Entzug Aufenthaltsbestimmungsrecht

1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend die Verfügung des Departements für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden (DJSG) vom 3. Februar 2025, mit welchem dieses die Rechtsverzögerungsbeschwerde des Beschwerdeführers abwies, soweit es darauf eintrat.

1.1 Der Instanzenzug in Angelegenheiten betreffend den Vollzug strafrechtlicher Sanktionen ist im Justizvollzugsgesetz (JVG; BR 350.500) geregelt. So sieht Art. 46 JVG zunächst ein anstaltsinternes Einspracheverfahren vor. Der Entscheid der Vollzugseinrichtung kann sodann innert 30 Tagen seit der Mitteilung mit Verwaltungsbeschwerde beim Amt für Justizvollzug (AJV) angefochten werden (Art. 47 Abs. 1 JVG i.V.m Art. 5 und 10 der Justizvollzugsverordnung [JVV; BR 350.510]). Entscheide des AJV können innert 30 Tagen seit der Mitteilung an das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden (DJSG) weitergezogen werden (Art. 47 Abs. 2 JVG i.V.m. Art. 4 JVV). Schliesslich sieht Art. 48 Abs. 1 JVG vor, dass gegen Entscheide des DJSG innert 30 Tagen strafrechtliche Beschwerde beim Obergericht eingelegt werden kann.

1.2 Im vorliegenden Fall erhob der Beschwerdeführer zwar zunächst gestützt auf Art. 46 JVG anstaltsintern Einsprache und zog den Entscheid gestützt auf Art. 47 Abs. 1 JVG an das AJV weiter. Da jedoch das AJV nach dem Dafürhalten des Beschwerdeführers nicht rasch genug entschied, reichte er beim DJSG eine "Aufsichts- und Rechtsverzögerungsbeschwerde" ein. Das DJSG nahm diese Beschwerde nicht als Beschwerde im Sinne von Art. 47 Abs. 2 JVG, sondern als Verwaltungsbeschwerde im Sinne des VRG entgegen. Dies ergibt sich aus der Eintretenserwägung (vgl. act. B.1, E. 1):

"Gegen Verfügungen des Amts für Justizvollzug kann gestützt auf Art. 28 und 32 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beim Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Verwaltungsbeschwerde erhoben werden. Mit der Beschwerde können nach Art. 31 VRG Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids, insbesondere unrichtige Rechtsanwendung und Tatsachenfeststellung sowie unzulässiger Gebrauch des Ermessens gerügt werden. Neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge sind zulässig. Gemäss Art. 32 Abs. 1 VRG beträgt die Beschwerdefrist 30 Tage seit Mitteilung des Entscheids. Zur Anfechtung von verfahrensleitenden Anordnungen und vorsorglichen Massnahmen beträgt die Frist zehn Tage.

Als Entscheide gelten nach Art. 28 Abs. 4 VRG auch Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung sowie Realakte, die in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen."

1.3 Im vorliegenden Fall machte der Beschwerdeführer vor dem DJSG Rechtsverzögerung durch das AJV geltend. Das bedeutet, dass im vorinstanzlichen Verfahren kein Anfechtungsobjekt vorlag. Während Art. 28 Abs. 4 VRG Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung sowie Realakte, die in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen, ausdrücklich den Entscheiden im engeren Sinne gleichstellt, fehlt eine analoge Bestimmung im JVG. Das DJSG hat sich wohl aus diesem Grund dafür entschieden, die Beschwerde als Verwaltungsbeschwerde im Sinne von Art. 28 ff. VRG entgegenzunehmen und zu behandeln. Dementsprechend gab sie als Rechtsmittelbelehrung das Folgende an:

"Gegen vorliegende Verfügung kann innerhalb von 30 Tagen seit der Zustellung gemäss Art. 49 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; 370.100) beim Obergericht des Kantons Graubünden schriftlich Beschwerde erhoben werden."

Dieser Rechtsmittelbelehrung folgend wäre für die Beurteilung des konkreten Verfahrens nicht die Zweite strafrechtliche Kammer, sondern vielmehr die Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer zuständig (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. r OGV [BR 173.010]). Das Verfahren würde sich sodann nicht (sinngemäss) nach Art. 393 ff. StPO, sondern nach Art. 49 ff. VRG richten. Das erscheint jedoch nicht sachgerecht.

1.4 Wie bereits erwähnt, sieht das Justizvollzugsgesetz – im Gegensatz zu Art. 28 ff. VRG – nicht (explizit) vor, dass Fälle von Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung durch die Justizvollzugsbehörden gerügt werden könnten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber diesbezüglich den Rechtsschutz der Betroffenen hätte einschränken wollen. Wollte man dies anders sehen, hätte dies die eigentümliche Konsequenz, dass eine (angebliche) Untätigkeit der Vollzugseinrichtung oder des AJV mangels gesetzlicher Grundlage nicht gerügt werden könnte, eine (angebliche) Untätigkeit des DJSG vor dem Obergericht hingegen schon (vgl. Art. 48 JVG i.V.m. Art. 393 Abs. 2 lit. a StPO). Das kann nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein; vielmehr besteht hier eine (echte) Lücke, die es zu füllen gilt. Die Frage ist daher nicht, ob Rechtsverweigerung oder -verzögerung gerügt werden kann, sondern (nur), welche Verfahrensordnung für die Behandlung einer entsprechenden Beschwerde anwendbar und welches Gericht (bzw. welche Kammer des Obergerichts) im innerkantonalen Instanzenzug schliesslich vorgesehen ist.

1.5 Der Bündner Gesetzgeber hat sich dazu entschieden, die gerichtliche Überprüfung von vollzugsrechtlichen Entscheiden durch die Strafgerichtsbarkeit vornehmen zu lassen. So sah das kantonale Recht ursprünglich vor, dass gegen Beschwerdeentscheide des zuständigen Departements Berufung gemäss Art. 141 ff. StPO/GR eingelegt werden konnte (vgl. Art. 183a StPO/GR). Nach Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung wurde die Regelung von Art. 183a StPO/GR in das Justizvollzugsgesetz übertragen (vgl. aArt 48 JVG). Auf Anregung des (damaligen) Kantonsgerichts änderte der Gesetzgeber per 1. Januar 2022 das zulässige Rechtsmittel von der "strafrechtlichen Berufung" in die "strafrechtliche Beschwerde" (vgl. Art. 48 Abs. 1 JVG). Im Gesetzgebungsverfahren stellte sich dabei die Frage, ob für das Beschwerdeverfahren die strafrechtliche oder die verwaltungsgerichtliche Beschwerde für anwendbar erklärt werden sollte. Es wurde erwogen, dass das (damalige) Kantonsgericht im Falle der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde eine Verfahrensordnung anwenden müsste, die ihm nicht geläufig sei. Daher solle am bestehenden Regelungsansatz festgehalten und für den Weiterzug an das (damalige) Kantonsgericht ein strafprozessuales Rechtsmittel gewählt werden (vgl. Botschaft Heft Nr. 3 2021 – 2022 S. 117 f.). Unbestritten schien dabei zu sein, dass nach wie vor das (damalige) Kantonsgericht als oberes kantonales Strafgericht über die entsprechenden Beschwerden zu entscheiden habe. Im Zuge der Justizreform 3 und der damit verbundenen Zusammenführung von Kantons- und Verwaltungsgericht zum Obergericht wurde Art. 48 Abs. 1 JVG insofern angepasst, als nun vorgesehen ist, dass gegen vollzugsrechtliche Entscheide des DJSG strafrechtliche Beschwerde an das Obergericht eingelegt werden kann. Am Grundsatz, dass vollzugsrechtliche Entscheide des DJSG durch ein Strafgericht überprüft werden sollen, hat sich dabei nichts geändert.

Insofern würde es eine Anomalie darstellen, wenn nun in Fällen, in denen eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung durch die Justizvollzugsbehörden gerügt würde, nicht eine strafrechtliche, sondern eine verwaltungsrechtliche Kammer des Obergerichts über eine entsprechende Beschwerde zu befinden hätte. Auch bei Fragen der Rechtsverweigerung oder -verzögerung besteht ein enger sachlicher Konnex zur Justizvollzugsgesetzgebung, weshalb es auch in diesen Fällen angezeigt ist, dass die Strafgerichtsbarkeit für die Behandlung entsprechender Beschwerden zuständig ist. Dabei wäre es jedoch nicht sachgemäss, wenn eine strafrechtliche Kammer des Obergerichts nach den Regeln der Verwaltungsrechtspflege (vgl. Art. 48 ff. VRG) vorzugehen hätte. Vielmehr ist auch in solchen Fällen das Verfahren in (analoger) Anwendung von Art. 393 ff. StPO durchzuführen.

1.6 Nach dem Ausgeführten ist die Zweite strafrechtliche Kammer für die Behandlung der vorliegenden (strafrechtlichen) Beschwerde zuständig (vgl. Art. 48 Abs. 1 JVG i.V.m. Art. 13 Abs. 1 OGV). Das Verfahren richtet sich, wie erwähnt, (sinngemäss) nach Art. 393 ff. StPO (vgl. Art. 48 Abs. 2 JVG). Die Beschwerdefrist beträgt – in Abweichung von Art. 396 Abs. 1 StPO – 30 Tage (Art. 48 Abs. 1 JVG). Die vorliegend erhobene Beschwerde erweist sich als rechtzeitig. Der Beschwerdeführer ist im Übrigen zur Beschwerdeerhebung grundsätzlich legitimiert. Dies gilt indes nicht, sofern er die (allgemeine) Feststellung begehrt, dass eine Rechtsverzögerung bereits vor Ablauf von zwölf Monaten eintreten könne. In Bezug auf die Klärung allgemeiner Rechtsfragen besteht kein rechtlich geschütztes Interesse, sodass insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

1.7 Aus Gründen der Einheitlichkeit und Kohärenz haben die vorstehenden Ausführungen für den verwaltungsbehördlichen Instanzenzug (Vollzugseinrichtung – AJV – DJSG) zur Folge, dass auch hier die Bestimmungen des Justizvollzugsgesetzes und nicht diejenigen des Gesetzes über die Verwaltungsrechtpflege anzuwenden sind, wenn eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung durch eine unterstellte Behörde gerügt wird. Mit anderen Worten ist bei Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerden in justizvollzugsrechtlichen Angelegenheiten nicht nach Art. 28 ff. VRG vorzugehen; vielmehr ist der in Art. 47 Abs. 1 und 2 JVG verwendete Begriff des "Entscheides" in einem weiten Sinne zu verstehen, der auch Rechtsverweigerung und -verzögerung sowie Realakte, die in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen, mitumfasst.

1.8 Demzufolge hätte im vorliegenden Fall das DJSG das Verfahren, in welchem es die Rechtsverzögerungsbeschwerde des Beschwerdeführers prüfte, nicht nach Art. 28 ff. VRG, sondern nach Art. 47 Abs. 2 JVG durchführen müssen. Da es das nicht getan hat, stellt sich die Frage, welche Folge die Wahl der unzutreffenden Verfahrensordnung hat. Dabei ist zu beachten, dass das Beschwerdeverfahren nach Art. 47 Abs. 2 JVG im Gesetz nicht näher geregelt ist, sodass wohl wiederum die Bestimmungen des VRG subsidiär (und sinngemäss) zur Anwendung gelangen. Es ist daher nicht ersichtlich, welchen konkreten Nachteil der Beschwerdeführer durch die falsche Verfahrenswahl des DJSG gehabt haben könnte, und Entsprechendes wird von ihm auch nicht geltend gemacht. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich eine Rückweisung an das DJSG zur Wiederholung des Verfahrens, da eine solche nach dem Ausgeführten einem prozessualen Leerlauf gleichkäme. Es ist somit nachfolgend zu prüfen, ob das DJSG zu Recht davon ausgegangen ist, dass im Falle des Beschwerdeführers (noch) keine Rechtsverzögerung durch das AJV vorliegt.

2. Gegenstand der Beschwerde bildet die Departementsverfügung vom 3. Februar 2025, mit welcher die vom Beschwerdeführer eingereichte Rechtsverzögerungsbeschwerde abgewiesen wurde, sofern darauf eingetreten werden konnte. Zur Begründung wurde angegeben, dass Verfahrensdauern von unter einem Jahr auch nach der Rechtsprechung regelmässig als angemessen beurteilt würden, sofern keine gesetzlichen Erledigungsfristen vorgeschrieben oder anderweitig ein schnelles Handeln erforderlich sei. Sowohl zum Zeitpunkt der hier zu beurteilenden Eingabe des Beschwerdeführers als auch zum Zeitpunkt des vorliegenden Entscheids seien keine Hinweise ersichtlich, dass die Vorinstanz das Beschwerdeverfahren in ungebührlicher Weise verschleppt oder hinausgezögert habe, zumal sich die Dauer der Entscheidfindung von mehreren Monaten, unter Berücksichtigung der Komplexität der Rechtsstreitigkeit und der Bedeutung für die betroffene Person, für beide Verfahren noch im rechtlich zulässigen Rahmen bewege.

Der Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Rückweisung des Verfahrens mit Weisungen sowohl in prozessualer wie auch inhaltlicher Hinsicht.

2.1 Der Beschwerdeführer reichte am 28. Juli 2024 sowie am 9. August 2024 Beschwerde beim AJV ein. Dieses forderte die betroffene JVA B._____ am 31. Juli 2024 respektive am 13. August 2024 zur Stellungnahme auf, wobei eine Frist bis zum 21. August 2024 respektive bis zum 3. September 2024 gesetzt wurde. Aufgrund zweier telefonischer Anfragen des Beschwerdeführers Mitte Oktober 2024 informierte das AJV diesen am 24. Oktober 2024 darüber, dass die Beschwerden in Bearbeitung seien. Bereits am 22. Oktober 2024 erhob der Beschwerdeführer beim DJSG Beschwerde.

2.2 Art. 29 Abs. 1 BV umfasst als Teilgehalt das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Im engeren Sinne liegt eine solche vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. Dies beurteilt sich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Aus Art. 29 Abs. 1 BV ergibt sich weiter der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist für alle Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden. Dieses Beschleunigungsgebot ist auch im Bereich des Strafvollzugs anwendbar (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1B_366/2021 vom 18. Oktober 2021 E. 3.1).

Ob die Pflicht zur beförderlichen Behandlung verletzt worden ist, entzieht sich starren Regeln und hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab, die in ihrer Gesamtheit zu würdigen sind. Kriterien für die Angemessenheit der Verfahrensdauer sind etwa die Komplexität des Sachverhalts, die gebotenen Untersuchungshandlungen, die Schwierigkeit und Dringlichkeit der Sache, das Verhalten der Behörden und dasjenige der Parteien sowie die Zumutbarkeit für diese. Massgebend ist, ob das Verfahren in Anbetracht der auf dem Spiel stehenden Interessen zügig durchgeführt worden ist und die Behörden insbesondere keine unnütze Zeit haben verstreichen lassen (BGE 127 III 385 E. 3a).

2.3 Die vorinstanzlichen Ausführungen zur Rechtsverzögerung sind insofern ungenau, als nicht statisch davon ausgegangen werden kann, dass Verfahrensdauern von unter einem Jahr regelmässig als angemessen beurteilt werden. Sofern zeitliche Dringlichkeit besteht, ist ein wesentlich schnelleres Handeln angezeigt. Gerade im Zusammenhang mit Hafturlauben hat das Bundesgericht eine zeitliche Dringlichkeit bejaht, weil dem Inhaftierten die (allenfalls bestehende) Möglichkeit genommen werde, in den Genuss begleiteter Ausgänge zu kommen. Zu berücksichtigen sei in diesem Zusammenhang nicht zuletzt, dass die Ausgänge nicht nur ein Privileg für Strafgefangene darstellten, sondern auch einen Beitrag zur Wiedereingliederung und Resozialisierung bildeten (vgl. dazu Urteile des Bundesgerichts 1B_366/2021 vom 18. Oktober 2021 E. 3.2.3;6B_240/2018 vom 23. November 2018 E. 2.3 mit Hinweisen). Mangelhafte Organisation und strukturelle Überlastung würden dabei nicht vor dem Vorwurf der Rechtsverzögerung bewahren. Der Staat sei seinen Bürgerinnen und Bürgern gegenüber zur Gewährung einer ordnungsgemässen Rechtspflege verpflichtet und habe sich entsprechend zu organisieren. Im Übrigen stehe der Behörde zwar bei der zeitlichen Priorisierung ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Doch erscheine es angesichts der erwähnten zeitlichen Dringlichkeit für den Beschwerdeführer nicht mehr als vertretbar, dass die Behandlung der vorliegenden Angelegenheit monatelang zurückgestellt worden sei (Urteil des Bundesgerichts 1B_366/2021 vom 18. Oktober 2021 E. 3.2.3 m.w.H.).

2.4 Im konkreten Fall wurde dem Beschwerdeführer infolge einer verspäteten Rückkehr aus dem Urlaub eine Vollzugsöffnungssperre für einen Monat auferlegt (erste Beschwerde) und – infolgedessen – sein Gesuch um Sachurlaub abgewiesen (zweite Beschwerde). Es geht mithin um Hafturlaub, welchem das Bundesgericht grundsätzlich eine höhere zeitliche Dringlichkeit zuspricht. Im Unterschied zum vorstehend erwähnten Bundesgerichtsentscheid handelt es sich im vorliegenden Verfahren nicht um die generelle Gewährung von Hafturlaub, sondern um die Streichung von Hafturlaub als Disziplinarmassnahme für eine befristete Zeitspanne. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass dem Beschwerdeführer nach Ablauf dieser Vollzugsöffnungssperre keine Urlaube mehr gewährt worden wären. Insofern geht es vorliegend lediglich um eine nachträgliche Überprüfung der bereits vollzogenen Sanktion und – anders als im zitierten Entscheid – nicht um die generelle Möglichkeit eines Hafturlaubs. Insofern ist die besondere zeitliche Dringlichkeit unter den konkreten Umständen zu verneinen.

2.5 Wie die Vorinstanz ausführt, wurde die erste Beschwerde (Rechtsmittel gegen die Verfügung der JVA B._____ vom 25. Juli 2024 betreffend Disziplinarentscheid) am 28. Juli 2024 eingereicht. Das AJV forderte die JVA B._____ mit Schreiben vom 31. Juli 2024 mit Frist bis zum 21. August 2024 zu einer Stellungnahme auf. Die JVA B._____ verzichtete mit Schreiben vom 26. August 2024 auf weitere Ausführungen. Dieses Schreiben wurde dem Beschwerdeführer am 28. August 2024 zur Kenntnisnahme zugestellt. Am 22. Oktober 2024, mithin rund sieben Wochen später, erhob der Beschwerdeführer Rechtsverzögerungsbeschwerde. Da keine erhöhte zeitliche Dringlichkeit bestand, liegt noch keine unzulässige Verzögerung vor. Jedoch ist festzuhalten, dass ein Zuwarten von einem Jahr, wie vom DJSG angedeutet, im konkreten Fall aufgrund der einfachen Fragestellung sowie der Bedeutung für den Beschwerdeführer wohl kaum mehr tolerabel wäre.

2.6 Die zweite Beschwerde (Rechtsmittel gegen die Verfügung der JVA B._____ vom 6. August 2024 betreffend abgelehnten Sachurlaub) wurde am 9. August 2024 eingereicht. Das AJV forderte die JVA B._____ mit Schreiben vom 13. August 2024 mit Frist bis zum 3. September 2024 zu einer Stellungnahme auf. Die JVA B._____ verzichtete mit Schreiben vom 26. August 2024 auf weitere Ausführungen. Dieses Schreiben wurde dem Beschwerdeführer am 28. August 2024 zur Kenntnisnahme zugestellt. Am 22. Oktober 2024, mithin rund sieben Wochen später, erhob der Beschwerdeführer Rechtsverzögerungsbeschwerde. Die zeitliche Abfolge ist somit nahezu identisch mit dem ersten Verfahren. Es verstrichen wiederum rund 7 Wochen zwischen der letzten Untersuchungshandlung und dem Einreichen der Rechtsverzögerungsbeschwerde. Eine Rechtsverzögerung ist unter den konkreten Umständen nicht auszumachen.

2.7 Das DJSG ist im angefochtenen Entscheid demnach im Ergebnis zu Recht zum Schluss gelangt, dass die Rechtsverzögerungsbeschwerde des Beschwerdeführers unbegründet ist, sodass die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen ist, sofern darauf eingetreten werden kann (vgl. oben Erwägung 1.6). Damit besteht auch keine Grundlage für den vom Beschwerdeführer beantragten Schadenersatz bzw. die beantragte Genugtuung im Zusammenhang mit der geltend gemachten behördlichen Verzögerung. Im Übrigen vermag das Obergericht keine Angaben zum "Stand der Aufsichtsbeschwerde gegen Frau E._____" zu machen, da es in dieser Angelegenheit nicht als Aufsichtsbehörde amtet. Auf das Begehren ist folglich nicht einzutreten.

3. Die Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens werden in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 VGS auf CHF 1'000.00 festgesetzt und gehen ausgangsgemäss zu Lasten des Beschwerdeführers. Der Beschwerdeführer stellt ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das Verfahren vor dem Obergericht. Nach den vorstehenden Ausführungen ist die Beschwerde jedoch als aussichtslos anzusehen, sodass das Gesuch abzuweisen ist.

Es wird erkannt:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'000.00 gehen zu Lasten von A._____.

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