ATA/22/2009

1.

La société coopérative Migros-Genève (ci-après : Migros ou l'entreprise) exploite la parcelle 1965, feuilles 52 et 54 de la commune de Carouge (ci-après : la commune) dans la zone industrielle de La Praille, à l'adresse 34, avenue Vibert. Elle se trouve dans un périmètre entouré par l'avenue Vibert et les rues Jacques Grosselin et Alexandre Gavard, notamment. Cette parcelle est la propriété de la Fondation pour les terrains industriels (ci-après : FTI).

2.

La parcelle en cause abrite un immeuble destiné au service après-vente (ciaprès : SAV) et au centre multimédia romand (ci-après : CMR) de Migros ainsi que des places de parc pour les employés de l'entreprise.

Sur les parcelles voisines se trouvent d'autres immeubles exploités par Migros, dont notamment le M-Parc.

3.

Par requête enregistrée le 24 juin 2003, sous DD 98'600, Migros a requis la délivrance d'une autorisation de construire ayant pour objet une demande en autorisation définitive d'utilisation d'un parking provisoire en surface de 106 places sur la parcelle susmentionnée.

Le parking projeté était en fait un parking déjà existant de 114 places, autorisé à titre provisoire par décision APA 15'435 du 1er mars 1999, dont la capacité effective avait été ramenée à 106 par le biais de mesures internes de réduction des places de parc prises par Migros. Dans le courrier explicatif, daté du 20 juin qui accompagnait la requête, il était précisé que 84 places seraient destinées aux collaborateurs, 9 aux véhicules d'entreprise et 13 aux clients de M- Service.

4.

Au cours de la procédure d'instruction de la requête en cause, les préavis nécessaires ont été requis auprès des instances compétentes, dont notamment la commune, l'office cantonal des transports (désormais office cantonal de la mobilité, ci-après : OCM), la FTI et la direction de l'aménagement du territoire (ci-après : DAT).

- Le 22 juillet 2003, la commune a préavisé favorablement le projet sous réserve notamment que la sortie située entre la desserte Vibert et l'îlot soit supprimée et que les croisements de circulation intérieure (sortie du parking principal) soient revus.

- Le 25 août 2003, l'OCM a constaté des divergences entre le dossier examiné et les données contenues dans le rapport d'impact sur l'environnement concernant le M-Parc (ci-après : RIE), du 13 août 1997 :

a. Le RIE mentionnait un total de 830 places dont 530 places pour la clientèle et 300 places pour les 820 collaborateurs,

b. Le plan général du site figurant au dossier mentionnait 1235 places, dont 530 places pour la clientèle et 705 places pour les collaborateurs.

Selon l'OCM, la requête avait pour objet l'agrandissement du parking M- Parc de 530 places destiné à la clientèle. Un tel agrandissement nécessitait la production d'un complément au RIE du 13 août 1997. En effet, dans cette hypothèse, le trafic généré serait bien différent de ce qui avait été envisagé, ce qui justifiait largement le complément évoqué.

Dans ce même préavis, l'OCM a estimé opportun que la procédure d'instruction de la requête soit suspendue, compte tenu de ce que l'ensemble du secteur de La Praille faisait l'objet d'une étude d'accessibilité et de stationnement.

- Le 27 août 2003, la commune a, à nouveau, préavisé favorablement le projet.

- Le 26 septembre 2003, la FTI a préavisé favorablement le projet à condition que des mesures soient prises sur la parcelle 1965 pour absorber les files d'attente aux heures de pointe.

- Dans son préavis du 24 novembre 2003, la DAT a relevé qu'il lui manquait des informations sur les conséquences, pour le secteur de La Praille, du maintien du parking actuellement provisoire, de sorte qu'elle a sollicité la suspension de l'instruction de la procédure dans l'attente des résultats de l'étude d'accessibilité et de stationnement conduite par l'OCM.

5.

Dans le cadre de l'instruction de la requête en autorisation de construire, le département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI) a également recueilli diverses observations.

- Par courrier du 5 août 2003, la Coordination transport et déplacement a fait valoir la nécessité d'un suivi de l'étude d'impact de 1997 de M-Parc. En outre, elle a estimé que la requête en cause était incomplète eu égard à l'absence d'information au sujet de l'utilisation du parking projeté et des besoins de l'entreprise. Enfin, elle a requis la production d'un plan de mobilité de l'entreprise permettant de limiter les besoins en places de parc.

- Par courrier du même jour, l'Association des habitants de La Praille a manifesté au département la satisfaction de voir que l'aménagement du parking de 106 places faisait l'objet d'une demande définitive. Si la requête était acceptée, la Migros disposerait de 530 places pour les clients de M-Parc et de 528 places pour les employés. L'acceptation de la demande définitive entraînerait la suppression des 177 places de parking se trouvant autour de l'ancien brico-loisirs. Elle souhaitait que dès que l'autorisation était accordée et que le parking autour de l'ancien brico-loisirs ne soit plus utilisé. Cette autorisation devait clarifier définitivement la situation et les places devaient être utilisées exclusivement selon l'affectation prévue par les différentes autorisations.

6.

Le 29 septembre 2005, le DCTI a invité le département du territoire (ciaprès : DT) à se déterminer sur la demande d'autorisation en précisant qu'en avril 2005 l'OCM avait indiqué que l'étude d'accessibilité et de stationnement du secteur serait disponible rapidement.

7.

Par courrier du 24 octobre 2005, adressé au DCTI, le DT a invoqué un manque d'information relatif au parking projeté. S'il s'agissait d'un accroissement de la capacité de parcage destiné à la clientèle ceci impliquait sans aucun doute un complément à l'étude d'impact sur l'environnement (ci-après : EIE) qui avait accompagné la réalisation du complexe M-Parc. S'il s'agissait d'un parking destiné aux employés de la Migros, le préavis serait négatif puisque ceux-ci disposaient déjà d'une surabondance notoire de places de stationnement. Ce courrier se basait sur une note interne de l'OCM du 23 octobre 2005.

8.

Dans son courrier du 13 décembre 2005 au DCTI, Migros a indiqué que la destination du parking était connue depuis le dépôt de la requête en autorisation. Il était erroné d'affirmer que ces 106 places s'ajouteraient aux 220 places existantes autour de l'ancien Brico-Loisirs, étant précisé que Migros s'était séparée de la parcelle de Brico-Loisirs. Sur l'ensemble du site (centrale de distribution, M-Parc, MM Vibert, M Service et CMR) l'entreprise disposait de 561 places pour 1123 collaborateurs. Une étude de mobilité avait été entreprise auprès des collaborateurs afin de disposer de faits objectifs pour élaborer des propositions mais compte tenu des offres actuelles en transports publics, proposer des alternatives valables au transport individuel n'était pas aisé.

9.

Diverses concertations réunissant notamment le DT, la FTI, la commune et l'OCM ont eu lieu.

10.

Par courrier du 26 juin 2006, faisant suite à la séance du 15 juin 2006, Migros a présenté la situation générale des places de stationnement sur la parcelle en cause, soit :

- Le parking existant, à raison de 84 places collaborateurs, 9 places pour les véhicules d'entreprise et 13 places pour les clients du M-service, correspondait à un réel besoin et était utilisé essentiellement par ses collaborateurs,

- Elle sollicitait l'utilisation des 84 places collaborateurs pour ses clients du M-Parc à titre exceptionnel, lorsque le giratoire de l'avenue Vibert était saturé ou lors d'événements commerciaux particuliers (environ 6 fois/an) organisés au M-Parc.

Migros a également exposé les raisons pour lesquelles elle disposait sur le site de La Praille de 561 places de stationnement pour 1095 collaborateurs, soit, davantage que ce qui était prévu pour la zone par la norme Circulation 2000, à savoir une place pour 6 emplois. L'entreprise a ainsi informé le DCTI qu'une grande partie de ses employés résidaient hors du canton et que les possibilités offertes actuellement par les transports publics ne répondaient pas à leurs besoins (durée du trajet en transports publics doublée par rapport au transport individuel, système parc et rail inadapté).

Migros a en outre présenté son programme de mobilité incitatif axé sur un soutien financier, une campagne de sensibilisation, des mesures d'orientation, une coordination des mesures et un partenariat avec les instances compétentes en matière de mobilité. Elle précisait en outre les éléments suivants :

- depuis l'été 2005, elle offrait à l'ensemble de ses collaborateurs un abonnement aux transports publics genevois à des tarifs préférentiels,

- elle avait offert un rabais promotionnel supplémentaire lors du dernier trimestre 2005, 10% de son personnel ayant déjà souscrit à cette offre,

- en 2005, elle avait organisé des campagnes de sensibilisation de son personnel à travers sa participation au concours "BIKE TO WORK" organisé par Pro vélo,

- en 2006, elle rééditait l'expérience sous la forme d'une action interne similaire,

- elle avait rendu les places de stationnement payantes depuis le 1er janvier 2006,

- elle participait au groupe de travail réunissant des représentants de l'OCM et de la FTI et ayant pour but de proposer des solutions aux problèmes de circulation des poids lourds dans la zone industrielle de La Praille et sur la commune de Carouge ainsi qu'au problème de mobilité de ses collaborateurs,

- elle avait décidé du principe d'un plan de mobilité, tenant en compte la mise en service du CEVA et les conséquences de sa mise en place sur la configuration actuelle de la zone de La Praille.

Pour le surplus, Migros demandait le maintien des 84 places collaborateurs au plus tard jusqu'à la mise en service du CEVA prévue en 2012.

11.

Par pli du 10 juillet 2006 adressé au DCTI, le DT s'est rallié à l'avis de Migros, au vu du plan de mobilité présenté par cette dernière et a préconisé la délivrance d'une autorisation, valable jusqu'à la mise en service du CEVA.

12.

Le 25 juillet 2006, l'OCM a émis un préavis complémentaire favorable fondé sur le plan de mobilité de Migros du 26 juin 2006, et des engagements qu'il contenait.

Le plan de mobilité, articulé autour de l'évolution de la desserte en transports publics du secteur, était pertinent. Il paraissait justifié de coordonner les objectifs de réduction des parts modales d'automobiles avec la mise en service du CEVA, infrastructure qui offrirait une alternative réelle pour la Haute-Savoie.

13.

Par courrier du 14 août 2006, faisant suite aux explications et au plan de mobilité de l'entreprise, le DT a informé le DCTI de ce que la proposition de Migros semblait adéquate dans la mesure où elle se fondait sur un tel plan.

14.

Par décision, datée du 22 septembre 2006, le DCTI a délivré l'autorisation de construire sollicitée.

La condition n°5 de ladite autorisation de construire prévoyait expressément le caractère provisoire de celle-ci, en indiquant qu'elle était délivrée en référence au plan de mobilité d'entreprise exposé par Migros et assortie de la condition selon laquelle le parking en question ne pourrait pas être maintenu au-delà de la mise en service du CEVA sans réexamen par l'Etat de la situation qui prévaudrait alors.

Les plans visés "ne varietur" faisaient état d'un total de 1058 places sur le site, dont 530 destinées aux clients devant le M-Parc et 528 pour les employés, répartis sur l'ensemble du site. Sur la parcelle 1965, outre les 106 places de stationnement qui faisaient l'objet de la présente procédure, figuraient 105 places déjà existantes destinées aux collaborateurs de Migros.

15.

Par acte daté du 26 octobre 2006, l'Association transports et environnement (ci-après : l'ATE)-Genève, l'ATE-Suisse et l'Association des habitants de La Praille ont interjeté un recours auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission) remplacée depuis le 1er janvier 2009 par la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : CCRA) contre la décision précitée, faisant valoir l'établissement incomplet des faits, la violation des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) et l'abus du pouvoir d'appréciation.

16.

Dans sa réponse du 1er décembre 2006, Migros a conclu au rejet du recours.

Depuis 1999, année de l'octroi de l'autorisation provisoire, le nombre de places de stationnement sur le site avait diminué de 293 unités. La tendance était donc à une diminution des possibilités de stationnement. Les 106 places ne seraient ouvertes à la clientèle que de manière très limitée, en fonction des difficultés de circulation dans les environs. L'autorisation, qui demeurait provisoire, avait été accordée sur la base d'un préavis positif de l'OCM, tous les services compétents s'étant par ailleurs concertés.

17.

Lors de l'audience de comparution personnelle des parties du 25 janvier 2007, celles-ci ont persisté dans leur position respective.

18.

Dans sa détermination du 15 mars 2007, le DCTI a confirmé la teneur de l'autorisation délivrée sur la base du préavis favorable de l'OCM.

19.

Par décision du 16 avril 2007, notifiée le 30 avril 2007, la CCRA a rejeté ledit recours. S'agissant d'un parking de moins de 300 places, la loi n'imposait pas d'étude d'impact. En conséquence, les dispositions de la LPE n'avaient pas été violées. Le DCTI ayant recueilli les préavis nécessaires des instances concernées, le dossier était complet. Enfin, le DCTI avait fait une saine application de la loi en octroyant une autorisation limitée dans le temps au vu des circonstances et notamment, à terme, l'amélioration des transports en commun dans le secteur, grâce à la mise en service du CEVA.

20.

Par acte daté du 31 mai 2007, l'ATE-Genève, agissant tant en son nom propre qu'au nom de l'ATE-Suisse, et l'Association des habitants de La Praille (ciaprès : les recourantes), ont interjeté recours contre la décision précitée auprès du tribunal de céans.

L'état de fait était lacunaire et ne permettait pas de comprendre notamment le changement d'appréciation du DT entre son courrier du 24 octobre 2005 et celui du 14 août 2006.

Le parking de 106 places constituait un agrandissement considérable de l'installation prévue sur le site. Dans l'autorisation provisoire de 1997, il était prévu que ce parking devait être abandonné impérativement au moment de la fin des travaux de M-Parc, ce qui n'avait pas été le cas. Il fallait examiner la pérennisation du parking de 106 places dans la globalité des places de stationnement que proposait Migros dans le secteur de La Praille. De ce fait, lors du dépôt de la demande d'autorisation en 2003, les instances compétentes, notamment l'OCM, avaient estimé qu'un complément au rapport d'impact sur l'environnement de M-Parc était justifié. Les préavis positifs délivrés par la suite, sans qu'il soit procédé à une telle étude, ne fournissaient aucun argument valable permettant de s'écarter de cette position moins de huit mois plus tard. En conséquence, en autorisant le maintien de ce parking sans procéder préalablement à une EIE, le DCTI avait violé tant la LPE que l'ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair - RS 814.318.142) et l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41).

Les normes retenues par le concept Circulation 2000, prévoyant une place de parc pour six emplois n'étaient pas respectées dans le secteur. En octroyant l'autorisation dans ces conditions, le DCTI avait commis un excès de son pouvoir d'appréciation et violé le principe de l'égalité de traitement.

Enfin, le DCTI avait abusé de son pouvoir d'appréciation en accordant l'autorisation sans procéder à une EIE et en se basant uniquement sur un courrier explicatif de Migros qui ne prenait aucun engagement contraignant en matière de mobilité d'entreprise.

21.

Dans sa réponse du 10 juillet 2007, la Migros a conclu au rejet du recours. Elle s'en est rapportée à justice pour ce qui avait trait à la recevabilité du recours interjeté par l'ATE-Genève. En revanche, elle a contesté la qualité pour recourir de l'Association des habitants de La Praille. Les faits pertinents avaient été établis de manière complète. En particulier le changement de position de l'OCM était justifié par les informations qui lui avaient été communiquées par l'entreprise.

Le parking litigieux existant déjà, il était douteux que l'article 9 de la LPE soit applicable. La norme Circulation 2000 n'était pas violée. En effet, elle n'était contraignante que pour les autorités dans le cadre de la délivrance de l'autorisation de construire. Elle n'était pas un moyen de droit permettant aux autorités compétentes de corriger une situation préexistante non-conforme. A cet égard, Migros n'avait pas fait l'objet d'une décision d'une des autorités précitées l'enjoignant de prendre toutes les mesures utiles pour respecter les quotas prévus dans Circulation 2000.

L'OPAIR et l'OPB n'avaient pas été violées. Enfin, le DCTI n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

22.

Par acte du 31 juillet 2007, le DCTI a conclu au rejet du recours.

En 2006, les autorités compétentes avaient reçu des informations supplémentaires sur la nature exacte de la requête et ses conséquences, en particulier la présentation d'un plan de mobilité et d'un plan de réduction de la capacité de parcage. Ces éléments avaient motivé l'évolution de la position du DT sur la nécessité d'un complément à l'étude d'impact et étaient à l'origine du préavis favorable du 25 juillet 2006.

Un complément d'EIE n'était pas nécessaire puisque le parking litigieux était un parking distinct de celui de M-Parc et donc inférieur à 300 places.

En ce qui concernait la norme Circulation 2000, la situation générale de Migros évoluait vers un état conforme à ce que prévoyait celle-ci, soit un véhicule pour six emplois. La décision du DCTI d'autoriser de manière provisoire l'utilisation du parking litigieux reposait sur des préavis favorables rendus par les autorités techniques compétentes, elle était également fondée sur des engagements contraignants.

En conséquence, il n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

23.

Le 27 septembre 2007, le juge délégué a entendu les parties en comparution personnelle.

L'ensemble des places de parc sur le site de La Praille était réparti en 528 places pour les employés et 530 pour les clients. Ces dernières se trouvaient exclusivement devant le M-Parc. Les places qui faisaient l'objet de l'autorisation querellée étaient destinées aux collaborateurs, sous réserve de quelques-unes. Migros souhaitait pouvoir mettre ce parking à disposition de la clientèle en cas d'évènements spéciaux comme les journées de rabais qui avaient lieu la semaine ou les opérations commerciales de fin d'année qui se tenaient en fin de semaine. Les soldes n'étaient pas considérés comme des opérations exceptionnelles et n'étaient pas concernés par l'ouverture du parking en appoint.

Le périmètre pris en compte dans l'étude d'impact de 1997 ne comprenait pas certaines zones dans lesquelles les collaborateurs pouvaient se parquer.

Il n'existait pas pour l'instant de plan de mobilité d'entreprise sous forme de document. Celui-ci se composait d'un certain nombre de mesures énumérées dans les écritures de Migros et était évolutif. L'entreprise projetait de constituer un groupe de travail auquel serait associé un consultant de mobilité en vue d'établir un document permettant de gérer la situation jusqu'en 2012, date d'entrée en fonction du CEVA qui permettrait d'offrir une alternative intéressante aux collaborateurs résidant en France et ne disposant pas de transports publics performants.

Les nouveaux collaborateurs étaient informés qu'ils n'avaient pas le droit à une place de parc. Ces places étaient désormais payantes. Les tarifs variaient entre CHF 25.- et 80.- par mois. Le premier tarif concernait les places qui n'étaient pas attribuées, le second celles qui l'étaient.

24.

Suite à l'audience précitée, l'OCM a indiqué au tribunal de céans par pli du 5 novembre 2007 que les études de trafic dans le secteur de La Praille avaient été interrompues par le processus engagé par l'Etat de Genève à propos de la densification du secteur Praille-Acacias-Vernets. Les quotas de stationnement y seraient limités avec une grande rigueur. Le plan directeur de Carouge, en cours d'élaboration, serait caractérisé par une dissuasion très rigoureuse du transit à travers cette commune tant sur l'axe Nord-Sud que sur celui Est-Ouest. Il avait toujours été clair pour l'OCM que le Conseil d'Etat avait conclu à une stratégie progressive de déploiement d'un plan de mobilité de la Migros avec, au dernier stade la mise en service du CEVA, prévue pour 2012. Celui-ci ne constituait pas la seule amélioration des transports collectifs, de nombreuses lignes TPG étant améliorées chaque année, accompagnées de réalisation de parkings relais.

25.

Par courrier du 10 décembre 2007, les recourantes ont transmis au tribunal de céans une lettre du service cantonal de protection de l'air auquel étaient annexés la carte des immissions du dioxyde d'azote à Carouge en 2006, les détails des mesures de 6 analyseurs/capteurs passifs concernant les immissions de dioxyde d'azote pour les années 2002-2006 ainsi que les valeurs des émissions selon les sources polluantes calculées sur le territoire de la commune en 2006.

26.

Le 3 avril 2008 le juge délégué a procédé à l'audition de M. P.-A. Gesseney, urbaniste, collaborateur à l'OCM.

L'OCM avait délivré un préavis négatif au mois d'août 2003 parce qu'il ne disposait pas d'un bilan complet des places de stationnement de l'exploitation. Il était important également de savoir si les places de parking faisant l'objet de la demande d'autorisation devaient être affectées aux clients ou aux employés. Enfin, l'entreprise était au bénéfice d'une situation acquise pour le quota des places de parc qui était élevé par rapport au nombre d'employés.

Il avait revu sa position suite au courrier de Migros du 26 juin 2006 prévoyant un plan de mobilité de l'entreprise dans la perspective du CEVA. Il avait paru intéressant et il n'y avait pas de raison de douter de la volonté de Migros-Genève de tenir ses engagements.

A son avis la desserte en transports publics était déjà bonne actuellement puisque l'arrêt du bus D se situait à un peu plus de 300 mètres de l'entrée des employés du M-Parc, l'OCM considérant qu'un endroit était bien desservi lorsque les arrêts des transports publics étaient au plus à 300 mètres. En revanche, l'arrêt de Bachet de Pesay était à peu près à un kilomètre. L'impact de l'utilisation du parking en cause pour la clientèle lors d'occasions exceptionnelles, ne serait pas perceptible s'agissant de la circulation. L'encombrement se situait au niveau du carrefour Grosselin-Vibert et se répercutait sur le carrefour M- Parc.

A l'heure actuelle, il n'y avait pas de réglementation formelle en matière de stationnement pour les entreprises, les préavis étaient émis sur la base de "circulation 2000". En l'état, l'entente avec les entreprises concernées était privilégiée. Mettre une exigence relative à un plan de mobilité dans une autorisation de construire n'avait pas beaucoup de sens puisque l'autorisation se rapportait à des éléments de construction alors que le plan de mobilité était établi en fonction de l'exploitation de l'entreprise, et plus particulièrement des caractéristiques de son personnel. Un plan de mobilité était une démarche préconisée par l'OCM qui était entreprise par les sociétés concernées. Il contenait les engagements de la société y compris ceux qui avaient été négociés avec le personnel, cas échéant les accords passés avec l'OCM par rapport à des prestations qui devaient être fournies via les TPG.

Se référant à la note du 13 octobre 2005 dont il était l'auteur, il précisait que l'étude d'impact était de la compétence du DCTI et qu'à l'époque il était convaincu qu'il y aurait un petit complément à l'EIE dont il ne doutait pas que le résultat soit positif. S'agissant de l'étude d'accessibilité et de stationnement pour l'ensemble du secteur de La Praille, à laquelle il était fait référence dans le préavis du 25 août 2003, elle avait été engagée pour un projet Migros mais elle avait été ensuite intégrée dans le projet Praille-Acacias-Vernets. Elle ne serait pas terminée pour elle-même mais toutes les données seraient utilisées.

Le représentant de Migros a indiqué qu'un urbaniste avait été mandaté avec la mission d'étudier les solutions permettant un accès au site en minimisant les nuisances. Pour le surplus, le parking en cause était réservé au personnel et n’était plus ouvert à la clientèle. Un portail le séparait d'ailleurs du reste du M-Parc. Les vigiles avaient pour instruction d'interdire l'accès à ce parking. Ils étaient en train d'installer un système de reconnaissance de plaques minéralogiques qui permette une ouverture automatique des portes exclusivement aux véhicules des collaborateurs de la Migros, dûment enregistrés. Cependant, selon le représentant de l'association des habitants de La Praille, ce portail était toujours ouvert.