OP de la Singine

Composition

Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffier-stagiaire : Jean-Baptiste Haymoz

Parties

A.________ AG, recourante, représentée par Me Anne Bessonnet, avocate contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – déclassement d'un terrain en zone agricole Recours du 17 mai 2021 contre la décision du 14 avril 2021

attendu

que la société A.________ AG est propriétaire de l'actuel art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de B.________. Ce terrain, d'une surface de 6'691 m2 était initialement compris dans le périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) "D.________" et affecté à la zone résidentielle à faible densité R1. Confrontée à un projet immobilier qui ne correspondait pas à sa politique foncière et à un surdimensionnement de sa zone à bâtir, la commune a procédé dès 2012 à une modification du PAD, dont elle a notamment réduit le périmètre, et a créé des zones réservées correspondant à la surface estimée du surdimensionnement. Dans ce cadre, l'actuel art. ccc RF a été sorti du périmètre du PAD et a été placé en zone réservée. Ces mesures d'aménagement (modification du PAD et création des zones réservées) ont été approuvées par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (actuellement, Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement [DIME]), le 29 juin 2016;

que, par avis publié dans la Feuille officielle (FO) n°35 du 31 août 2018, la Commune de B.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) qui prévoit notamment le dézonage de l'actuel art. ccc RF. Dans le rapport explicatif du 31 août 2018 relatif à cette modification du plan des zones (modification 1), il est indiqué ce qui suit:

Ce terrain au Nord de la commune est dézoné en zone agricole, car il n'est pas équipé et est situé en dehors du secteur largement bâti. De plus, il présente une topographie en forte pente. Sa proximité avec des haies existantes et son exposition en font également un secteur sensible du point de vue paysager. De ce fait, une urbanisation à cet endroit n'est pas judicieuse. Cette modification a été préavisée positivement par le SeCA [service des constructions et de l'aménagement] dans sa synthèse d'examen préalable du 8 novembre 2017;

que, le 25 septembre 2018, la société propriétaire a formé opposition à l'encontre de la révision générale susmentionnée en contestant la mesure qui la touche. Par décision du 19 mars 2019, le Conseil communal a rejeté l'opposition en reprenant pour l'essentiel les motifs indiqués dans le rapport explicatif et en relevant que la mise en zone réservée de ce terrain laissait augurer son prochain déclassement;

que, le 1er mai 2019, l'opposante déboutée a recouru contre la décision communale auprès de la DIME en concluant au maintien de son terrain en zone à bâtir. A l'appui de ses conclusions, elle a exposé qu'elle a reçu, le 17 novembre 2009, des garanties de la commune concernant l'art. ccc RF et son développement alors que la commune savait déjà à ce moment que le territoire communal était surdimensionné. En substance, elle a souligné que le dézonage de sa parcelle n'est pas dicté par des dispositions légales mais obéit à d'autres intérêts. Elle a relevé que l'art. eee RF – propriété de la commune – a été maintenu en zone à bâtir et que d'autres terrains (art. fff, ggg et hhh RF) ont été affectés à une zone constructible alors qu'elle-même dispose d'un plan d'équipement de détail (PED) complet et dimensionné pour l'ensemble du périmètre initial du PAD. A son avis, la commune n'a pas correctement pondéré les intérêts en présence. A ce titre, elle a requis une vision locale afin d'avoir un aperçu de l'état de l'équipement. L'intéressée a également contesté la densification trop basse du PAD "D.________". Finalement, elle s'est réservée le droit de faire valoir en justice tout préjudice financier lié au dézonage;

que le Conseil communal s'est déterminé le 11 juillet 2019 et a conclu au rejet du recours. En résumé, l'autorité a fait savoir qu'elle n'a jamais donné de garantie formelle quant au maintien de la parcelle en zone constructible et qu'en plus, le terrain n'est pas équipé. S'agissant des autres fonds maintenus en zone à bâtir, elle a relevé que ceux-ci bénéficient d'une meilleure implantation. Enfin, la commune a souligné que lors de l'opposition, aucun grief à l'encontre du PAD "D.________" n'a été soulevé;

que, le 18 septembre 2019, l'intéressée a répondu aux observations de la commune. Elle a maintenu les griefs et conclusions de son recours du 1er mai 2019 et a insisté sur la nécessité d'une vision locale. Elle s'est dite convaincue que le courrier de la commune du 17 novembre 2009 contient une garantie formelle de maintien en zone à bâtir et que l'autorité devait respecter le principe de la bonne foi. Elle a répété que le terrain est équipé et a contesté avoir été mise au courant du contenu de la révision générale lors des discussions relatives au PAD "D.________". La société est d'avis que le dimensionnement de la commune permettrait le maintien en zone constructible de son art. ccc RF. Elle a finalement précisé ses conclusions dans le sens où elle souhaite le maintien en zone constructible de sa parcelle et, subsidiairement, que celle-ci soit maintenue en zone réservée;

que par décision du 14 avril 2021, la DIME a rejeté le recours. Elle a confirmé la décision de dézonage en constatant que l'art. ccc RF se situe vers l'extérieur du territoire communal et demeure bordé par les art. iii et jjj RF en zone agricole. Le fait qu'au Sud-Ouest, il soit adjacent au périmètre du PAD "D.________" ne change rien à cette constatation, étant rappelé que le PAD en cause n'est pas non plus en continuité avec le reste du village de B.________. Le dézonage évite ainsi l'étalement urbain et limite l'urbanisation à l'écart du village. Le préjudice financier invoqué par la recourante n'est pas suffisant face aux intérêts publics prépondérant en matière d'aménagement du territoire et d'autonomie communale qui postulent le dézonage. L'autorité de recours a également rejeté le grief d'inégalité de traitement en soulignant qu'elle ne voyait pas en quoi le maintien de l'art. eee RF en zone à bâtir et la mise en zone des art. fff, ggg et hhh RF serait arbitraire. L'art. eee RF se situe à l'intérieur du périmètre du PAD "D.________" et les autres terrains cités sont situés au centre du village de B.________ dans un secteur largement bâti. En ce qui concerne la bonne foi, la DIME a estimé que la recourante ne pouvait pas se prévaloir d'une garantie donnée par la commune lui assurant que son terrain serait maintenu en zone à bâtir. Le document du 17 novembre 2009, envoyé 9 ans avant la mise à l'enquête litigieuse, se limite à une déclaration du conseil communal selon laquelle il ne s'opposera pas à un projet de construction sur la parcelle à condition que les normes légales en la matière soient respectées. S'agissant de la requête d'inspection des lieux visant à établir l'état de l'équipement de la parcelle, l'autorité a rappelé que, si une mesure de dézonage est justifiée, comme en l'espèce, l'état d'équipement de la parcelle est sans influence, le propriétaire n'ayant aucun droit à ce que son terrain, même équipé, soit maintenu en zone à bâtir. Elle a par conséquent rejeté la mesure d'instruction requise. Enfin, elle a retenu que les allégations de la recourante sur l'existence d'une autre version d'un procès-verbal du 30 mars 2015 ne pouvaient pas modifier son opinion sur le recours et a rejeté cette offre de preuve;

que, le même jour, 14 avril 2021, la DIME a approuvé partiellement la révision générale du PAL de B.________. Elle a approuvé en particulier la modification 1 qui prévoit le dézonage de l'actuel art. ccc RF;

qu'agissant le 17 mai 2021, la société A.________ AG a contesté auprès du Tribunal cantonal les décisions de la DIME du 14 avril 2021 dont elle demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Elle requiert également l'annulation de la décision communale du 9 mars 2019;

qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir une constatation inexacte ou incomplète des faits. Elle estime que l'autorité intimée n'a pas examiné les termes précis du courrier de la commune du 17 novembre 2009 qui, à son avis, constituent la garantie que sa parcelle sera maintenue en "zone réservée à la construction". Elle fait valoir que la commune était consciente dès 2009 du surdimensionnement de sa zone à bâtir, ce qui ne l'a pas empêchée de confirmer la constructibilité de la zone D.________ (où l'art. ccc RF était alors intégré). La recourante voit également une fausse constatation des faits dans l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle l'art. ccc RF se situerait vers l'extérieur du territoire construit dès lors que ce terrain est à 412m seulement du centre de B.________. La recourante conteste également que son terrain ne soit pas équipé ou que celui-ci présente une topographie en forte pente. Elle indique que son terrain est équipé depuis 2018 dès lors que les équipements concernant le PAD ont été effectués aussi en fonction de la desserte de l'actuel art. ccc RF. Elle reprend dans ce contexte sa requête d'inspection des lieux. Elle souligne que sa parcelle se situe en réalité en continuité de la seule zone à bâtir en construction à l'heure actuelle dans le village. L'intéressée souligne que ce terrain est la partie la moins en pente du site. Quant aux haies existantes, elle rappelle que c'est le PAD qui exigeait la création de celles-ci. Il serait un comble que le fait d'avoir suivi les prescriptions du PAD conduise actuellement à considérer que le terrain se situe dans un secteur sensible du point de vue paysager. Dans un second grief, la recourante se plaint de l'arbitraire de la décision attaquée. Elle souligne que la commune a gardé constructible sa propre parcelle art. eee RF, qui jouxte la sienne et que d'autres immeubles en zone réservée ont été maintenus en zone à bâtir sans justification. De plus, des parcelles en zone agricole (art. fff, ggg, hhh RF) paraissant appartenir à un conseiller communal ont été mises en zone à bâtir, ce qui est pour le moins atypique, ces parcelles fussent-elles au centre. La recourante estime donc avoir subi un "traitement de défaveur" manifeste. Elle relève également que la sortie de zone de l'art.

ccc RF rend surdimensionné l'aménagement du PAD "D.________" (routes, réseaux..) et accentue le mitage du territoire en raison de la sous-densification manifeste du PAD, réservé à un quartier de "haut standing", qui est incompatible avec les principes de l'aménagement du territoire. Enfin, la recourante indique qu'en cas de maintien du dézonage, elle s'adressera au juge de l'expropriation pour requérir un dédommagement évalué à CHF 1'742'000.-;

que, le 30 juin 2021, la DIME a fait savoir qu'elle n'a pas d'observations particulières à formuler sur le recours dont elle conclut au rejet en se référant aux considérants de la décision attaquée;

que, le 28 juillet 2021, la commune s'est déterminée sur le recours dont elle conclut également au rejet. Elle demande que la décision attaquée du 14 avril 2021 soit confirmée. Cette collectivité conteste les affirmations de la recourante concernant l'existence d'un équipement et rappelle que celle-ci avait déposé en 2012 en examen préalable un projet de construction d'infrastructure et un projet de construction portant sur la création de 32 villas dans l'ancien périmètre du PAD. Considérant cette démarche comme étant non conforme au PAD, la commune avait alors émis un préavis défavorable et avait décidé de réviser le PAD. Elle souligne qu'elle n'a jamais eu l'intention de dézoner l'entier de l'ancien art. 761 RF puisqu'une partie de celui-ci, actuellement parcellée, est restée dans le périmètre du PAD. Seul l'actuel art. 761 RF a été sorti dudit périmètre et a été placé en zone réservée. La commune conteste avoir jamais donné des assurances sur le maintien de celui-ci en zone à bâtir. Au contraire selon le procès-verbal de la séance de conciliation du 30 mars 2015 relative au dossier "Définition de zones réservées", la recourante a été informée qu'il "n'est pas garanti, voire peu probable, que les terrains en zone réservée (partie nord-est du secteur D.________) pourront être maintenus en zone à bâtir dans la future révision générale du PAL". La commune remarque que la zone réservée à laquelle est affectée la parcelle de la recourante n'est pas une zone à affectation différée, qui n'existe pas dans le droit cantonal. Aucune garantie n'a jamais été donnée quant au maintien du terrain en zone à bâtir. La lettre du 17 novembre 2009 ne contient aucune assurance à ce propos dès lors que la commune avait simplement mentionné qu'elle ne s'opposera pas à un projet de construction sur la parcelle D.________, à la condition que les normes légales en la matière soient respectée. Sur le fond, la commune maintient que l'actuel art. ccc RF n'est pas équipé. Les travaux d'équipement entamés en 2018 sont liés au secteur du PAD dont la révision a été approuvée en 2016. S'agissant de l'inégalité de traitement, il est indiqué que l'ancien art.

eee RF de la commune (actuellement 762, 795 et 796 RF) est déjà doté de l'équipement de base et qu'il est situé le long de la route communale et entre deux bâtiments existants, de sorte que son urbanisation contribue beaucoup moins à l'étalement urbain que l'art. ccc RF. Quant aux autres parcelles invoquées par la recourante, l'intimée indique qu'elles bénéficient d'une meilleure implantation par rapport au secteur largement bâti et à l'équipement. Elle indique que le conseiller communal propriétaire des terrains mis en zone s'est récusé à partir de novembre 2014. Finalement, la commune conteste disposer d'un bilan positif de 14'600 m2 de possibilité de mise en zone. Il s'agit seulement d'un bilan de l'évolution de la zone à bâtir afin de prouver la conformité de la révision générale du PAL par rapport à l'ancien moratoire fédéral sur les zones à bâtir. Ce bilan n'a aucun lien avec la question du dimensionnement correcte de la zone à bâtir;