Loi fédérale encourageant la construction ou l'achat d'immeubles locatifs (RS 843) - Abattement fédéral et cantonal - Compétence

1.

La Cour administrative du Tribunal cantonal est compétente pour statuer sur le recours de droit administratif déposé par les recourants au regard des art. 160 let. b Cpa (RSJU 175.1) et 9 al. 1 de la Loi du 31 mars 1988 concernant l’amélioration du marché du logement (RSJU 844.1)

2.

En tant que destinataires directs de la décision attaquée, les recourants sont particulièrement atteints par celle-ci et ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification, de sorte qu’ils disposent manifestement de la qualité pour recourir (art. 120 let. a Cpa).

Pour le surplus, interjeté dans le délai utile et dans les formes légales (art. 96, 117 al. 1, 118 al. 1, 121 al. 1, 126, 127 Cpa), le recours est recevable et il y a dès lors lieu d’entrer en matière.

3.

Conformément à l’art. 84 Cpa, la Cour de céans, statuant sur recours, examine la régularité formelle et matérielle de l’acte attaqué. Il convient dès lors d’examiner la question de la compétence de l’intimé quant au contrôle des conditions d’octroi et de suppression des abaissements supplémentaires fédéraux et cantonaux.

4.

Pour trancher cette question, il est au préalable nécessaire d’exposer le système des logements subventionnés, plus particulièrement celui des abaissements supplémentaires fédéral et cantonal.

4.1

La Confédération peut octroyer des aides aux cantons, ou directement aux propriétaires, pour encourager la construction ou l’achat d’immeubles locatifs. La Loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP ; RS 843) et son ordonnance d’application (OLCAP ; RS 843.1) ont servi de base légale jusqu’en décembre 2001 – date à laquelle les dernières demandes d’aide ont été approuvée (MONTINI/WAHLEN, Commentaire pratique - Droit du bail à loyer et à ferme, Bâle 2017, N 13 ad art. 253b CO). Dès le 1er octobre 2003, la Loi fédérale encourageant le logement à loyer ou à prix modéré du 21 mars 2003 (LOG ; RS 842) s’est substituée à la LCAP. Elle ne l’a toutefois pas abrogée formellement. En effet, la LCAP reste applicable aux engagements de paiement et de remboursement pris avant le 1er octobre 2003 (cf. art. 59 al. 1 LOG a contrario ; TAF B-1373/2015 du 31 octobre 2016, consid. 2 et les références).

4.2

La LCAP vise à encourager la construction de logements ainsi que l’équipement de terrains à cet effet, à abaisser le coût du logement, au premier chef des loyers, et à faciliter l’acquisition de la propriété d’appartements et de maisons familiales (art. 1 LCAP). La Confédération soutient par des mesures spécifiques la construction de logements à loyer particulièrement avantageux par des mesures spécifiques. Ces mesures sont l’abaissement de base, qui permet de fixer les loyers initiaux à un niveau aussi bas que possible, et l’abaissement supplémentaire pour les personnes à revenus limités (art. 35 LCAP).

4.3

Il existe deux types d’abaissements supplémentaires fédéral. D’une part, l’abaissement supplémentaire I qui vise à réduire de 30% au total le loyer initial couvrant le coût de revient de logements destinés à des classes de la population à revenus limités (art. 35 al. 2 let. b LCAP) et, d’autre part, l’abaissement supplémentaire II qui vise à réduire de 40% au total le loyer initial couvrant le coût de revient de logements destinés à des personnes âgées, à des invalides et à des personnes ayant besoin de soins, y compris le personnel soignant nécessaire, ainsi que de logements destinés à des personnes qui reçoivent une formation (art. 35 al. 2 let. c LCAP).

L’abaissement supplémentaire des loyers consiste en des avances à fonds perdu de la Confédération dont le montant reste le même (art. 42 al. 1 LCAP).

Les logements construits ou rénovés à l’aide de l’abaissement supplémentaire ne peuvent être loués qu’à des personnes dont les revenus ne dépassent pas les limites fixées par le Conseil fédéral aux articles 28 et suivants de l’OLCAP (art. 42 al. 3 LCAP).

Le versement à fonds perdu s’élève annuellement à 0,6% des frais d’investissement pour l’abaissement supplémentaire I et à 1,2% pour l’abaissement supplémentaire II (art. 27 al. 1 OLCAP).

4.4

Le bénéficiaire de l’aide fédérale est le propriétaire des immeubles locatifs (art. 14 OLCAP). Lorsque ce dernier accepte les obligations liées à l’assurance de subventionnement, il naît un rapport contractuel de droit public conforme à la décision de l’Office fédéral du logement (art. 57 al. 3 LCAP).

4.5

Les relations juridiques entre les bailleurs et les locataires demeurent régies par le droit privé, y compris dans les cas bénéficiant de subventions fédérales (ATF 129 II 125, consid. 4.2 ; TF 2C_927/2018 du 13 novembre 2019, consid. 4.1 ; TAF B- 5930/2018 du 10 juin 2020, consid. 4.3).

4.6

Celui qui demande une aide fédérale prévue par la LCAP a l’obligation de donner aux autorités fédérales et cantonales chargées de son exécution tous les renseignements requis par les mesures d’aide fédérale et doit, sur demande, permettre l’examen de ses livres, comptes et autres documents (art. 62 al. 1 LCAP). En cas de violation de l’obligation de donner des renseignements, l’administration compétente peut refuser de garantir ou d’acquitter l’aide fédérale ou exiger le remboursement des prestations déjà faites (art. 62 al. 3 LCAP). Tant que le bénéficiaire, sauf motif important, ne s’acquitte pas de son obligation d’aviser le canton de ses conditions de revenu et de fortune (art. 32 al. 1 let. a OLCAP) et/ou qu’un logement est utilisé par des personnes qui ne remplissent pas ou plus les conditions d’ordre personnel ou financier (art. 32 al. 1 let. b OLCAP), l’abaissement supplémentaire est supprimé.

4.7

La Confédération a créé un Office fédéral du logement à qui revient la charge de l’exécution de la LCAP (art. 54 al. 1 et 2 LCAP). L’Office fédéral est notamment compétent pour exercer la surveillance des loyers qui ont bénéficié d’un abaissement (art. 45 al. 1 LCAP et 17 al. 1 OLCAP ; ATF 129 II 125, consid. 2.5.2). Il est aidé dans cette tâche par l’autorité cantonale compétente en matière de logement (art. 66 al. 1 LCAP, 17 al. 1 OLCAP). Ce dernier procède au contrôle des conditions de revenu et de fortune ainsi que celles touchant à l’occupation des logements (art. 66 LCAP, 17 et 31 OLCAP).

4.8

Les cantons peuvent également instaurer un système d’aides à la construction et soumettre les loyers des logements en question à un contrôle administratif pour une certaine durée. Dans le Canton du Jura, la Loi concernant l’amélioration du marché du logement du 31 mars 1988 (RSJU 844.1 ; ci-après : la Loi cantonale) permet à l’Etat de prendre des mesures en vue d’améliorer le marché du logement. Elle vise notamment à encourager la rénovation et la construction de logements en faveur de personnes de condition modeste.

Cette loi cadre est complétée par le Décret du 13 décembre 1991 encourageant la construction et la rénovation de logements à caractère social (RSJU 844.12 ; ciaprès : le Décret cantonal) qui en arrête les mesures d’application.

L’aide cantonale est destinée aux personnes qui remplissent les conditions de revenu et de fortune fixées par la législation fédérale (art. 2 al. 1er du Décret cantonal). Elle est accordée pour des immeubles locatifs bénéficiant de l’aide fédérale (art. 4 al. 1 du Décret cantonal). L’aide de l’Etat n’est accordée que si la Confédération accorde la sienne. Dans des circonstances particulières, le Gouvernement peut accorder l’aide de l’Etat en l’absence de celle de la Confédération (art. 7 al. 1 et 2 du Décret cantonal).

L’aide cantonale consiste en un abaissement supplémentaire des loyers accordé aux bénéficiaires des abaissements supplémentaires I et II prévus par la législation fédérale (art. 5 al. 1 du Décret cantonal). L’abaissement supplémentaire cantonal est assuré par des subsides dont le taux est constant, versés à fonds perdu par l’Etat (art. 5 al. 2 du Décret cantonal). Les taux de l’aide cantonale sont identiques à ceux fixés par la législation fédérale (art. 6 du Décret cantonal).

L’aide de l’Etat est versée au propriétaire dont l’immeuble et les locataires répondent aux conditions fixées par la législation fédérale (art. 9 al. 1 du Décret cantonal).

4.9

Quand bien même la législation cantonale est muette à ce sujet, il sied d’admettre qu’à l’instar de ce que prévoit la législation fédérale quant à la relation nouée entre l’Office fédéral du logement et le propriétaire des immeubles au bénéfice du régime des loyers subventionnés LCAP, l’acceptation par le propriétaire des obligations liées à l’assurance de subventionnement cantonal fait naître un rapport contractuel de droit public entre ce dernier et l’Office cantonal du logement (cf. art. 57 al. 3 LCAP par analogie).

4.10

Quant aux relations entre le bailleur et les locataires, celles-ci demeurent régies par le droit privé (cf. ATF 129 II 125, consid. 4.2 relatif aux abaissements supplémentaires fédéral applicable par analogie).

4.11

Sur le plan cantonal, l’art. 15 du décret encourageant la construction et la rénovation de logements à caractère social (RSJU 844.12 ; ci-après : décret), dispose que le Service de l’économie suspend l’aide notamment lorsque le destinataire de l’aide ne répond plus aux conditions de l’article 2 (lit. a). L’art. 2 du décret précise que l’aide de l’Etat est destinée aux personnes qui remplissent les conditions de revenu et de fortune fixées par la législation fédérale (art. 28 et 29 OLCAP). Quant au remboursement des montants versés, l’art. 7 al. 3 de la loi cantonale concernant l’amélioration du marché du logement (RSJU 844.1 ; ci-après : LCAP JU) dispose que si les autorités ont été induites en erreur au moyen de renseignements faux ou inexactes, l’aide sera refusée. L’autorité compétente pourra révoquer l’aide promise et réclamer le remboursement des montants versés avec les intérêts.

Par analogie avec le droit fédéral, où la compétence pour exiger le remboursement des montants versés à tort est de la compétence de l’autorité qui accorde et supprime l’aide, à savoir l’OFL, il apparaît alors que la compétence pour se prononcer sur le remboursement des abaissements supplémentaires au niveau cantonal revient également au Service de l’économie et de l’emploi.

5.

En l’espèce, l’intimé a notifié aux recourants une décision de suppression des abaissements supplémentaires fédéral et cantonal, respectivement leur imposant de rembourser lesdits abaissements supplémentaires à la propriétaire-bailleresse.

5.1

La compétence en matière de contrôle des loyers de logements au bénéfice du régime des loyers subventionnés LCAP appartient à l’Office fédéral (cf. consid. 4.7). Il en découle que celui-ci dispose d’une compétence exclusive pour se prononcer sur la suppression de l’abaissement supplémentaire fédéral. L’autorité cantonale compétente en matière de logement demeure quant à elle compétente pour rendre les décisions ayant trait à la suppression de l’abaissement supplémentaire octroyé en application du droit cantonal (cf. art. 7 al. 3 de la Loi cantonale).

5.2

Par conséquent, l’intimé ne disposait d’aucune compétence décisionnelle relative à la suppression de l’abaissement supplémentaire fédéral, cette compétence appartenant exclusivement à l’Office fédéral.

6.

De même, l’intimé ne disposait d’aucune compétence décisionnelle lui permettant d’imposer aux recourants de rembourser les abaissements supplémentaires fédéral et cantonal à la propriétaire-bailleresse. En effet, dès lors que les relations entre le propriétaire et les locataires sont exclusivement régies par le droit privé (cf. consid.

4.5

et 4.13), la compétence d’ordonner un tel remboursement appartient aux seules juridictions civiles (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-5930/2018 du 10 juin 2020, consid. 5.3.2 p. 11).

7.

La question de la conséquence de l’absence de compétence de l’intimé pour ordonner la suppression de l’abaissement supplémentaire fédéral, respectivement le remboursement des abaissements supplémentaires fédéral et cantonal - à savoir l’annulabilité ou la nullité de la décision - peut rester indécise en l’espèce. En effet, dès lors que la décision litigieuse a été entreprise par la voie du recours, la distinction entre nullité et annulabilité en tant que remède à son irrégularité n’a pas d’importance (cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., Genève/Zürich/Bâle 2018, N 922).

8.

Reste à examiner si la suppression de l’abaissement supplémentaires cantonal pouvait être ordonnée à l’encontre des recourants, ces derniers faisant grief à l’intimé d’avoir rendu la décision litigieuse à leur encontre et non à celle de la propriétairebailleresse.

8.1

L’abaissement supplémentaire cantonal est un subside ayant pour objectif de permettre à des locataires d’habiter un logement qu’ils ne pourraient en toute hypothèse pas financer par leurs propres moyens.

Les locataires n’en sont toutefois que les bénéficiaires indirects. En effet, les rapports contractuels nés de l’acceptation des obligations à l’assurance de subventionnement lient exclusivement le propriétaire et l’Office cantonal du logement (cf. consid. 4.12), le rapport de droit privé entre le propriétaire et les locataires n’étant qu’indirectement concerné. Par ailleurs, l’abaissement supplémentaire cantonal n’a pas été versé directement aux recourants mais bien à la propriétaire-bailleresse qui a réduit le montant du loyer dû par ces derniers du montant de l’abaissement supplémentaire.

8.2

Dans ces conditions, c’est à l’encontre de la propriétaire-bailleresse qu’une décision de suppression de l’abaissement supplémentaire cantonal devait être rendue et non à l’encontre des recourants.

9.

Il découle de ce qui précède que la décision entreprise viole le droit à, à tout le moins, trois égards : d’une part, l’intimé ne disposait pas de compétence propre pour rendre une décision de suppression des abaissements supplémentaires fédéraux. D’autre part, faute de compétence décisionnelle, il ne pouvait exiger des recourants qu’ils remboursent les abaissements supplémentaires fédéral et cantonal à la propriétairebailleresse. Enfin, la suppression de l’abaissement supplémentaire cantonal devait être ordonnée à l’encontre de la propriétaire-bailleresse et non à l’encontre des recourants, ces derniers n’étant que les bénéficiaires indirects dudit abaissement.

10.

Le recours doit dès lors être admis et la décision sur opposition attaquée entièrement annulée. Dans ces conditions et dans la mesure où le recours est admis pour ces motifs, point n’est besoin d’examiner les autres griefs invoqués par les recourants.

11. (…).

(…).