Assurance-accidents

1.

Droit applicable et procédure

1.1

L’ancienne loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1) a été abrogée avec effet au 1er janvier 2026 par l’entrée en vigueur à cette date de la loi du 9 octobre 2024 sur l’aide sociale.

Dans la mesure où les faits de la présente cause de recours portent sur la période d’avril 2021 à avril 2024, la règlementation en vigueur jusqu’au 31 décembre 2025 leur reste applicable.

1.2

La recourante est la destinataire de la décision sur réclamation du 6 décembre 2024 et elle a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Par ailleurs, interjeté par un avocat dûment autorisé, le recours du 24 janvier 2025 a été déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Il est ainsi recevable.

1.3

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.

2.

Règles générales relatives à l’aide sociale et à la prise en charge des frais de logement

2.1

Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle incombe aux cantons, lesquels sont en particulier libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence.

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

2.2

La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).

2.3

Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).

Selon l'art. 11 de l'ordonnance cantonale du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (Ordonnance relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12), la couverture des besoins fondamentaux comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour l'entretien, les frais de logement (y compris les charges courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais dentaires de maintien) (al. 1). Le Service de l'action sociale prend en considération la situation du marché du logement de la région pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2).

2.4

En application de l’art. 5 LASoc, l’aide matérielle, à l’image des autres prestations d’aide sociale, n’est accordée que dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale.

3.

Règles relatives à l’exigence de remboursement de l’aide matérielle – rapport avec la procédure pénale

3.1

Le remboursement de l’aide sociale est réglementé aux art. 29 ss LASoc. Sous la note marginale « b) aide perçue illégalement », l’art. 30 al. 1 LASoc dispose que celui qui, par des déclarations fausses ou incomplètes, a obtenu une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort. L’art. 30 al. 2 LASoc ajoute que toutefois, une remise peut être accordée si le requérant était de bonne foi et si le remboursement du montant à tort le mettrait dans une situation difficile.

L’obligation de rembourser l’aide matérielle perçue à tort concrétise aussi bien le principe juridique de l’obligation de restituer l’enrichissement illégitime que le principe de la reconsidération (rétroactive) d’une décision non conforme au droit (Winzent, Sozialhilferecht, 2ème éd. 2023, p. 346 n. 807).

Les déclarations fausses ou incomplètes d’un bénéficiaire de l’aide sociale n’entraînent pas à elles seules l’obligation de rembourser les prestations d’assistance reçues. Selon le texte clair de l’art. 30 al. 1 LASoc, il faut encore qu’en raison de ces déclarations fausses et incomplètes, l’autorité d’aide sociale ait été amenée à lui fournir une aide matérielle à laquelle il n’aurait pas eu droit autrement. C’est précisément cette aide-là qui est qualifiée par la loi de « montant perçu à tort », mais non pas l’ensemble des prestations d’assistance versées (arrêt TF 8C_132/2010 du 2 février 2011 consid. 2.3 ; voir également les normes CSIAS chiffre E.1 al. 1).

3.2

L’obligation de remboursement peut également découler de l’utilisation de montants d’aide matérielle à d’autres fins que celles clairement définies dans la décision d’octroi, dans la mesure où ce comportement conduit à la nécessité d’un paiement à double afin d’éviter une nouvelle situation de dénuement (p. ex. utilisation du montant du loyer ou de prestations circonstancielles à d’autres fins) (voir Winzent, p. 347, n. 8). A cet égard, les normes CSIAS prévoient elles aussi expressément à leur chiffre E.1 al. 2 que les prestations doivent être remboursées lorsqu’elles n’ont pas été utilisées aux fins prévues et qu’elles ont donc été perçues à double (voir également l’aide pratique publiée par la CSIAS « Contrôles et sanctions dans le cadre de l’aide sociale », p. 3 chiffre 2.2, p. 6 chiffre 4.3).

3.3

Les décisions de droit administratif portant sur le remboursement de l’aide matérielle perçue à tort sont indépendantes des sanctions pénales qui peuvent être prononcées au sens de l'art. 37a LASoc.

Selon cette disposition, est passible d'amende celui qui obtient illégalement une aide matérielle, en particulier par des déclarations fausses ou incomplètes, ou celui qui l'utilise à des fins non conformes à la présente loi, ou celui qui ne rembourse pas les avances d'aide sociale versées à titre d'avance sur des prestations d'assurance ou de tiers.

Le jugement pénal ne lie en principe pas l'autorité administrative. Afin d'éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires, la jurisprudence a néanmoins admis, s'agissant de se prononcer sur l'existence d'une infraction, que l'autorité administrative ne devait pas s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui dépendent fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II 103 consid. 1c/bb, 123 II 97 consid. 3c/aa, 121 II 214 consid. 3a et les arrêts cités; arrêt TC FR 605 2017 106 du 30 juillet 2018, consid. 3.4). Si les faits retenus au pénal lient donc en principe l'autorité et le juge administratifs, il en va différemment des questions de droit, en particulier de l'appréciation de la faute (arrêt TF 1C_71/2008 du 31 mars 2008 consid. 2.1; arrêt TC FR 605 2017 106 précité, consid. 3.4).

4.

Objet du litige

La Commission sociale reproche pour l’essentiel à la recourante de lui avoir caché que le logement qu’elle louait pour un loyer favorable appartenait à sa mère et de ne pas avoir reversé à celle-ci l’aide matérielle mensuelle reçue pour couvrir le loyer annoncé, à savoir CHF 1'200.- par mois, respectivement le solde de ce montant non couvert par ses ressources.

Sur cette base, pour les périodes d’avril 2021 à septembre 2023 et de novembre 2023 à avril 2024, la Commission sociale exige de la recourante la restitution d’un montant de CHF 37'785.10.

Affirmant quant à elle avoir effectivement payé à sa mère les loyers en question, la recourante conteste tout devoir de restitution.

Eu égard aux conditions posées à la restitution de l’aide matérielle, il s’agit dès lors de déterminer s’il est établi soit que l’aide matérielle couvrant les frais de logement de la recourante et de sa fille a été versée à tort en raison de déclarations fausses ou incomplètes, soit que celle-ci a utilisé cette aide matérielle à d’autres fins que le paiement de son loyer.

5.

Discussion relative au versement à tort d’une aide matérielle couvrant les frais de logement

Il ressort des budgets d’aide sociale figurant au dossier – et cela n’est pas contesté par la Commission sociale – que pour les périodes litigieuses d’avril 2021 à septembre 2023 et de novembre 2023 à avril 2024, les ressources propres de la recourante ne lui permettaient pas d’assumer la totalité de ses charges, notamment son coût d’entretien et celui de sa fille, ainsi que leurs frais de logement.

S’agissant des frais de logement, dans le cadre d’une instruction menée au printemps 2024, le Service social a d’abord reproché à la recourante de lui avoir donné de fausses informations sur les raisons de la réduction de loyer de son appartement de CHF 2'100.- à CHF 1'200.- et de lui avoir caché que la bailleresse de ce logement était sa mère, en produisant de fausses quittances de loyer établies par celle-ci à l’en-tête d’une gérance immobilière.

Ces reproches ont fait l’objet d’une dénonciation pénale qui a abouti à l’égard de la recourante à une ordonnance pénale la reconnaissant coupable de faux dans les titres, maintenu par le Ministère public qui a notamment expliqué que l’établissement de fausses quittances avait pour but d’éviter d’éventuelles démarches administratives supplémentaires liées aux contrôles qu’aurait pu entreprendre le Service social concernant le fait que la propriétaire de l’appartement loué était sa mère et que l’argent était directement versé en mains propres à cette dernière (voir partie en fait, let. G).

Il est d’abord rappelé à cet égard que des déclarations fausses ou incomplètes du bénéficiaire d’aide sociale n’entraînent une obligation de remboursement que si les prestations d’assistance ont été reçues à tort. Or, dans ses décisions et dans ses écritures en procédure de recours, la Commission sociale fait certes référence au moins implicitement au caractère initialement faux et incomplet des informations fournies par la recourante dans ses contacts avec le Service social. Elle n’affirme toutefois pas que les montants d’aide matérielle versés à titre de frais de logement pour les périodes en cause l’auraient été à tort. En particulier, elle n’évoque pas l’hypothèse que la fixation d’un loyer réduit de CHF 2'100.- à CHF 1'200.- par la mère de la recourante pourrait constituer une prestation gratuite qui devrait être prise en considération dans le calcul du budget d’aide sociale de celle-ci.

Au contraire, pour la période à partir de mai 2024, la Commission sociale a continué à verser des prestations d’aide matérielle en prenant en considération – désormais en connaissance de cause – le loyer inchangé de CHF 1'200.- au titre de frais de logement de la recourante et de sa fille, alors que celle-ci continuait à vivre à des conditions avantageuses dans l’appartement dont sa mère était propriétaire. A cela s’ajoute que dans sa décision sur réclamation, la Commission sociale a également renoncé au remboursement de l’aide matérielle de CHF 760.35 versée pour le mois d’octobre 2023 (correspondant au solde non couvert par les ressources de la recourante), sur la base du seul constat que le montant en question avait effectivement été prélevé du compte de la recourante pour être versé sur le compte de sa mère.

Ces constats achèvent de confirmer que la Commission sociale ne remet pas en cause le bien-fondé du montant des frais de logement de CHF 1'200.- par mois retenu dans les calculs du Service social. En conséquence, l’exigence de restitution des prestations d’aide matérielle versée à ce titre ne peut pas être basée sur l’hypothèse que les montants en question auraient été versés à tort.

6.

Discussion relative au paiement effectif du loyer en main de la bailleresse

6.1

Il a été vu ci-dessus que la restitution de prestations d’aide matérielle peut également être exigée du bénéficiaire lorsque celui-ci a utilisé les montants reçus à d’autres fins. En l’espèce, tel serait le cas s’il était établi après coup que la recourante n’avait pas reversé à sa mère, en tant que bailleresse, les montants reçus du Service social destinés à couvrir ses frais de logement.

6.2

Par ses déterminations formulées dans la procédure administrative, puis dans les écritures de la présente procédure, la recourante a indiqué de façon constante qu’elle avait reversé à sa mère, en mains propres, le montant de CHF 1'200.- correspondant au loyer convenu avec celle-ci.

Dans son courriel du 22 mai 2024 au Service social, elle a indiqué que si celui-ci lui avait demandé de reverser le loyer sur un compte bancaire, elle l’aurait fait (dossier administratif, p. 130). Dans son courriel du 2 juillet 2024, la mère de la recourante a ajouté que l’argent versé mensuellement lui avait servi à payer les factures courantes et qu’elle ne pouvait pas fournir de preuve des versements en question (dossier administratif, p. 147). Puis, le 16 octobre 2024, la mère de la recourante a établi et signé de nouvelles « quittances » par lesquelles elle a confirmé pour chaque mois le paiement du loyer par sa fille, en mentionnant la date de paiement (dossier administratif, p. 164).

A l’appui de son recours, la recourante a encore produit une copie de l’avis de taxation fiscale de sa mère pour la période fiscale 2022 et un extrait de la déclaration fiscale de celle-ci pour la période fiscale 2023. Il en ressort que celle-ci a déclaré pour ces deux périodes un montant global de CHF 10'000.- au titre de loyers.

6.3

Les éléments qui précèdent soutiennent plutôt la thèse que la recourante a effectivement reversé à sa mère le loyer mensuel de CHF 1'200.- pris en considération par le Service social pour calculer l’aide matérielle qui lui a été octroyée pour les périodes en cause.

Plus spécifiquement, le fait que la mère de la recourante ait déclaré un revenu net de CHF 10'000.- au titre de loyers pour les périodes fiscales 2022 et 2023 est un indice clair dans ce sens. A cet égard, la Commission sociale ne peut pas être suivie lorsque, dans ses observations, elle relève que les documents fiscaux démontrent certes qu’un loyer a effectivement été payé, mais pas qui est l’auteur du paiement, ni quels sont le loyer et l’immeuble concerné. En effet, les pièces fiscales produites et les explications de la recourante permettent clairement d’identifier que sa mère est propriétaire d’un seul immeuble comprenant deux logements pour lesquels elle déclare respectivement une valeur locative de CHF 13'812.- (code 3.310; logement occupé par la mère de la recourante) et un loyer annuel de CHF 10'000.- (code 3.340; logement loué à la recourante et à sa fille). Quant au montant de CHF 10'000.- déclaré au titre de loyer, il est inférieur de CHF 4'400.- au montant de CHF 14'400.- qui correspondrait à 12 loyers de CHF 1'200.-, charges comprises. Cette différence est certes relativement importante et il ne peut pas être exclu que la part des charges ainsi prise en considération pour fixer le loyer net imposable soit surévaluée, même pour un appartement de 6.5 pièces. Cela étant, cette question relève du droit fiscal et il n’y a pas lieu de l’examiner dans le présent arrêt.

Pour le reste, s’agissant de l’absence de preuve par pièce bancaire, il faut relever qu’à défaut d’avoir exigé d’emblée que le loyer soit reversé à la bailleresse par virement bancaire, le Service social – respectivement la Commission sociale – ne pouvait pas exiger une telle preuve a posteriori. Dans ces conditions, il apparaît difficile d’exiger de la recourante qu’elle atteste les versements en question par un autre moyen que les déclarations de la bénéficiaire ou l’établissement de quittances signées par celle-ci.

Quant aux sérieux doutes émis par la Commission sociale quant à la véracité des nouvelles quittances produites, eu égard au fait que les précédentes quittances établies à l’en-tête d’une gérance ne correspondaient pas à la réalité, ils ne sont pas suffisants pour prouver que les versements n’ont pas existé.

6.4

Il en résulte que la Commission sociale n’a pas établi, même au degré de la vraisemblance prépondérante, que la recourante n’aurait pas reversé à sa mère l’aide matérielle qui lui a été allouée au titre de frais de logement.

Dans ces conditions, la Commission sociale ne pouvait pas reconsidérer a posteriori ses décisions d’octroi d’aide matérielle et exiger le remboursement d’une partie de celle-ci.

A cela s’ajoute qu’une exigence de remboursement de l’aide allouée se justifie d’autant moins en l’espèce que la mère de la recourante reconnaît elle-même expressément que celle-ci lui a effectivement payé le loyer dû. Il n’existe ainsi pas de risque de nouvelle situation de détresse, à l’image du cas où une personne bénéficiaire a utilisé l’aide matérielle relative au loyer à d’autres fins, avec pour effet que l’autorité d’aide sociale devrait payer une deuxième fois ce montant afin de satisfaire le bailleur et éviter une procédure pouvant mener à l’expulsion du logement.

6.5

Enfin, il peut encore être relevé que la solution qui précède est cohérente avec celle retenue dans les procédures pénales qui ont été initiées sur la base des mêmes faits allégués par la Commission sociale.

En effet, sous l’angle pénal également, tout en reconnaissant la recourante et sa mère coupable de faux dans les titres (voir ci-dessus consid. 5), le Ministère public a retenu qu’aucun élément au dossier ne démontrait que la recourante aurait affecté à d’autres fins les montants reçus pour le paiement du loyer, de telle sorte qu’il n’est pas entré en matière s’agissant de la commission éventuelle d’une contravention à la loi sur l’aide sociale, au sens de l’art. 37a LASoc (voir partie en fait let. G).

7.

Sort du recours, frais et indemnité de partie

7.1

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours déposé le 24 janvier 2025 sera admis et la décision sur réclamation du 6 décembre 2024 exigeant de la recourante la restitution d’un montant de CHF 37'785.10 sera annulée.

7.2

La recourante obtenant gain de cause, il n’est pas perçu de frais de justice.

7.3

Vu son gain de cause, la recourante a droit à une indemnité de partie pour ses dépens (voir art. 137 et 138 CPJA).

Son mandataire a produit le 7 avril 2025 une liste d’opérations totalisant un temps de 17 heures 44 minutes auquel il peut être ajouté une heure de travail pour les opérations ultérieures liées en particulier aux courriers du 25 février 2026 et du 2 avril 2026. Cette durée peut être admise comme justifiée au vu de l’ampleur du dossier et des écritures déposées.

En tenant compte du tarif horaire applicable de CHF 250.-, l’indemnité de partie sera ainsi fixée à CHF 4'683.35 correspondant à 18 heures 44 minutes de travail, plus CHF 150.- de débours (montant de CHF 129.65 selon la liste produite le 7 avril 2025 augmenté à CHF 150.- pour les opérations ultérieures à cette date), plus CHF 391.50 de TVA à 8.1% sur le montant de CHF 4'833.35. Elle sera mise à la charge de la Commission sociale et versée par celle-ci au mandataire de la recourante.

8.

Assistance judiciaire totale (cause 605 2025 16)

Vu l’absence de frais de justice perçus et l’indemnité de partie allouée, la requête d’assistance judiciaire totale du 24 janvier 2025 est sans objet.

La cause 605 2025 16 y relative est en conséquence rayée du rôle.

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