Urteil der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer des Kantonsgerichts

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss, 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), ainsi que de l’art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Propriétaire d’une parcelle directement voisine de celle concernée par le projet, la recourante est atteinte par la décision rejetant son opposition. Elle dispose dès lors d’un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de cette décision ainsi que de celle accordant le permis de construire au sens de l’art. 76 let. a CPJA. L’avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l’art. 77 CPJA, l’autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l’autorité intimée. Elle peut en particulier sanctionner la violation du droit, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d’appréciation, de même qu’une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Aucune question d’opportunité ne se pose en l’espèce.

3.

3.1

Selon l’art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l’installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2).

Par le permis de construire, l'État vérifie ainsi la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le requérant a droit à son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet du permis de construire est donc de constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).

Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (cf. arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

3.2

Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux différents services de l'État. Les avis des services spécialisés de l'État constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 149 du 25 août 2020 consid. 2.2).

4.

La recourante fait tout d’abord valoir que les plans mis à l’enquête mentionnent le mur de soutènement faisant l’objet de la procédure de rétablissement de l’état conforme au droit. Dès lors que ces plans ont été approuvés par la Lieutenante de Préfet, elle estime que cela reviendrait à légaliser implicitement l’existence de cet ouvrage, alors même que le Tribunal cantonal en a nié la conformité dans son précédent arrêt.

4.1

En application de l’art. 89 al. 2 ReLATeC, la demande de permis doit contenir toutes les indications et tous les documents nécessaires à son examen, conformément aux directives édictées par la Direction. Selon l’art. 90 al. 1 ReLATeC, la commune procède à l’examen de la conformité formelle et matérielle de la demande; au besoin, elle requiert les compléments nécessaires. Les autorités appliquant le droit de la construction sont ainsi en droit d’exiger des dossiers complets et dépourvus d’ambiguïté; il incombe aux administrés de déposer des dossiers de mise à l’enquête complets (cf. arrêt TC FR 602 2020 121 du 13 janvier 2021 consid. 4.2).

Déjà sous l’empire de l’ancien règlement d’exécution du 18 décembre 1984 (aReLATeC), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2009, il était prévu que les éléments nouvellement construits soient indiqués en rouge sur les plans. Ce principe a été repris dans les directives édictées en application de l’art. 89 al. 2 ReLATeC (cf. Guide des constructions de février 2022, ch. 3.1.1; nouvelle construction en rouge [vif], construction existante en gris).

Le Tribunal cantonal s’est au demeurant déjà prononcé sur cette question. Il a confirmé que les éléments nouveaux concernés par la demande doivent être signalés sur les plans par la couleur rouge, laquelle désigne les éléments soumis à autorisation. Ainsi, les sceaux de la préfecture relatifs à l’approbation des plans d’un permis – auxquels le constructeur doit strictement se conformer – ne peuvent autoriser que ce qui est indiqué en rouge (construction), respectivement en jaune (démolition). Il en découle qu’un élément figurant sur des plans, mais non représenté en rouge, ne fait pas partie de l’autorisation (cf. arrêts TC FR 602 2023 9 du 9 octobre 2023 consid. 3.2; 602 2020 38 du 16 juillet 2020 consid. 7).

La Cour a en outre rappelé qu’il importe que la construction réalisée corresponde aux plans approuvés, notamment pour des raisons de sécurité du droit: une construction doit refléter

fidèlement ce qui a été autorisé par le permis de construire (cf. arrêts TC FR 602 2022 14 du 5 avril 2022 consid. 4.1; 602 2014 12 du 6 mars 2015).

4.2

En l’espèce, il ressort des plans versés au dossier, en particulier du plan de situation du 6 novembre 2024, que le mur litigieux est mentionné comme "existant". Une telle indication constitue toutefois une simple constatation factuelle, dénuée de portée quant à la légalité de l’ouvrage.

Au surplus, il ressort du plan de situation du géomètre du 6 novembre 2024 que le mur litigieux est représenté en noir. Or, conformément aux directives applicables en matière de demandes de permis de construire, seuls les éléments concernés par la demande doivent y figurer en couleur, à savoir que le rouge désigne les constructions projetées et le jaune les démolitions. Il s’ensuit que la décision préfectorale ne peut porter que sur les éléments figurant en couleur sur les plans; un élément représenté en noir, comme c'est le cas en l'espèce, n’est pas compris dans l’autorisation.

Dans ces circonstances, le grief de la recourante doit être rejeté. Le mur de soutènement litigieux n’est pas couvert par le permis de construire octroyé et ne fait dès lors l’objet d’aucune légalisation.

5.

La recourante se plaint ensuite de la complexité de la planification et invoque une violation du principe de coordination. Elle soutient en substance que la procédure de permis de construire empêche une éventuelle mesure de rétablissement de l'état conforme au droit du mur de soutènement, en particulier parce que le bâtiment à construire est appuyé contre ce mur. Elle estime ainsi que les deux procédures sont étroitement liées et ne peuvent être menées indépendamment l’une de l’autre. Elle en déduit qu’il convient de suspendre la procédure de permis de construire jusqu’à droit connu sur la procédure de remise en état.

5.1

L’art. 25a LAT énonce, à ses al. 1 à 3, des principes en matière de coordination lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). La loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante (cf. arrêts TF 1C_228/2018 du 18 juillet 2019 consid. 7.1;1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1; TC FR 602 2021 36 et 37 du 15 mars 2022).

5.2

En l’occurrence, il n’est pas contesté qu’une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit est pendante s’agissant du mur de soutènement litigieux. À l’appui de son argumentation, la recourante produit notamment une expertise établie le 23 décembre 2025 par la société

Selon ce rapport, la remise en état du mur ne pourrait être réalisée qu’avant la construction du bâtiment projeté. L’expertise indique en particulier que l’intervention nécessiterait l’utilisation d’engins de chantier et de machines lourdes (notamment scie à béton, pelle mécanique, dumper ou dameuse). Elle en déduit qu’une fois le bâtiment réalisé, l’accès au mur serait fortement compromis, voire impossible, rendant toute intervention ultérieure extrêmement complexe et engendrant des coûts élevés, voire disproportionnés. L’expert conclut ainsi que, si le bâtiment devait être construit, la remise en état du mur ne pourrait plus être effectuée.

5.3

Dans un premier temps, il sied toutefois de relever que le mur de soutènement litigieux longe, sur une première portion, la limite séparant les deux parcelles, avant de s’en éloigner pour se rapprocher du centre de la parcelle du constructeur. Il ressort en outre des plans figurant au dossier que le bâtiment projeté n’est pas directement adossé à ce mur, mais qu’il est implanté à proximité de sa partie centrale, ce qui au demeurant n'est plus contesté par la recourante dans son mémoire de recours.

Par ailleurs, le bâtiment à construire respecte manifestement les distances à la limite de propriété, ce que confirme le SeCA dans son préavis de synthèse. Dans ces conditions, seule la portion du mur de soutènement située directement en limite parcellaire apparaît susceptible d'être concernée par des mesures au sens de l'art. 167 LATeC (partie figurant en orange sur le plan ci-dessous).

(image supprimée)

Il ressort ainsi tant des plans que des nombreuses photographies produites par les parties, notamment celles figurant dans le rapport d’expertise, que l’accès à la portion du mur de soutènement située en limite de la parcelle de la recourante apparaît, avant comme après la réalisation du projet, globalement similaire.

En effet, pour autant que les travaux de remise en état n’impliquent pas un empiètement sur la parcelle de la recourante (art. ccc RF), l’accès audit mur est d’ores et déjà limité, en particulier au nord, par la présence d’un bâtiment existant (bâtiment n° kkk). On ne voit dès lors pas en quoi l’implantation du nouveau bâtiment sur l’art. fff RF viendrait encore limiter de manière plus importante cet accès. Au surplus, dans l’hypothèse où des travaux de remise en état nécessiteraient un empiètement sur le fonds voisin, un accès par la parcelle de la recourante pourrait également être, cas échéant, envisagé.

Il convient en outre de rappeler que le permis de construire a été délivré sous réserve du respect des droits des tiers, ce qui inclut notamment les droits de la recourante liés au respect des distances à la limite de propriété et à la hauteur maximale admissible du mur de soutènement. Il n’échappe d'ailleurs pas à la Cour que c'est la même autorité qui est appelée à statuer tant sur la procédure de remise en état que sur le permis de construire, de sorte qu’elle est pleinement consciente des enjeux liés à la situation litigieuse.

Certes, l’expertise produite par la recourante relève que l’utilisation d’engins lourds pourrait être rendue plus difficile en cas de réalisation du projet. Cela ne permet toutefois pas encore de conclure qu’une mesure de remise en état serait rendue impossible. Comme le soutient le constructeur, différentes solutions techniques peuvent entrer en considération pour l’exécution d’une telle mesure, dont la nature reste au demeurant indéterminée à ce stade. Il appartiendra, le cas échéant, à la Préfecture et aux services compétents de définir les modalités concrètes d’une éventuelle remise en état.

Il y a encore lieu de relever que, dans le domaine de la construction, les entreprises sont couramment amenées à intervenir dans des configurations contraignantes, en recourant, le cas échéant, à des moyens d’accès spécifiques ou à des équipements adaptés. Si de telles contraintes peuvent avoir une incidence sur les coûts de la remise en état, elles ne justifient en revanche aucunement le rejet du permis de construire; les répercussions financières du projet incombent en définitive au seul constructeur.

5.4

Dans ces conditions, même s’il convient d’admettre que la réalisation du projet pourrait entraîner certaines difficultés pratiques, il n’apparaît pas que celle-ci rendrait impossible toute mesure de remise en état dont la nature reste, en l’état, indéterminée. Partant, rien n’indique que les deux procédures ne pourraient pas être menées de manière coordonnée et rien n'obligeait l'autorité intimée à rendre des décisions simultanées ou à attendre l'issue de la procédure de rétablissement de l'état conforme au droit avant d'octroyer le permis de construire.

Le grief tiré d’une violation du principe de coordination doit dès lors être écarté. Dans ces conditions, la recourante ne saurait prétendre à la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu sur la procédure de rétablissement de l'état conforme au droit.

6.

Au surplus, la recourante ne formule aucun grief spécifique à l’encontre du projet en tant que tel ni à l'encontre des éléments devant être construits ou modifiés. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner ces aspects plus avant. Au demeurant, la Cour relève que l’ensemble des services consultés ont émis des préavis favorables, avec ou sans conditions.

Il s’ensuit que le recours (602 2026 4), entièrement mal fondé, doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées.

La cause étant jugée au fond, la requête tendant à l’octroi de l’effet suspensif (602 2026 6) est sans objet et doit être rayée du rôle.

7.

7.1

La recourante, qui succombe, supporte les frais de la procédure (art. 131 CPJA). Ceux-ci sont arrêtés à CHF 2'500.-, conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l’avance de frais du même montant, versée le 14 janvier 2026.

7.2

Le constructeur intimé, qui obtient gain de cause et a eu recours aux services d'un avocat, a droit à une indemnité de partie.

Conformément à l’art. 8 al. 1 du Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l’assistance d’une partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10’000.-. Dans les affaires présentant une ampleur ou une complexité particulière, ce plafond peut être porté à CHF 40’000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens s’effectue sur la base d’un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l’affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Les photocopies effectuées par le mandataire sont indemnisées à raison de CHF 0.40 par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

En l’occurrence, la liste de frais produite par le mandataire de l’intimé fait état de 18 heures et 5 minutes de travail, ce qui apparaît excessif au regard des prestations effectivement déployées, en particulier le dépôt d’une unique détermination de 15 pages. On relève notamment que la facturation d’une vacation au Tribunal cantonal pour le dépôt en main propre de cette écriture n’était pas nécessaire à la défense des intérêts de l’intimé, dès lors qu’un envoi recommandé suffisait.

Compte tenu de la nature de la cause, qui ne présente pas de difficultés particulières tant sur le plan factuel que juridique et s’inscrit dans un cadre largement balisé par la jurisprudence, il se justifie de ramener le temps admissible à 12 heures de travail. Calculée au tarif horaire de CHF 250.-,

l’indemnité s’élève ainsi à CHF 3’000.-. La facturation à forfait des débours n’est en revanche pas conforme aux exigences du Tarif JA. En l’absence de tout détail quant aux frais effectivement engagés, il se justifie de fixer ceux-ci à CHF 50.-, ce qui apparaît suffisant pour couvrir les débours usuels. À cela s’ajoute un supplément pour la TVA au taux de 8.1 % (calculé sur 3'050.-), soit CHF 247.05, de sorte que l’indemnité totale s’élève à CHF 3’297.05. Cette indemnité est mise à la charge de la recourante et sera versée directement au mandataire de l’intimé.

La recourante, qui succombe, n’a pas droit à une indemnité de partie.