informationen der TVT gesichertes Fachwissen darstellen.

4.5

Mit Ziff. 3 des Dispositivs seiner Verfügung vom 18. Juli 2023 erkannte das Veterinäramt, die gesperrten Tiergehege [...], [...], [...], [...], [...] sowie die […]ställe 5 und 6 im Raum [...] müssten gut sichtbar und dauerhaft als gesperrt gekennzeichnet werden und dürften nur in Kombination mit einem freigegebenen und frei zugänglichen Raum verwendet werden. Die Beanstandungen des Veterinäramts betreffend die Belegung der Box [...] mit einem F____ erachtet die Rekurrentin für «nicht statthaft» (Rekursbegründung Rz. 47).

4.5.1

4.5.1.1

Haustiere dürfen nicht dauernd im Dunkeln gehalten werden (Art. 33 Abs. 1 TSchV). Räume, in denen sich die Tiere überwiegend aufhalten, müssen durch Tageslicht beleuchtet werden (Art. 33 Abs. 2 TSchV). Weiter muss nach Art. 33 Abs. 3 TSchV «[d]ie Beleuchtungsstärke […] tagsüber mindestens 15 Lux betragen, ausgenommen in Ruhe- und Rückzugsbereichen sowie in Nestern, sofern die Tiere permanent einen anderen, ausreichend hellen Standort aufsuchen können». Aus dieser Formulierung ergibt sich zweifelsfrei, dass eine ausreichende Beleuchtung eines Ruhe- oder Rückzugsbereichs nur dann entbehrlich ist, wenn das Tier permanent einen anderen, ausreichend hellen Standort aufsuchen kann. Der Umstand, dass gemäss Art. 33 Abs. 2 TSchV nur Räume, in denen sich die Tiere überwiegend aufhalten, durch Tageslicht beleuchtet werden müssen, ändert daran entgegen der Ansicht der Rekurrentin (Rekursbegründung Rz. 47) nichts.

4.5.1.2

Gemäss der Verfügung des Veterinäramts vom 18. Juli 2023 befand sich ein F____ ohne Zugang zu einem angrenzenden Raum mit genügend Tageslicht im Tiergehege [...]. Die Rekurrentin gesteht zu, dass sich der F____ eineinhalb bis zwei Stunden dort befunden hat, und behauptet nicht einmal, dass er während dieser Zeit Zugang zu einem angrenzenden Raum mit genügend Tageslicht gehabt habe (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 48; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 45–47). Unter diesen Umständen ist ohne Weiteres davon auszugehen, dass der F____ mindestens während eineinhalb Stunden keinen ausreichend hellen Standort aufsuchen konnte. Damit war seine Haltung entgegen der Ansicht der Rekurrentin gesetzeswidrig, selbst wenn er sich wie von ihr behauptet nur zum Schlafen im Tiergehege aufgehalten haben sollte. Die diesbezüglichen Ausführungen in der Replik gehen an der Sache vorbei (Replik Rz. 26 f.). Die Unterbringung eines F____ zum Schlafen ist offensichtlich nicht vergleichbar mit der notfallmässigen [...]. Dass es sich um einen F____ gehandelt haben soll, der bei einer Mitarbeiterin der Rekurrentin in Pflege gewesen sei (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 48), ist entgegen der Ansicht der Rekurrentin irrelevant, weil Art. 33 TSchV für jeden F____ gilt, die Unterbringung jedes Hunds im Tiergehege [...] ohne permanenten Zugang zu einem anderen, ausreichend hellen Standort gegen Art. 33 Abs. 3 TSchV verstösst und die Rekurrentin unabhängig davon, wem der F____ anvertraut ist, dafür verantwortlich ist, dass das sich in ihrer Herrschaft befindliche Tiergehege nicht für eine gesetzeswidrige Unterbringung eines F____ verwendet wird.

4.5.2

Abgesehen von den vorstehend erwähnten Rügen betreffend das Tiergehege [...] hat die Rekurrentin nicht dargelegt, weshalb die in Ziff. 3 der Verfügung des Veterinäramts vom 18. Juli 2023 statuierten Verpflichtungen zu beanstanden sein sollten. Ein Grund dafür ist auch nicht ersichtlich. Damit erweist sich der Rekurs insoweit ohne Weiteres als unbegründet. Insbesondere ändert die Behauptung der Rekurrentin, sie habe nach Erlass der Verfügung einen Teil der Tiergehege den Anforderungen gemäss der Verfügung angepasst und einen Teil der Tiergehege vorübergehend abgebaut (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 49), selbst bei Wahrunterstellung nichts an der Begründetheit der mit der Verfügung statuierten Verpflichtungen.

4.6

In seiner Verfügung vom 18. Juli 2023 (Dispositiv Ziff. 1 in Verbindung mit S. 3) beanstandet das Veterinäramt, dass sich ein H____ unbekannter Art in einem nicht abgeschlossenen und angeschriebenen […] befunden habe. Die Rekurrentin hält diese Beanstandung für unbegründet (vgl. angefochtener Entscheid E. 34 und 37–41; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 48–52; Vernehmlassung vom 1. Oktober 2024 Rz. 20–22; Replik vom 26. November 2024 Rz. 28 f.).

4.6.1

4.6.1.1

Gemäss Art. 80 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz der Tiere. Für den Vollzug der Vorschriften sind gemäss Art. 80 Abs. 3 BV die Kantone zuständig, soweit das Gesetz ihn nicht dem Bund vorbehält. Art. 80 Abs. 1 BV erteilt dem Bund für den Bereich des Tierschutzes eine umfassende Rechtsetzungskompetenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung (Errass, in: St. Galler Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2023, Art. 80 BV N 25; vgl. VGE VD.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 3.8.1 mit Nachweisen). Grundsätzlich wird der Tierschutz materiell abschliessend durch das TSchG und die zugehörigen bundesrechtlichen Verordnungen geregelt und bleibt insoweit kein Raum für kantonales Recht (vgl. VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 3.8.1; Bolliger/Richner/Rüttimann/Stohner, Schweizerisches Tierschutzstrafrecht in Theorie und Praxis, 2. Auflage, Zürich 2019, S. 107). Soweit das TSchG zu seiner Ausführung der Ergänzung durch kantonales Recht bedarf, sind die Kantone gemäss Art. 42 Abs. 1 TSchG verpflichtet, die entsprechenden Vorschriften aufzustellen. Aus der vorstehend erwähnten Kompetenzverteilung folgt, dass den Kantonen beim Erlass solcher Ausführungsbestimmungen grundsätzlich kein Spielraum für eigene inhaltliche Regelungen verbleibt (vgl. Bolliger/Richner/Rüttimann/Stohner, a.a.O., S. 50 und 107 f.). Art. 80 Abs. 1 BV weist dem Bund die Kompetenz zum Erlass von Regelungen zum Schutz von Tieren vor menschlichem Verhalten zu und stellt keine Grundlage dar für bundesrechtliche Vorschriften, die den Schutz von Menschen vor Tieren aus Gründen der öffentlichen Sicherheit bezwecken. Der Erlass solcher Vorschriften fällt in die Kompetenz der Kantone (vgl. BGer 2C_441/2019 vom 27. September 2019 E. 3.2; Biaggini, BV Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2017, Art. 80 N 4; Bolliger/Richner/Rüttimann/Stohner, a.a.O., S. 108; Schäermeli/Griffel, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 80 BV N 18). Trotzdem wird der Schutz des Menschen vor gefährlichen Tieren oft in den kantonalen Ausführungserlassen zur Tierschutzgesetzgebung geregelt (Bolliger/Richner/Rüttimann/Stohner, a.a.O., S. 108 FN 535). Gemäss § 19 Abs. 1 des Übertretungsstrafgesetzes (ÜStG, SG 253.100) wird mit Busse bestraft, wer ohne Bewilligung gefährliche Tiere hält oder den behördlichen Auflagen und Anordnungen zuwiderhandelt (lit. a) oder vorsätzlich oder fahrlässig gefährliche Tiere nicht angemessen verwahrt oder unter Kontrolle hält oder Vorsichtsmassnahmen unterlässt, zu denen sie oder er nach den Umständen verpflichtet ist, oder nicht sofort Anzeige macht, wenn ihr oder ihm ein solches Tier entwichen ist (lit. b). Gestützt auf Art. 42 TSchG und § 19 ÜStG hat der Regierungsrat die Tierschutzverordnung (SG 365.500) erlassen. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass sich die kantonale Tierschutzverordnung entgegen der Ansicht der Rekurrentin (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 51) nicht auf Art. 42 TSchG, sondern auf § 19 ÜStG stützt, soweit Regelungen betreffend den Schutz von Menschen vor gefährlichen Tieren betroffen sind. Für solche bleibt mangels Bundeskompetenz entgegen der Ansicht der Rekurrentin (Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 51; Replik Rz. 29) sehr wohl Raum.

4.6.1.2

Gemäss § 1 Abs. 2 der kantonalen Tierschutzverordnung erlässt das Gesundheitsdepartement ein Reglement über das Halten gefährlicher Tiere in Absprache mit dem Justiz- und Sicherheitsdepartement hinsichtlich der Sicherheitsaspekte. Auf diese Bestimmung stützt sich das Reglement betreffend das Halten gefährlicher Tiere (SG 365.540). Gemäss § 3 Abs. 1 dieses Reglements sind gefährliche Tiere «derart in Gehegen und Behausungen bzw. Räumen zu verwahren, dass keine Gefahr des Ausbrechens besteht und sie auch nicht durch Unbefugte befreit werden können; auch unbeteiligte Dritte dürfen durch solche Tiere nicht gefährdet werden. Gehege müssen abschliessbar sein und den Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung entsprechen.» Ausnahmen werden vom Veterinäramt bewilligt und in der Bewilligung festgehalten. Aus dieser Bestimmung ergibt sich eindeutig, dass die Gehege gefährlicher Tiere als solche abschliessbar sein müssen und es nicht genügt, dass die Gehege in einem ausbruchsicheren, abgeschlossenen Raum stehen, der für Unbefugte nicht zugänglich ist. Die Sicherheitspolizeilichen Empfehlungen für das Halten von [...]tieren des BVET (Beilage 17 zur Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 [Akten GD 11]) versuchen, Lösungen aufzuzeigen für sicherheitspolizeiliche Vorschriften der Kantone für das Halten gefährlicher [...]tiere (vgl. Ziff. 1 und 3). Sie hindern die Kantone nicht daran, bei der Haltung gefährlicher Tiere ein höheres Sicherheitsniveau zu verlangen. Daher kann aus dem Umstand, dass gemäss Ziff. 52 der Empfehlungen bei giftigen Reptilien und Spinnentieren von einem Schloss an jedem Behälter abgesehen werden kann, wenn die Behälter in einem ausbruchsicheren, abgeschlossenen Raum stehen, der für Unbefugte nicht zugänglich ist, entgegen der Ansicht der Rekurrentin (Rekursbegründung Rz. 51; Replik Rz. 28) nicht geschlossen werden, die weitergehende Regelung von § 3 Abs. 1 des Reglements betreffend das Halten gefährlicher Tiere sei unzulässig. Irgendein anderer Grund für die Unzulässigkeit des Erfordernisses der Abschliessbarkeit des Geheges als solches wird von der Rekurrentin nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Folglich hat das Veterinäramt zu Recht beanstandet, dass sich der H____ in einem nicht abgeschlossenen […] befunden hat.

4.6.2

Das GD will die Verpflichtung der Rekurrentin zur Beschriftung der Gehege gefährlicher Tiere mit deren wissenschaftlichen Namen auf die Tierschutzgesetzgebung des Bundes, insbesondere wohl Art. 101a TSchV stützen (vgl. angefochtener Entscheid E. 37 und 40). Dies ist nicht möglich. Gemäss Art. 101a TSchV darf die Bewilligung für [...] nur erteilt werden, wenn Räume, Gehege und Einrichtungen der Art und Zahl der Tiere sowie dem Zweck der Tätigkeit entsprechen und die Tiere nicht entweichen können (lit. a), die Tätigkeit zweckmässig organisiert ist und in geeigneter Weise dokumentiert wird (lit. b) sowie die personellen Anforderungen nach Art. 102 TSchV erfüllt sind (lit. c). Mit der Anforderung, dass die Tiere nicht entweichen können, werden zwar indirekt auch Menschen vor gefährlichen Tieren geschützt. Wie vorstehend bereits dargelegt worden ist, bezweckt das Tierschutzrecht des Bundes im Übrigen aber nicht den Schutz von Menschen vor Tieren und besteht keine Kompetenz des Bundes zum Erlass von Vorschriften, die den Schutz von Menschen vor Tieren aus Gründen der öffentlichen Sicherheit bezwecken. Genau diesen Zweck verfolgen die Vorinstanzen aber mit der Verpflichtung zur Beschriftung der Gehege gefährlicher Tiere mit ihrem wissenschaftlichen Namen. Diese kann aber jedenfalls für Gifttiere als Voraussetzung für die angemessene Verwahrung gefährlicher Tiere qualifiziert werden und/oder als Vorsichtsmassnahme, zu der die Halterin nach den Umständen verpflichtet ist. Dies gilt unabhängig davon, dass Behälter, in denen giftige Reptilien und Spinnentiere gehalten werden, auch gemäss den Sicherheitspolizeilichen Empfehlungen für das Halten von [...]tieren (Ziff. 52) mit dem wissenschaftlichen Namen beschriftet sein sollen, wird dadurch aber bestätigt. Durch die Beschriftung der Gehege gefährlicher Gifttiere mit ihrem wissenschaftlichen Namen werden Personen, die beabsichtigen, das Gehege zu öffnen, auf die darin lauernden Gefahren aufmerksam gemacht und bei einem Unfall die rasche Bestimmung des richtigen Gegengifts ermöglicht. Zudem handelt es sich dabei um eine äusserst einfach umsetzbare und daher auch verhältnismässige Sicherheitsmassnahme, wie das GD richtig festgestellt hat (angefochtener Entscheid E. 41). Auf kantonalrechtlicher Grundlage (vgl. oben E. 4.6.1.1) hat das Veterinäramt daher im Ergebnis zu Recht beanstandet, dass das […], in dem sich der H____ befunden hat, nicht angeschrieben gewesen ist, und eine Behebung dieses Mangels gefordert.

4.7

Strittig ist auch die Pflicht zur Kennzeichnung der [...]tiergehege mit einer Boxenkarte und deren Tragweite (vgl. angefochtener Entscheid E. 15 f., 35, 37 und 43; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 53–56; Vernehmlassung vom 1. Oktober 2024 Rz. 2–5 und 23 f.; Replik vom 26. November 2024 Rz. 30).

4.7.1

Gemäss Ziff. 4 des Dispositivs der Verfügung vom 18. Juli 2023 muss «[j]edes [...]tiergehege […] mit einer Boxenkarte gekennzeichnet werden, auf welcher die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart vermerkt sind. Die täglich durchgeführte Kontrolle dieser Tiere, der Einrichtung des Geheges sowie die Einhaltung der Anforderungen muss an der Boxentüre schriftlich durch die das Tier/die Tiere betreuende Person visiert werden.» In der Begründung (S. 3) erwog das Veterinäramt diesbezüglich, die Betreuung von [...]tieren erfordere ein umfassendes Management der besonderen Ansprüche dieser Tiere. «Dazu ist es erforderlich, dass für jedes dieser Tiere eine schriftliche Dokumentation der besonderen Ansprüche vorliegt (mittels Boxenkarte) und die Einhaltung dieser Ansprüche täglich schriftlich dokumentiert und von dem zuständigen Tierpfleger kontrolliert wird.» Eine Karte in der hier in Betracht kommenden Bedeutung ist ein «rechteckiges Blatt aus dünnem Karton» (www.duden.de/rechtschreibung/Karte). Elektronische Mittel werden im Zusammenhang mit den besonderen Ansprüchen der [...]tiere in der ganzen Verfügung mit keinem Wort erwähnt. Wie die Rekurrentin zu Recht geltend macht (vgl. Replik vom 26. November 2024 Rz. 30), durfte und musste sie die Verfügung daher dahingehend auslegen, dass das Veterinäramt verlangt, dass zur Gewährleistung der Erfüllung der besonderen Ansprüche der [...]tiere an ihren Gehegen Blätter angebracht werden, auf denen die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart vermerkt werden. Entgegen der Ansicht des GD (vgl. Vernehmlassung vom 1. Oktober 2024 Rz. 24) konnte die Rekurrentin aufgrund der vom Veterinäramt gewählten Formulierung nicht davon ausgehen, dass die Auflage betreffend Boxenkarten auch mit digitalen Touchscreens erfüllt werden kann. Zudem hat das Veterinäramt ausdrücklich verlangt, dass die Kontrollen der Tiere und der Einrichtung ihrer Gehege sowie die Einhaltung der Anforderungen an der Boxentüre schriftlich visiert werden. Beide Anforderungen stellen nicht erforderliche und daher unverhältnismässige Einschränkungen der Freiheit der Rekurrentin, die geeigneten Mittel selbst zu wählen, dar.

4.7.2

4.7.2.1

Die Tierhalterin oder der Tierhalter muss das Befinden der Tiere und den Zustand der Einrichtungen so oft wie nötig überprüfen (Art. 5 Abs. 1 TSchV). Die Bewilligung für den [...] darf nur erteilt werden, wenn unter anderem Räume, Gehege und Einrichtungen der Art und Zahl der Tiere sowie dem Zweck der Tätigkeit entsprechen und die Tiere nicht entweichen können sowie die Tätigkeit zweckmässig organisiert ist und in geeigneter Weise dokumentiert wird (Art. 101a lit. a und b TSchV). Die Bewilligung kann mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden insbesondere hinsichtlich Haltung, Fütterung, Pflege, Überwachung und Transport der Tiere, Umgang mit den Tieren sowie Tierbestandeskontrolle und Dokumentation der Tätigkeit (Art. 101b Abs. 3 lit. b, c und e TSchV). Im Dokument «G____» d) unter «[...]» abrufbar. An dieser Stelle ist auch ersichtlich, dass die aktuelle Version dieses Dokuments vom [...] 2024 stammt.

4.7.2.2

Aus den vorstehend zitierten Bestimmungen des TSchG und der TSchV kann zwar durch konkretisierende Auslegung unter Mitberücksichtigung des Dokuments «G____» geschlossen werden, dass für alle [...]tiergehege die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart leicht zugänglich vermerkt werden müssen und dass die tägliche Kontrolle der [...]tiere und der Einrichtung ihrer Gehege sowie die Erfüllung der Anforderungen protokolliert werden müssen. Wie die Rekurrentin zu Recht geltend macht (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 58; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 55), kann aus den gesetzlichen Grundlagen aber auch unter Mitberücksichtigung des Dokuments «G____» nicht abgeleitet werden, dass die besonderen Ansprüche auf Blättern an den Gehegen vermerkt werden müssten oder dass die Protokolle an den Türen der Gehege angebracht werden müssten. Betreffend die Boxenkarten gestehen die Vorinstanzen dies selbst zu, indem sie erklären, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch eine digitale Umsetzung mit Displays zulässig sei (vgl. Stellungnahme vom 16. November 2023 Rz. 58). Für die Gewährleistung der Erfüllung der besonderen Ansprüche der [...]tiere gibt es viele verschiedene gleich geeignete Mittel. Möglich wäre beispielsweise, dass die Mitarbeitenden ein Klemmbrett mit Blättern mitführen, auf denen die besonderen Ansprüche der darin befindlichen [...]tiere für jedes Gehege vermerkt sind und auf denen die Kontrollen und die Erfüllung der Anforderungen handschriftlich visiert werden, oder dass die Mitarbeitenden ein Tablet verwenden, auf dem die besonderen Ansprüche für jedes Gehege abgerufen werden können und auf dem die Kontrollen sowie die Erfüllung der Anforderungen elektronisch bestätigt werden. Die Rekurrentin macht sinngemäss geltend, die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart seien auf Touch-Displays an den Gehegen oder mit dem Smartphone über das Intranet abrufbar (vgl. Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 58). Soweit auf diese Weise die für jedes [...]tiergehege geltenden besonderen Ansprüche abrufbar sind und elektronisch oder in Papierform auch eine Protokollierung der Kontrolle der [...]tiere und der Einrichtung ihrer Gehege sowie die Erfüllung der Anforderungen erfolgt, genügen auch diese Mittel den gesetzlichen Vorgaben.

4.7.3

Zusammenfassend lassen sich aus den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen durchaus gewisse Pflichten der Rekurrentin im Zusammenhang mit den besonderen Ansprüchen von [...]tieren ableiten, hat das Veterinäramt der Rekurrentin mit Ziff. 4 des Dispositivs der Verfügung vom 18. Juli 2023 hinsichtlich der zu verwendenden Mittel aber zu weitgehende Vorgaben gemacht. Unter Verweis auf die vorstehenden Erwägungen ist Ziff. 4 daher folgendermassen anzupassen: «Für jedes [...]tiergehege müssen die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart leicht zugänglich vermerkt sein. Die täglich durchgeführte Kontrolle der [...]tiere und der Einrichtung ihrer Gehege sowie die Einhaltung der Anforderungen müssen durch die das Tier oder die Tiere betreuende Person protokolliert werden.» Ob die Rekurrentin im Zeitpunkt der Kontrolle vom [...] 2023 diese Verpflichtungen mit elektronischen Mitteln bereits erfüllt hat (vgl. dazu Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 58; Stellungnahme vom 16. November 2023 Rz. 58; Rekursbegründung vom 16. Juli 2024 Rz. 56), kann offenbleiben, weil diesbezüglich in der Verfügung vom 18. Juli 2023 keine Pflichtverletzung festgestellt wird und das Veterinäramt eine Auflage zur Bewilligung der Rekurrentin zur Gewährleistung der künftigen Einhaltung selbst dann hätte statuieren dürfen, wenn die Rekurrentin die betreffenden Verpflichtungen bereits erfüllt hätte.

4.8

4.8.1

Das Veterinäramt beanstandet in der Verfügung vom 18. Juli 2023, dass am Tag der Kontrolle vom [...] 2023 sowie an mehreren Tagen von Februar bis April und im Juni 2023 keine Tierpflegerin oder kein Tierpfleger EFZ in der Tierpflege eingeteilt gewesen sei, und erkannte, dass ab dem 15. August 2023 sichergestellt sein müsse, dass pro [...] mindestens drei Personen und davon mindestens eine Tierpflegerin EFZ in der Tierbetreuung eingesetzt werden.

4.8.2

Die Auflage, sicherzustellen, dass pro [...] mindestens drei Personen und davon mindestens eine Tierpflegerin EFZ in der Tierbetreuung eingesetzt werden, wurde der Rekurrentin sinngemäss bereits mit der Verfügung vom [...] 2022 (Beilage 1 zur Stellungnahme vom 16. November 2023 [Akten GD 12]) auferlegt, mit der ihr die Bewilligung zum [...] erteilt wurde. Gemäss dieser Verfügung (Ziff. III.10) muss pro [...] eine Tierpflegerin oder ein Tierpfleger angestellt sein und muss mindestens ein Drittel des Personals über ein Tierpflegerdiplom verfügen. Wenn die Rekurrentin die Auflage hätte beanstanden wollen, hätte sie daher die erwähnte Verfügung anfechten müssen. Die blosse sinngemässe Wiederholung der Auflage in der Verfügung vom 18. Juli 2023 begründet keine neue Anfechtungsmöglichkeit. Im Übrigen ist die erwähnte Auflage auch in der Sache nicht zu beanstanden.

4.8.3

4.8.3.1

Der Bundesrat kann bestimmen, in welchen Bereichen ausserhalb der Landwirtschaft der Einsatz von Tierpflegerinnen und Tierpflegern erforderlich ist (Art. 9 TSchG). Gemäss Art. 102 Abs. 1 TSchV müssen die Tiere in [...] «unter der Verantwortung einer Tierpflegerin oder eines Tierpflegers betreut werden». Als Tierpflegerinnen und Tierpfleger im Sinn der TSchV gelten Personen mit einem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis nach Art. BGG, einem Fähigkeitsausweis nach der Verordnung des EDI vom 22. August 1986 über den Erwerb des Fähigkeitsausweises für Tierpfleger oder einem Fähigkeitsausweis des BLV, der vor 1998 ausgestellt wurde (Art. 195 TSchG). Solche werden im vorliegenden Urteil vereinfachend als Tierpflegerinnen EFZ bezeichnet. Das GD ist der Meinung, das Veterinäramt hätte gestützt auf Art. 102 Abs. 1 TSchV verlangen können, dass alle betreuenden Personen Tierpflegerinnen EFZ sind (Vernehmlassung vom 1. Oktober 2024 Rz. 6). Dies ist offensichtlich falsch, wie die Rekurrentin zu Recht geltend macht (vgl. Replik vom 26. November 2024 Rz. 10 f.). Die Formulierung in der genannten Bestimmung, dass die Tiere «unter der Verantwortung» einer Tierpflegerin EFZ betreut werden müssen, impliziert zweifelsfrei, dass die Betreuung nicht vollständig durch Tierpflegerinnen EFZ erfolgen muss, sondern zumindest teilweise auch von anderen Personen übernommen werden darf. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin (Replik vom 26. November 2024 Rz. 11) kann aus der Formulierung von Art. 102 Abs. 1 TSchV allerdings auch nicht geschlossen werden, dass unabhängig von der Zahl der betreuten Tiere immer nur eine Tierpflegerin EFZ erforderlich sei. Als unter der Verantwortung einer Tierpflegerin EFZ erfolgend kann die Tierbetreuung nur insoweit qualifiziert werden, als diese tatsächlich in der Lage ist, die Verantwortung für die Betreuung durch andere Personen wahrzunehmen. Dies kann voraussetzen, dass die Zahl der betreuten Tiere pro Tierpflegerin EFZ einen bestimmten Wert nicht überschreitet und dass sich die Tierpflegerin EFZ selbst aktiv an der Betreuung beteiligt. Insoweit kann das Dokument «G____» zur konkretisierenden Auslegung von Art. 102 Abs. 1 TSchV beigezogen werden. Im erwähnten Dokument (Ziff. 1.2 S. 2) werden betreffend den Ausbildungsstand des Personals die folgenden Anforderungen statuiert: «[...]).» Zudem wird im erwähnten Dokument (Ziff. 1.2 S. 3) festgehalten, dass auch an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen ausreichend Fachpersonal im Einsatz stehen müsse sowie dass Lernende und Praktikantinnen auch an Sonn- und Feiertagen oder bei kurzfristigem Personalmangel infolge Krankheit oder Ähnlichem grundsätzlich nicht alleine im Betrieb arbeiten und in keinem Fall Verantwortlichkeiten übernehmen dürfen, die ihren Ausbildungsstand übersteigen. Schliesslich wird im erwähnten Dokument (Ziff. 1.1.2 S. 1) darauf hingewiesen, dass im kantonalen Vollzug für die Betreuung der Tiere üblicherweise 100 Stellenprozent pro [...] verlangt werden. Weshalb diese Anforderungen überhöht sein oder keine überzeugende Konkretisierung von Art. 102 Abs. 1 TSchV darstellen sollten, legt die Rekurrentin nicht dar und ist auch nicht ersichtlich.

4.8.3.2

Entgegen der Ansicht der Rekurrentin ist auch die Feststellung des Veterinäramts, dass am Tag der Kontrolle vom [...] 2023 sowie an mehreren Tagen von Februar bis April und im Juni 2023 keine Tierpflegerin EFZ in der Tierpflege eingeteilt gewesen sei, nicht zu beanstanden.

Gemäss dem internen Kontrollbericht vom 15. Juni 2023 konnte das Veterinäramt bei der Kontrolle vom [...] 2023 eine Liste vom 3. Februar 2023 einsehen. Gemäss dieser sei nur eine Tierpflegerin EFZ, [...], für die Tierbetreuung angestellt gewesen. Als Tätigkeiten der weiteren Tierpflegerinnen EFZ, [...], [...] und [...], seien Leitung [...], Leitung [...] und [...] angegeben gewesen (vgl. Ziff. 2.1.1 S. 2 und Ziff. 2.1.3 S. 5). Am Tag der Kontrolle vom [...] 2023 sei keine Tierpflegerin EFZ direkt in die Tierbetreuung involviert gewesen. [...] sei gemäss ihren eigenen Angaben in der Dienstleistung tätig gewesen. Gemäss den Angaben von Mitarbeitenden sei sie zudem am Wochenende nicht vor Ort gewesen. Obwohl [...] zur Personalsituation Stellung genommen hat (Ziff. 2.1.3 S. 6), wird im internen Kontrollbericht nicht erwähnt, dass sie geltend gemacht hätte, sie, [...] oder [...] seien teilweise auch in der Tierbetreuung tätig. Gemäss dem internen Kontrollbericht wurden bei der Kontrolle vom [...] 2023 vor Ort Arbeitspläne eingesehen und ausgedruckt (Ziff. 2.1.3 S. 5). Dabei handelt es sich um Akten GD 13/25 (entspricht Beilage 9 zur Stellungnahme vom 16. November 2023). Auf diesen Plänen ist als Tierpflegerin EFZ nur [...] verzeichnet. Diese war gemäss den Plänen mindestens am 2., 6., 10., 14. 18., 22., 23., 26. und 27. Februar, 3., 7., 13.–28. und 31. März, 3., 11., 15., 19., 22., 23. und 27. April sowie 4.–11., 15., 19., 23., 24. und 28. Juni 2023 nicht im Einsatz (vgl. zu den Abkürzungen interner Kontrollbericht vom 15. Juni 2023 Ziff. 2.1.3 S. 6). Die Tierpflegerinnen EFZ [...], [...] und [...] sind in den Plänen nicht verzeichnet. Gestützt auf diese Beweismittel sind die Feststellungen des Veterinäramts, am Tag der Kontrolle vom [...] 2023 sowie an mehreren Tagen von Februar bis April und im Juni 2023 sei keine Tierpflegerin EFZ in der Tierpflege eingeteilt gewesen, nicht zu beanstanden.

Die Vorbringen der Rekurrentin sind nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit dieser Feststellungen zu erwecken. In ihrer Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 (Rz. 62 und 64) behauptet die Rekurrentin, es sei immer mindestens eine Tierpflegerin EFZ für die Betreuung der Tiere anwesend gewesen. Es seien bloss nicht alle in den Einsatzplänen eingetragen gewesen. Nicht eingetragen gewesen seien insbesondere die Springerinnen. Dabei handle es sich um Mitarbeiterinnen mit der erforderlichen Ausbildung, die nicht explizit für die Tierbetreuung angestellt seien, aber bei Bedarf trotzdem entsprechende Betreuungsaufgaben übernähmen. Dabei handelt es sich um eine blosse Parteibehauptung. Das gleiche gilt für die als angebliches Beweismittel eingereichte Einsatzlisten (Beilage 18 zur Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023). Da diese Listen nicht datiert sind, ist davon auszugehen, dass sie nachträglich zum Zweck der Einreichung im Rekursverfahren erstellt worden sind. Die Parteibehauptungen der Rekurrentin sind zudem wenig glaubhaft. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb sie gewisse in der Tierbetreuung tätige Tierpflegerinnen EFZ in den Arbeitsplänen nicht hätte erwähnen sollen. Da ihre Bewilligung mit den Auflagen verbunden ist, dass mindestens ein Drittel ihres für die Tierbetreuung eingesetzten Personals über das erforderliche Diplom verfügen muss und Dienstpläne geführt werden müssen, anhand derer die fachgerechte Betreuung aller Tiere jederzeit überprüft werden kann (Verfügung vom [...] 2022 Ziff. III.10), hatte die Rekurrentin ein sehr grosses Interesse, in den anlässlich der Kontrolle übergebenen Arbeitsplänen alle für die Tierbetreuung eingesetzten Tierpflegerinnen EFZ zu erwähnen. Im Übrigen wird die Erwägung des Veterinäramts, es sei nicht wahrscheinlich, dass die [...] zu 100 % in der Tierpflege anwesend sein könne (Verfügung vom 18. Juli 2023 S. 4), welche die Rekurrentin als blosse Vermutung beanstandet (Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 61), durch ihre eigenen Angaben bestätigt. Gemäss diesen ist [...], welche die Funktion der [...] ausübt, nur zu 80 % im [...] tätig (Rekursbegründung vom 18. Oktober 2023 Rz. 63).

5.

5.1

Gemäss Art. 219 lit. b TSchV kann die kantonale Fachstelle für Kontrollen, die zu Beanstandungen geführt haben, Gebühren nach Zeitaufwand erheben. Gemäss Ziff. 1.1 des Anhangs der Gebührenverordnung Veterinäramt (SG 361.200) in Verbindung mit § 2 Abs. 2 der Gebührenverordnung Veterinäramt beträgt die Gebühr für Tätigkeiten des Veterinäramts CHF 140 pro Stunde. Das Veterinäramt erhob für die Kontrolle eine Gebühr von CHF 280.– für einen Zeitaufwand von zwei Personen von je einer Stunde. Da die Kontrolle zu begründeten Beanstandungen geführt hat, ist die Kostenauflegung als solche offensichtlich begründet. Dass der geltend gemachte Zeitaufwand zu hoch sei, macht die Rekurrentin nicht geltend und erscheint ausgeschlossen.

5.2

Ferner kann die kantonale Fachstelle für Verfügungen gemäss Art. 219 lit. a TSchV je nach Zeitaufwand eine Gebühr von CHF 100.– bis CHF 5'000.– erheben. Gemäss Ziff. 1.1 in Verbindung mit Ziff. 2 des Anhangs der Gebührenverordnung Veterinäramt und § 2 Abs. 2 der Gebührenverordnung Veterinäramt beträgt die Gebühr CHF 140.– pro Stunde. Das Veterinäramt erhob für das Erstellen seiner Verfügung vom 18. Juli 2023 für einen Aufwand von einer Stunde eine Gebühr von CHF 140.–. Der Umstand, dass eine mit der Verfügung statuierte Auflage teilweise unzulässig ist, ändert nichts daran, dass auch die Auferlegung dieser sehr bescheidenen Gebühr nicht zu beanstanden ist.

6.

6.1

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass in teilweiser Gutheissung des Rekurses der Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 24. April 2024 und Ziffer 4 des Dispositivs der Verfügung des Veterinäramts vom 18. Juli 2023 aufzuheben sind. Ziffer 4 des Dispositivs der Verfügung des Veterinäramts wird wie folgt neu gefasst: Für jedes [...]tiergehege müssen die besonderen Ansprüche der jeweiligen Tierart leicht zugänglich vermerkt sein. Die täglich durchgeführte Kontrolle der [...]tiere und der Einrichtung ihrer Gehege sowie die Einhaltung der Anforderungen müssen durch die das Tier oder die Tiere betreuende Person protokolliert werden.

6.2

6.2.1

6.2.1.1

Gemäss § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) können der Rekurrentin im Fall des vollständigen oder teilweisen Unterliegens ihres Standpunkts die amtlichen Kosten bestehend aus einer Spruchgebühr und den Auslagen ganz oder teilweise auferlegt werden. Der teilweise oder ganz obsiegenden Rekurrentin, der im verwaltungsinternen Rekursverfahren Anwaltskosten entstanden sind, kann, sofern es sich nicht um einen offensichtlichen Bagatellfall handelt, eine angemessene Parteientschädigung zugesprochen werden (vgl. § 7 Abs. 1 VGG und § 13 Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren [VGV, SG 153.810]).

6.2.1.2

Im verwaltungsinternen Rekursverfahren ist die Rekurrentin nur deshalb unterlegen, weil die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör durch das Veterinäramt vom GD geheilt worden ist. Diesem Umstand ist bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung zu tragen (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 3.2,1C_255/2017 vom 24. Oktober 2017 E. 7.3,1A.117/2003 vom 31. Oktober 2003 E. 6.3). Wenn die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör für die Rekurserhebung nicht kausal gewesen ist und die Rekurrentin neben der Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör auch weitere Mängel rügt, sind die Verfahrenskosten entsprechend ihrem Obsiegen und Unterliegen zu verteilen und ist dabei bezüglich der Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einem Obsiegen auszugehen (vgl. Schindler, Die «formelle Natur» von Verfahrensgrundrechten, in: ZBl 2005 S. 169, 193; Steinmann/Schindler/Wyss, in: St. Galler Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2023, Art. 29 BV N 27; Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 29 N 124 FN 317).

Die Verletzung des Anspruchs der Rekurrentin auf rechtliches Gehör durch das Veterinäramt ist für ihren Rekurs gegen die Verfügung vom 18. Juli 2023 nicht kausal gewesen, weil die Rekurrentin offensichtlich auch dann Rekurs erhoben hätte, wenn das Veterinäramt ihren Anspruch auf Orientierung und vorgängige Anhörung vollumfänglich gewahrt hätte. Im verwaltungsinternen Rekursverfahren hat die Rekurrentin neben der Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör auch geltend gemacht, dass alle Beanstandungen in der Sache unbegründet und die Auflagen gemäss Ziff. 2 und 4 der Verfügung vom 18. Juli 2023 auch aus materiellen Gründen ganz (Ziff. 4) oder teilweise (Ziff. 2) unzulässig seien. Betreffend die Auflage gemäss Ziff. 4 obsiegt die Rekurrentin teilweise. Im Übrigen unterliegt sie in der Sache vollständig. Unter Annahme eines Obsiegens mit der Rüge der Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör ist damit insgesamt von einem Unterliegen der Rekurrentin im Umfang von 60 % und einem Obsiegen der Rekurrentin im Umfang von 40 % auszugehen. Dabei wird dem Unterliegen betreffend Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung kein relevantes Gewicht beigemessen, weil damit bloss eine bereits früher verfügte Auflage wiederholt wird. Folglich hat die Rekurrentin 60 % der Spruchgebühr des GD zu tragen und hat ihr das Veterinäramt für das verwaltungsinterne Rekursverfahren 40 % einer angemessenen Parteientschädigung zu bezahlen.

Die Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren vor einem Departement beträgt grundsätzlich CHF 20.– bis CHF 850.– in besonderen Fällen bis CHF 1'750.– (§ 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 11 lit. a VGV). Rechtfertigen es der Streitwert oder der Umfang der Streitsache oder stehen wesentliche Vermögensinteressen auf dem Spiel, so kann eine Parteientschädigung von bis zu CHF 3'500.– festgesetzt werden (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 2 VGV). Im vorliegenden Fall rechtfertigt der Umfang der Streitsache für das verwaltungsinterne Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 2'500.–. Davon hat das Veterinäramt der Rekurrentin 40 % entsprechend CHF 1'000.– zu bezahlen.

6.2.2

6.2.2.1

Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren beantragt die Rekurrentin die vollständige Aufhebung der Verfügung vom 18. Juli 2023 und des Entscheids des GD 24. April 2024 sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren. Die Rekurrentin obsiegt nur teilweise betreffend die Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung vom 18. Juli 2023 und teilweise betreffend die Verfahrenskosten des verwaltungsinternen Rekursverfahrens. Im Übrigen unterliegt sie. Unter diesen Umständen ist für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren von einem Unterliegen der Rekurrentin im Umfang von 80 % und einem Obsiegen der Rekurrentin im Umfang von 20 % auszugehen. Dabei wird dem Unterliegen betreffend Ziff. 2 und 3 des Dispositivs der Verfügung kein relevantes Gewicht beigemessen, weil damit bloss bereits früher verfügte Auflagen wiederholt werden. Folglich hat die Rekurrentin 80 % der Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens zu tragen und hat ihr das GD für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren 20 % einer vollen Parteientschädigung zu bezahlen.

6.2.2.2

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG Gerichtskosten in der Höhe von CHF 1'200.– erhoben. Davon hat die Rekurrentin CHF 960.– zu bezahlen. Der Aufwand des Rechtsvertreters der Rekurrentin im Zusammenhang mit dem verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren ist mangels Einreichung einer Kostennote zu schätzen. Angemessen erscheint ein Aufwand von rund 15 Stunden. Multipliziert mit dem praxisgemässen Stundenansatz von CHF 250.– ergibt dieser Zeitaufwand ein Honorar von CHF 3'750.–. Zusätzlich wird in Anwendung von § 23 Abs. 1 HoR eine Auslagenpauschale von CHF 100.– berücksichtigt. Die volle Parteientschädigung beliefe sich damit auf CHF 3'850.–. Davon hat das GD der Rekurrentin 20 % entsprechend CHF 770.– zu bezahlen.