ADM 2023 102

1.

La Cour administrative est compétente en vertu des art. 73 al. 3 de la Loi sur les constructions et l'aménagement du territoire (ci-après : LCAT ; RSJU 701.1) et 160 let. b du Code de procédure administrative (RSJU 175.1).

Dans la mesure où la recourante est propriétaire d’un appartement dans l’immeuble A sis sur la parcelle voisine de la construction projetée (deux immeubles avec parking sous-terrain commun) et qu’elle a participé à la procédure d’opposition, elle a manifestement la qualité pour recourir (BROGLIN/WINKLER DOCOURT/MORITZ, Procédure administrative et juridictionnelle – Principes généraux et procédure jurassienne, 2ème éd., 2021, n° 448 et 457 s. ; art. 73 al. 3 in fine LCAT).

Pour le surplus, déposé dans les formes et délai légaux, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Il découle des art. 33 al. 2 let. b LAT et 73 al. 3 LCAT que la Cour administrative jouit d'un libre pouvoir d'examen et qu'elle peut revoir les décisions d'approbation des plans communaux sous l'angle du droit, des faits, ainsi qu'en opportunité.

2.1

L'examen du droit implique que la Cour administrative contrôle si le plan d'affectation est conforme au droit fédéral et cantonal, notamment s'il respecte les buts et principes de l'aménagement du territoire, tels qu'ils sont définis aux articles 1 et 3 LAT et aux articles 41 et 42 LCAT, et s'il concorde avec le plan directeur comme cela découle des art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT. Le respect du droit comprend également le respect de l'intérêt public (ATF 137 II 254, consid. 3.1 ; RJJ 2008 p. 122 consid. 3.1 et 3.2).

Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 137 II 23 consid. 2.3 ; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa et les références ; cf. également ADM 158 2022 du 28 mars 2023 consid. 3.1 et les références citées consultable sur https://jurisprudence.jura.ch/).

2.2

La décision de la Cour administrative doit être prise après une pesée de tous les intérêts en présence, publics et privés, et après avoir pris en considération les données concrètes déterminantes pour la solution du cas particulier.

A ce sujet, l'article 3 OAT prévoit expressément que lorsque l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, elle est tenue de peser les intérêts en présence en déterminant les intérêts concernés, en appréciant ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent, et en fondant sa décision sur cette appréciation en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (cf. ADM 158 2022 op. cit. consid. 3.3 ; RJJ 2008, p. 122 consid. 3.5 et les références).

3.

La recourante fait valoir que la procédure de dépôt public aurait dû être mise en œuvre, dans la mesure où la modification proposée du plan spécial « Pré l’Abbé » engendre une augmentation non négligeable de la possibilité de bâtir ainsi que des nuisances supplémentaires en terme de trafic routier.

3.1

Selon l’art. 46 al. 1 LCAT, la législation en vigueur attribue au conseil communal la responsabilité de l’aménagement local. Lors de la procédure d’établissement des plans d’aménagement communaux, le conseil communal a le devoir d’informer et de faire participer la population (art. 43 LCAT). L’art. 46 al. 2 LCAT prévoit que le corps électoral communal est compétent pour adopter ou modifier le plan de zones et la réglementation y afférente ainsi que les plans spéciaux, sous réserve de l’alinéa 3, non applicable en l’espèce.

Aux termes de l’art. 71 LCAT, les plans et prescriptions relevant de la réglementation en matière de construction doivent être déposés publiquement pendant trente jours au moins, avec l’avis que des oppositions motivées peuvent être formées pendant la durée du dépôt public ; les plans qui règlent essentiellement l’équipement de détail ne sont pas soumis au dépôt public (al. 1). Les opposants sont convoqués à une séance de conciliation ; le résultat des pourparlers est consigné dans un procèsverbal ; la qualité d’opposant se définit conformément à l’art. 19 al. 2 (al. 2).

En application de l’art. 85 al. 1 OCAT, le conseil communal peut décider une modification de peu d’importance des plans et prescriptions sans procéder à un dépôt public (al. 1). Il y a lieu, au préalable, d’impartir, par lettre recommandée, un délai d’opposition de dix jours aux propriétaires fonciers qui n’ont pas donné leur accord écrit à la modification (al. 2). Les documents modifiés doivent être soumis au Service de l’aménagement du territoire pour approbation. Les articles 80 et 84 s’appliquent par analogie (al. 3).

La notion de « modifications de peu d’importance » n’est pas définie par le législateur. La Cour de céans constate en outre que celle-ci ne fait à ce jour l’objet d’aucune jurisprudence au niveau cantonal en rapport direct avec cette disposition. D’autres cantons, notamment le canton de Berne connaît une législation similaire en matière de construction à l’art. 122 de l’ordonnance sur les constructions prévoyant une disposition similaire (RSB 721.1 ; OC).

Sur la base de cette disposition, l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire a adopté le 28 novembre 2023 le mémento concernant la modification mineure de plans d’affectation qui a pour but de préciser l’application de la procédure de modification mineure et d’uniformiser la pratique en la matière (cf. document réf. 2019.JGK). Sur la base de ce document, une modification est réputée mineure au sens de l'art. 122 OC dans les cas suivants : lorsqu'il est hautement probable que la modification, si elle avait été convenue dès le départ, n'aurait eu aucune influence sur la décision de l'organe compétent chargé de l'aménagement. En d'autres termes, le caractère général de l'aménagement et les buts qui le sous-tendent sont préservés et les problèmes soulevés à l'origine lors de l'aménagement sont réglés à l'identique pour l'essentiel (let. a) et lorsqu'elle ne concerne que quelques propriétaires fonciers et qu'elle n'est pas reconnue d'intérêt général (let. b). Le mémento relève encore qu’il convient d'opter avec retenue pour la procédure selon l'art. 122 OC, puisqu'elle revêt un caractère exceptionnel, et qu'il doit être tenu compte des consignes d'ordre supérieur (plan directeur cantonal, législation sur les constructions, etc.) et ce, peu importe la procédure choisie.

Selon la jurisprudence bernoise, les modifications peuvent être considérées comme mineures « lorsque le caractère général du plan d'aménagement ainsi que les objectifs qui le sous-tendent sont maintenus et que les questions importantes qui étaient en jeu lors de l'adoption reçoivent la même réponse […]. Les adaptations qui ne concernent que certains propriétaires fonciers et qui ne sont pas d'intérêt général sont qualifiées de mineures. Cela peut notamment être le cas lorsqu'il s'agit uniquement d'une adaptation nécessaire à des changements de situation ou à de nouvelles connaissances. La question de savoir si une modification est de peu d'importance doit être tranchée à la lumière d'une considération globale selon des points de vue supérieurs en matière de planification » (arrêt 100.2014.105 du 8 janvier 2015 du Tribunal administratif du Canton de Berne, consid. 3.2 et les références citées).

La possibilité d’éviter une mise à l’enquête publique permet d’éviter qu’une modification de moindre importance apportée au projet initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d’autorisation de construire (pour le droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, in Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 5ème éd. 2020, art. 32-32d n. 12 ss). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un souci d’économie de procédure et tend à éviter qu’une modification du projet de moindre importance ne conduise systématiquement à la reprise ab ovo de toute la procédure d’autorisation de construire. Ce n’est donc que dans l’hypothèse où la modification affecte le projet initial de manière importante que la procédure d’autorisation de construire doit être reprise à son début, comme s’il s’agissait d’un nouveau projet (TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2). Cet arrêt concernait d’ailleurs une affaire jurassienne en relation avec l’art. l’art. 46 du décret concernant le permis de construire (DPC ; RSJU 701.51) relatif à des modifications apportées au permis de construire en cours de procédure.

L’existence d’un nouveau projet doit être admise lorsque la modification concerne des aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l’emplacement, la dimension extérieure, le nombre d’étages ou lorsque la construction ou l’installation perd son identité en raison de plusieurs modifications de peu d’importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, art. 32-32d n. 12a ss et la jurisprudence citée ; arrêts TC FR 602 2023 39 ; 602 2016 24 du 28 septembre 2016 ; 602 2015 123 du 23 mars 2016 ; 602 2019 57 du 22 mai 2020).

3.2

En l’espèce, la modification du plan spécial « Pré l’Abbé » résultant de la construction du parking souterrain commun aux deux immeubles projetés, avec rampe d’accès, en lieu et place des couverts à voitures initialement prévus en surface, doit être considérée comme étant de moindre importance.

Il y a en effet lieu de constater que les éléments fondamentaux du plan spécial approuvé en 2007 demeurent : il n’y a pas de changement d’affectation ni de superficie. Les aires d’implantation des immeubles, les mesures, hauteurs, longueurs et distances à respecter ne sont pas concernées par la modification. Il n’y a pas d’impact sur l’indice d’utilisation du sol. Le périmètre à développer par plan spécial est légèrement modifié en ce sens que la partie au sud est augmentée d’environ 172 m2 ; cet espace sera dédié à l’aménagement de talus dans le cadre des niveaux de remblayage imposée par les cotes de crues (remblais d’une hauteur d’env. 1,5 à 2 mètres ; dossier intimée, p. 85). L’ajout d’un parking souterrain est, de fait, invisible pour les voisins et la rampe d’accès prendra place sur une zone auparavant dédiée à des couverts à voitures (D sur le plan, p. 4 ; p. 36-38 et 51 dossier intimée). En raison de l’aménagement de la rampe d’accès, l’aire de circulation et de stationnement serait étendue du côté ouest afin d’implanter des places de stationnement pour les visiteurs L’aire d’implantation des deux immeubles à construire ne changera pas, de même que les distances et limites avec les parcelles voisines. Le Tribunal fédéral avait d’ailleurs considéré que la création d'un parking souterrain et le déplacement du bâtiment prévu sur une distance de cinq mètres, n'avaient pas d'incidence sur la forme, l'apparence, la volumétrie et le développement architectural du bâtiment, de sorte que le projet initial n'était pas altéré de manière significative (TF 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.2.2). Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a retenu que l'édification d'un étage supplémentaire induisant une augmentation de la hauteur du gabarit de 2.70 mètres - admissible sur le principe au titre de modification de peu d'importance (cf. consid. 3.3) - ne portait pas atteinte à la substance de la planification et pouvait de ce fait être autorisée et admise sur le principe au titre de modification de peu d’importance (TF 1C_490/2015 consid. 3.3 et 3.4.2). La modification du plan spécial aurait pu prévoir un ou plusieurs bâtiments supplémentaires ou la modification du périmètre concerné ou des distances fixées ou encore de l’affectation du terrain mais, en l’occurrence, elle se limite à une question

de stationnement, en souterrain et non plus seulement en surface comme initialement prévu. Dans ces conditions, il s’agit en l’occurrence d’une modification d’importance mineure. Les voisins directs se sont vu octroyer la possibilité d’exercer leurs droits – en particulier celui de former opposition. Il ne se justifiait pas d’opter pour la procédure du dépôt public.

S’agissant plus particulièrement de la recourante, elle a été informée de la modification et a été invitée à signer les plans, alternativement à former opposition par écrit, ce qu’elle a fait. Dans ces circonstances, la recourante a donc pu faire valoir ses droits de procédure en tout temps, de sorte qu’il n’en résulte aucun préjudice pour elle.

La recourante ne peut être suivie lorsqu’elle affirme que le choix de la procédure a été dicté par les besoins du promoteur « afin de ne pas prétériter le planning qui semble déjà tendu ». Il est nécessaire de replacer cette phrase dans son contexte. L’intimée a en effet communiqué par courriel au promoteur que les modifications envisagées nécessitaient de passer par une modification du plan spécial et que son projet ne pouvait pas uniquement être modifié dans le cadre de la procédure du permis de construire (dossier intimée, p. 18). La phrase litigieuse visait à rassurer le promoteur, préoccupé par la durée d’une telle démarche, mais ne démontre en aucun cas que le choix de la procédure résulte d’une soumission aux besoins du promoteur.

3.3

Partant, c’est à juste titre que l’intimée a privilégié la procédure de modification de peu d’importance dans le cas d’espèce. Le grief de la recourante doit être rejeté.

4.

La recourante allègue une augmentation non négligeable de la possibilité de bâtir et des nuisances liées à une augmentation du trafic et des places de stationnement.

4.1

En application de l’art. 12 LCAT, lors de l’édification d’une construction ou d’une installation, des cases de stationnement nécessaires pour les voitures de tourisme doivent être aménagées en nombre adéquat sur la même parcelle ou dans son voisinage immédiat (al. 1). En outre, des places de stationnement pour les cycles, les cyclomoteurs et les motocycles doivent être aménagées en nombre suffisant (al. 2). L’accès, l’emplacement, les dimensions et l’aménagement des cases et des places de stationnement sont fixés en fonction des impératifs du trafic, de la protection de l’environnement bâti ainsi que de la sauvegarde du site et du paysage (al. 3). Dans leurs plans spéciaux, les communes, les régions et le Canton prévoient, à proximité de la chaussée et en faveur du stationnement de courte durée, des cases de stationnement en nombre adéquat pour les voitures de tourisme ainsi que des places de stationnement en nombre suffisant pour les cycles, les cyclomoteurs et les motocycles (al. 5). Aux termes de l’art. 19c OCAT, « sous réserve des cas où il a été fixé au préalable dans un plan spécial, le nombre adéquat de cases de stationnement est déterminé par l’autorité qui délivre le permis de construire ».

4.2

En l’occurrence, le plan spécial « Pré l’Abbé » adopté en 2007 prévoyait déjà l’aménagement de places de stationnement, en partie avec couverts à voitures, en surface (D et E sur le plan 2007 ; cf. dossier intimée p. 4). Aujourd’hui, la modification du plan spécial porte sur une nouvelle aire d’implantation pour une rampe d’accès (I sur le nouveau plan ; cf. dossier intimée p. 99-101 et 124) et un parking souterrain commun aux deux futurs immeubles de la parcelle n° 460 (H sur le nouveau plan).

Pour permettre la création d’un parking souterrain, la modification supprime l’aire d’implantation des couverts à voiture et modifie l’aire de circulation et de stationnement (E et F sur le nouveau plan) en surface, sans préciser le nombre de places de stationnement prévu. Toutefois, conformément aux dispositions légales en vigueur, la question du nombre de places de stationnement pourra être réglée au stade du permis de construire. La procédure actuelle, soit la modification du plan spécial, ne fait que permettre un parking souterrain et d’une rampe d’accès. Dans tous les cas, l’aménagement de cette dernière nécessitera de réduire le nombre de places de stationnement en surface. Une bonne partie du stationnement se trouvera en souterrain.

Les places de stationnement seront destinées aux deux nouveaux immeubles (B et C) qui devraient prendre place sur la parcelle n° 460, à savoir pour les résidents et leurs visiteurs. En sus, des places supplémentaires seront proposées à la location ou à la vente, dans un but de soulager la circulation dans le centre historique de la ville. A priori, selon l’intimée, le projet pourrait compter moins de cinquante places de stationnement, dont une trentaine pour répondre aux besoins des immeubles. Le surplus serait dès lors de moins de vingt places et non de 30 à 40 places comme le mentionne la recourante. En tout état de cause, ces chiffres seront précisés et définis ultérieurement lors de la procédure de permis de construire. Le parking souterrain a l’avantage de limiter la consommation de surface extérieure. Quand bien même la modification du plan spécial créerait une vingtaine de places supplémentaires, voire plus, on ne saurait en déduire un impact significatif. En effet, la parcelle n° 460 est déjà consacrée à du stationnement et se trouve au bord de la route principale qui mène au centre historique de St-Ursanne. Les places qui seraient réalisées en supplément aux besoins des deux immeubles projetés (une vingtaine de places) pourraient alors être mises à disposition des habitants du centre ancien, en application de la fiche du plan directeur cantonal M.06 Gestion du stationnement qui prévoit que les communes doivent analyser l’opportunité d’aménager des places de parking en surface ou en ouvrage « pour les besoins des habitants des centres anciens ». Au demeurant, les voitures circulent actuellement déjà pour entrer ou sortir de la vieille ville sur la route des Rangiers attenante aux parcelles régies par le plan spécial. L’utilisation du parking souterrain projeté pour les résidents de la vieille ville ne provoquera donc pas une hausse du nombre de véhicules roulant sur la route des Rangiers. La recourante ne saurait dès lors invoquer une augmentation significative du trafic. La modification proposée n’engendrera pas de nuisances sonores plus nombreuses que dans la version du plan spécial de 2007, le degré de sensibilité au bruit (III) n’ayant pas changé. Le fait qu’une partie des logements accueillera les résidents du foyer de St-Ursanne n’y change rien non plus, étant rappelé que

l’affectation du terrain en zone mixte A (secteur Mab) n’est pas modifiée. Au regard de l’art. 3.1.5 du règlement communal sur les constructions du 13 octobre 1998, en zone mixte A, « l’habitat, les activités peu nuisantes (services, artisanat, petites industries), les exploitations agricoles et les services publics sont autorisés ».

Ainsi, une résidence pour personnes âgées entre également dans la définition de ce qui est autorisé en zone mixte, comme cela ressort en outre du plan directeur communal (cf. www.closdudoubs.ch > guichet virtuel > reglements > Aménagement local [plan directeur communal], p. 63 in fine).

Contrairement à ce que soutient la recourante, le fait de déplacer une partie du stationnement en sous-sol pourra réduire le bruit provoqué par les voitures qui démarrent et manœuvrent sur les places de stationnement extérieures et des claquements de portières. En outre, cette modification va dans le sens des nouvelles dispositions sur le stationnement et de la fiche M.06 « Gestion du stationnement » du plan directeur cantonal qui fixe comme objectif de limiter les aires de stationnement en surface au profit de parkings en ouvrage. Il faut noter également que la Section de la mobilité et des transports n’a pas fait de remarques particulière sur la création de ce parking souterrain. Aussi, le plan directeur communal de Clos-du-Doubs prévoit de fixer comme principe d’aménagement le fait d’« orienter le stationnement des pendulaires à l’extérieur de la vieille ville » (plan directeur communal de Clos-du- Doubs, version de février 2023, au stade de l’examen préalable, M.02 ; cf. PJ 9 de l’appelée en cause). La modification du plan spécial s’inscrit parfaitement dans ce principe étant donné que certaines places de parc devraient être louées, respectivement vendues, à des pendulaires ou des habitants.

S’agissant de la rampe d’accès au parking souterrain, cachée par une haie, elle ne sera visible ni pour les usagers de la route des Rangiers ni pour les habitants au nord de cette dernière. Les bâtiments sur les parcelles n° 176 et 644 (est et ouest de la parcelle n° 460 où habite la recourante) auront une vue très limitée voire nulle sur la rampe. La vue sur la rampe sera impossible depuis tous les bâtiments au sud. Il sied en tout état de cause de rappeler que la rampe d’accès se trouvera sur une zone dédiée initialement à des couverts à voiture (D sur le plan 2007 ; p. 4 dossier intimée), prévue en parallèle de la route cantonale. Cette situation géographique ne donne pas directement sur la parcelle de la recourante, de sorte que les nuisances alléguées par cette dernière ne devraient pas lui porter préjudice, à tout le moins les nuisances ne seront guère différentes de celles engendrée par l’aménagement du plan spécial entré en force en 2007 (dossier intimée, p. 124) et du bruit issu de la route cantonale.

4.3

Par conséquent, la modification du plan spécial « Pré l’Abbé » n’engendre pas d’augmentation de la surface bâtie ni du trafic, respectivement des nuisances y relatives. L’argumentation de la recourante ne saurait être suivie.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision d’approbation de l'intimée du 26 septembre 2023 est confirmée.

6.

Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 219 al. 1 Cpa. Il n’est alloué de dépens ni à la recourante (art. 227 al. 1) ni à l’intimée (art. 230 al. 1 Cpa).