Sachverhalt ungenügend abgeklärt. Rückweisung

1.

1.1

Das Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt ist als einzige kantonale Instanz zum Entscheid über die vorliegende Streitigkeit zuständig (§ 82 Abs. 1 des basel-städtischen Gesetzes vom 3. Juni 2015 betreffend die Organisation der Gerichte und der Staatsanwaltschaft [Gerichtsorganisationsgesetz], GOG; SG 154.100). Die örtliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1).

1.2

Da auch die übrigen formellen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde einzutreten.

1.3

Am 1. Januar 2017 sind die am 25. September 2015 beziehungsweise am 9. November 2016 verabschiedeten geänderten Bestimmungen des UVG und der UVV (Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung, SR 832.202) in Kraft getreten. Gemäss den allgemeinen übergangsrechtlichen Regeln sind bei der Beurteilung jene Rechtsnormen zu Grunde zu legen, die in Geltung standen, als sich der zu den materiellen Rechtsfolgen führende und somit erhebliche Sachverhalt verwirklicht hat (vgl. BGE 127 V 466 E. 1). Dementsprechend sehen die Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 25. September 2015 des UVG vor, dass Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem 1. Januar 2017 ereignet haben, nach damaligem Recht gewährt werden.

2.

2.1

Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens ist ein Unfallereignis aus dem Jahr 1998, mit dem sich das Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht in den Jahren 2007 (Urteil UV 2006 66 vom 16. April 2007, Vorakte 618) und 2011 (Urteil UV 2011 2 vom 6. Juni 2011, Vorakte 346) bereits zu befassen hatte. Mit letzterem Urteil hatte es entschieden, die damals vorhandene medizinische Aktenlage - insbesondere das interdisziplinäre Gutachten des F____ vom 9. Februar 2009 (Vorakte 242) - lasse keine zuverlässige medizinische Klärung der natürlichen Kausalität und der Arbeitsfähigkeit zu, sodass die Leistungseinstellung per 31. Januar 2009 zu Unrecht erfolgt sei. Es wies die Sache an die Beschwerdegegnerin zurück, damit diese über die Leistungen ab dem 1. Februar 2009 erneut verfüge. Die Beschwerdegegnerin nahm daraufhin die Ausrichtung von Taggeldern wieder auf (vgl. Mail vom 23. September 2011, Vorakte 280) und leitete eine neue polydisziplinäre medizinische Begutachtung ein. Gestützt auf das entsprechende Gutachten der G____ vom 28. Dezember 2012 (Vorakte 305) erliess sie die Verfügung vom 27. September 2013 (Vorakte 325), die Gegenstand des mehr als zehn Jahre später ergangenen und vorliegend angefochtenen Einspracheentscheids vom 31. Mai 2023 (Vorakte 391) ist. Darin hält die Beschwerdegegnerin an einer Leistungseinstellung per 31. Januar 2009 fest. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, der medizinische Endzustand sei per 31. Januar 2009 erreicht gewesen. Die orthopädische Untersuchung habe ergeben, dass durch den Unfall keine strukturelle Verletzung der HWS nachgewiesen sei. Für die ausgedehnte subjektive Schmerzklage habe aus orthopädischer Sicht keine feststellbare organische Grundlage objektiviert werden können. An der Wirbelsäule seien degenerative Veränderungen vorhanden, diese hätten sich jedoch in lebenstypischer Weise weiterentwickelt, ohne dass der Unfall zu einer vorübergehenden oder richtungsgebenden Verschlimmerung geführt habe. Unfallbedingt bestehe aus somatischer Sicht keine Einschränkung der Arbeitsfähigkeit, weder in einer Verweistätigkeit noch in der angestammten Arbeit. In psychischer Hinsicht habe sich eine erhebliche Verbesserung des Zustandsbildes eingestellt, sodass lediglich noch eine Dysthymia ohne Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit vorliege (vgl. Einspracheentscheid Ziff. 8 - 12). Sodann bestehe kein adäquater Kausalzusammenhang zwischen Unfallereignis und weiterhin geltend gemachten Beschwerden mehr (vgl. Einspracheentscheid Ziff. 20 - 30).

2.2

2.2.1. Die Beschwerdeführerin hatte in ihrer Einsprache vom 30. Oktober 2013 (Vorakte 329) vorgebracht, aus dem provisorischen Austrittsbericht der H____ vom 11. Juni 2013 (Vorakte 323) gehe hervor, dass eine anhaltende somatoforme Schmerzstörung und eine mittelgradige depressive Episode mit somatischem Syndrom nach Autounfall vorliege. Die psychischen Beschwerden und deren Auswirkungen seien demnach weitaus schwerwiegender, als von der Beschwerdegegnerin zugestanden. Daneben bestünden auch weiterhin unfallkausale somatische Beschwerden. Die Einstellung der Leistungen per 31. Januar 2009 sei klarerweise nicht korrekt. In ihrer Einsprache nimmt sie ferner Bezug auf einen Bericht der Abteilung Psychosomatik des I____ vom 24. Juni 2013 (Vorakte 324), woraus die Beschwerdegegnerin ebenfalls habe ersehen können, dass eine chronische Schmerzstörung mit psychischen und physischen Faktoren sowie eine mittelgradige depressive Episode vorhanden sei.

2.2.2

Beschwerdeweise wird vorgebracht, die Beschwerdegegnerin habe es in der Folge dennoch trotz wiederholten Nachfragen unterlassen, im Rahmen des Einspracheverfahrens, weitere Abklärungen zu tätigen. Erst am 24. April 2019 sei sie von der Beschwerdegegnerin davon in Kenntnis gesetzt worden, dass eine neue Begutachtung vorgesehen sei. Im März 2021 habe sie den Fragenkatalog erhalten und innert Frist ihr Einverständnis zum Vorgehen erklärt. Auf weitere vergebliche Nachfragen sei dann am 31. Mai 2023 ohne entsprechende Begutachtung der ablehnende Einspracheentscheid ergangen. Mit diesem Vorgehen habe die Beschwerdegegnerin die ihr obliegende medizinische Abklärungspflicht offensichtlich verletzt. Sie sei bei ihrer im Jahr 2021 signalisierten Bereitschaft zur Durchführung einer weiteren Begutachtung zu behaften.

3.

3.1

Gemäss dem in Art. 43 Abs. 1 ATSG verankerten Untersuchungsgrundsatz ist die Verwaltungsbehörde gehalten, von sich aus und ohne Bindung an die Parteibegehren für die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (BGE 133 V 200 E. 1.4.). Grundsätzlich liegt es im Ermessen des Versicherungsträgers, darüber zu befinden, mit welchen Mitteln die Sachverhaltsabklärung zu erfolgen hat. Im Rahmen der Verfahrensleitung kommt ihm ein grosser Ermessensspielraum bezüglich Notwendigkeit, Umfang und Zweckmässigkeit von medizinischen Erhebungen zu. Was zu beweisen ist, ergibt sich aus der jeweiligen Sach- und Rechtslage. Gestützt auf den Untersuchungsgrundsatz ist der Sachverhalt soweit zu ermitteln, dass über den Leistungsanspruch zumindest mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit entschieden werden kann (Urteil BGer 8C_8157/2012 E. 3.2.1. mit Hinweisen auf: SVR 2007 UV Nr. 33 S. 111, U 571/06 E. 4.1; Urteil BGer 9C_1037/2010 vom 10. Oktober 2011 E. 5.1). Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes bewirkt grundsätzlich die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zu erneuter Abklärung.

3.2

Wird gegen eine Verfügung des Unfallversicherers Einsprache erhoben, findet das Verwaltungsverfahren seinen formellen Abschluss mit Erlass des Einspracheentscheids. Dementsprechend gilt auch im Einsprachenverfahren der Untersuchungsgrundsatz (Art. 43 Abs. 1 ATSG). Auf Einsprache hin überprüft die Verwaltungsbehörde eine eigene Entscheidung. Das Einspracheverfahren soll der verfügenden Stelle die Möglichkeit bieten, die angefochtene (eigene) Verfügung nochmals zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben oder abzuändern. Entscheidrelevanten Sachverhaltsänderungen, die im hängigen Einspracheverfahren eingetreten sind, hat die Verwaltungsbehörde im Einspracheentscheid Rechnung zu tragen. Das Gericht hingegen hat im Beschwerdeentscheid von dem Sachverhalt auszugehen, wie er sich zum Zeitpunkt des Einspracheentscheids verwirklicht hat (vgl. BGE 142 V 337, E. 3.2.2. mit Hinweisen). Der Einspracheentscheid tritt an Stelle der ursprünglichen Verfügung (vgl. BGE 131 V 407, E. 2.1.2.1).

3.3

Gemäss Art. 52 Abs. 2 ATSG sind Einspracheentscheide innert angemessener Frist zu erlassen. Das Gesetz nennt keine dafür zulässige Zeitspanne, weshalb die von der Rechtsprechung im Zusammenhang mit ungerechtfertigten Verfahrensverzögerungen entwickelten Grundsätze massgebend sind (vgl. BGE 125 V 191). Ohne besondere Umstände ist davon auszugehen, dass der Einspracheentscheid innert einer Zeitspanne von längstens etwa zwei Monaten zu fällen ist (vgl. dazu Maeschi, Kommentar, N 12 zu Art. 99 MVG, wonach der Einspracheentscheid in der Regel innert 30 Tagen ergeht). Eine solche Zeitspanne ist jedenfalls dann als ausreichend zu betrachten, wenn keine weiteren Abklärungen notwendig sind, wenn keine weiteren Fristen (etwa gegenüber einer mitbeteiligten Partei) anzusetzen sind und wenn die Behandlung der Einsprache einen durchschnittlichen Aufwand mit sich bringt (ATSG-Kommentar Kieser zu Art. 52 Abs. 2, 4. Aufl., Zürich 2020, Rz 63).

Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV], SR 101) - sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; BGE 130 I 174 mit Hinweisen) - liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (sogenannte Rechtsverzögerung). Für den Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände - die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (SVR 2001 IV Nr. 24 S. 73 f. E. 3a und b, BGE 124 V 130, 117 Ia 116 E. 3a, 197 E. 1c, 103 V 190 E. 3c).

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin erhob am 30. Oktober 2013 Einsprache (Vorakte 329). Darin stellte sie eine Stellungnahme der H____ zum G____-Gutachten in Aussicht. Mit Schreiben vom 6. November 2013 bat die Beschwerdegegnerin um Nachreichung des angekündigten Berichtes bis Ende November 2013 (Vorakte 330). Am 2. Dezember 2013 bat die Beschwerdeführerin um Erstreckung der Frist bis Ende des Jahres 2013. Diesem Ersuchen kam die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 nach und gewährte ihr Frist bis zum 31. Januar 2014, die jedoch ungenutzt verstrich. Am 29. Dezember 2014 teilte der Vertreter der Beschwerdeführerin mit, man möge ihm aufgrund Ferienabwesenheit den Einspracheentscheid nicht vor Anfang März 2015 zustellen. Am 23. Dezember 2015 erneuerte der Vertreter der Beschwerdeführerin das Gesuch und bat, es sei der Einspracheenscheid aufgrund Ferienabwesenheit nicht vor Anfang März 2016 zuzustellen (Vorakte 346), worauf die Beschwerdegegnerin ihn wissen liess, das Einspracheverfahren werde im März 2016 (vgl. Vorakte 347), respektive im Juni 2016 (vgl. Vorakte 354) oder gar im Juli 2016 (vgl. Vorakte 357) abgeschlossen. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2016 forderte die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin auf, die mit der Einsprache in Aussicht gestellten Arztberichte nachzureichen oder mitzuteilen, ob das Verfahren ohne diese fortzusetzen sei, damit der Einspracheentscheid Ende Oktober 2016 eröffnet werden könne (vgl. Vorakte 358). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ersuchte um Erstreckung dieser Frist bis zum 1. Dezember 2016 (vgl. Vorakte 360), respektive bis Ende Februar 2017 (vgl. Vorakte 362). Die Beschwerdegegnerin erstreckte daraufhin die Frist zur Nachreichung der Arztberichte letztmals bis zum 13. Januar 2017 (vgl. Vorakte 363). Mit Schreiben vom 30. Dezember 2016 teilte der Rechtsvertreter mit, die Beschwerdeführerin sei für Mitte März 2017 zu einer Abklärung in der J____ aufgeboten. Bevor ein Einspracheentscheid gefällt werden könne, müsse auf jeden Fall das Resultat dieser Abklärung abgewartet werden (vgl. Vorakte 364). Der Aufforderung der Beschwerdegegnerin vom 30. Mai 2017 den in Aussicht gestellten Bericht der J____ nun einzureichen (vgl. Vorakte 369), blieb ergebnislos. Stattdessen ersuchte der Rechtsvertreter mit Schreiben vom 22. Januar 2019 darum, den Einspracheentscheid nicht vor Mitte März 2019 zu erlassen (vgl. Vorakte 370). Am 24. April 2019 teilte die Beschwerdegegnerin dem Rechtsvertreter telefonisch mit, das medizinische Dossier werde aktualisiert und eine Verlaufsbegutachtung bei der G____ eingeholt, wozu die Beschwerdeführerin ihr Einverständnis erklärte. Gleichzeitig bat die Beschwerdegegnerin um Erstellung einer Liste der seit 2013 behandelnden Ärzte (vgl. Vorakte 371). Mit E-Mail vom 13. Mai 2019 stellte der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin eine entsprechende Auflistung zu (vgl. Vorakte 372). Am 30. Dezember 2020 erkundigte sich der Rechtsvertreter nach dem Stand der Dinge und bat um Beschleunigung des Verfahrens (vgl. Vorakte 383). Mit Schreiben vom 16. März 2021 (Vorakte 385) stellte die Beschwerdegegnerin dem Rechtsvertreter den Fragenkatalog für die vorgesehene psychiatrische Verlaufsbegutachtung zu, worauf dieser mit Schreiben vom 22. April 2021 (Vorakte 387) innert Frist sein Einverständnis zur Gutachterstelle und dem Fragenkatalog erklärte. Mit Schreiben vom 7. Juli 2022 (Vorakte 389) erkundigte er sich wiederum nach dem Stand der Dinge, ebenso mit Schreiben vom 23. April 2023 (Vorakte 390). Am 31. Mai 2023 erging daraufhin der vorliegend angefochtene Einspracheentscheid.

4.2

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass abgesehen vom G____-Gutachten vom Dezember 2012 (Vorakte 305) und den Berichten der H____ (Vorakte 323) und der Abteilung Psychosomatik des I____ vom 24. Juni 2013 (Vorakte 324) sowie von einem zuhanden der Invalidenversicherung erstellten Verlaufsgutachten der G____ aus dem Jahr 2013 (Vorakte 332) keine aktuellen medizinischen Unterlagen vorhanden sind. Wie eingangs unter E. 3. dargelegt, gilt der Untersuchungsgrundsatz auch im Einspracheverfahren. Demnach hat die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt soweit zu ermitteln, dass über den Leistungsanspruch zumindest mit dem Beweiswert der überwiegenden Wahrscheinlichkeit entschieden werden kann. In zeitlicher Hinsicht hat das Gericht vom Sachverhalt auszugehen, wie er sich bis zum Zeitpunkt des Einspracheentscheids verwirklicht hat. Es steht ausser Frage, dass der medizinische Sachverhalt vorliegend im relevanten Zeitpunkt völlig ungeklärt ist und keine Beurteilung der Unfallfolgen zulässt. Dies ist im Wesentlichen auf die aussergewöhnlich lange Dauer des Einspracheverfahrens zurück zu führen. Die Beschwerdegegnerin hat es zum einen versäumt, den Einspracheentscheid innert angemessener Frist zu erlassen, was zweifellos einer drastischen Rechtsverzögerung entspricht, jedoch kein Einzelfall zu sein scheint (es sei in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich UV.2015.00206 vom 21. Januar 2016 in Sachen X. gegen C____ verwiesen). Zum anderen hat die Beschwerdegegnerin es während der gesamten Verfahrensdauer unterlassen, einer möglichen Weiterentwicklung des Gesundheitszustandes Rechnung zu tragen und die notwendigen medizinischen Verlaufsbegutachtungen einzuholen. Dieses Versäumnis fällt allein in den Verantwortungsbereich der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin hat ihrerseits auf Nachfrage umgehend eine Liste ihrer behandelnden Ärzte eingereicht und ihr Einverständnis zur Verlaufsbegutachtung vorbehaltlos erteilt. Die Beschwerdegegnerin hat demnach die ihr obliegende Abklärungspflicht klar verletzt, was die Rückweisung der Sache an sie zur erneuten Abklärung bewirkt. Dabei wird sie die notwendige polydisziplinäre Verlaufsbegutachtung beförderlich an die Hand zu nehmen und danach umgehend über den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin über den 31. Januar 2009 hinaus zu entscheiden haben.

5.

5.1

Aus den obenstehenden Erwägungen folgt, dass der angefochtene Einspracheentscheid vom 31. Mai 2023 aufzuheben ist. Die Sache ist in Gutheissung der Beschwerde an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese im Sinne der Erwägungen weiter verfahre und danach neu über die Ansprüche der Beschwerdeführerin verfüge.

5.2

Das Verfahren ist gemäss Art. 61 lit. fbis ATSG und § 16 SVGG kostenlos.

5.3

Die Beschwerdegegnerin hat der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin bei diesem Verfahrensausgang eine angemessene Parteientschädigung auszurichten. Das Sozialversicherungsgericht spricht im Sinne einer Richtlinie in Rentenfällen mit durchschnittlichem Schwierigkeitsgrad und doppeltem Schriftenwechsel bei vollem Obsiegen eine Parteientschädigung von Fr. 3'750.-- (inkl. Auslagen) zuzüglich Mehrwertsteuer zu. Vorliegend ist in Anbetracht des umfangreichen Aktenmaterials, der langen Verfahrensdauer und der sich stellenden Rechtsfragen von einem überdurchschnittlichen komplexen Fall auszugehen, weshalb sich die Anhebung der Parteientschädigung auf Fr. 4'500.-- rechtfertigt.