A 13 15/16/19

3.

Streitig und zu prüfen ist zunächst die Kostenverteilung für den Bau des Kreisels A.

3.1

Die Vorinstanz beruft sich auf § 3 der Verordnung über Grundeigentümer-Beiträge an öffentliche Werke (PV; SRL Nr. 732). Danach können Gemeinden bei öffentlichen Werken von den Eigentümern der interessierten Grundstücke Beiträge an die ihnen erwachsenden Bau-, Betriebs- und Unterhaltskosten erheben, wenn und soweit dies in einem Gesetz oder in einer gestützt darauf erlassenen Verordnung vorgesehen ist (Abs. 1). Interessiert sind Grundstücke, denen aus dem öffentlichen Werk wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen, deren Ausnützung möglich ist und die allfällige Nachteile übersteigen (Abs. 2).

3.2

Wie bereits dargelegt wurde, handelt es sich bei der Festlegung von Grundeigentümerbeiträgen um öffentlich-rechtliche Abgaben. Bei der Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben ist das Legalitätsprinzip zu beachten (zum Gesetzesvorbehalt grundlegend BGE 103 Ia 369 E. 5), welches im Abgaberecht besonders streng gehandhabt wird (BGE 139 II 460 E. 2.1 mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 2693). Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht ist ein selbstständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) geltend gemacht werden kann. Die formell-gesetzliche Grundlage muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selbst enthalten. Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde delegiert (statt vieler: BGE 136 I 142 E. 3.1 mit zahlreichen Hinweisen).

In diesem Sinn hält § 3 Abs. 1 PV fest, dass die Gemeinden bei öffentlichen Werken von den Eigentümern der interessierten Grundstücke nur dann Beiträge an die ihnen erwachsenden Bau-, Betriebs- und Unterhaltskosten erheben können, wenn und soweit dies in einem Gesetz oder in einer gestützt darauf erlassenen Verordnung vorgesehen ist. Die Perimeterverordnung selber stellt jedoch – für sich betrachtet –, da es sich nicht um ein Gesetz im formellen Sinn handelt, keine hinreichende gesetzliche Grundlage zur Überbindung von Erstellungskosten eines Erschliessungsträgers dar.

So ermächtigt § 51 Abs. 2 des Strassengesetzes (StrG; SRL Nr. 755) die Gemeinden, die Kosten für den Bau von Gemeindestrassen nach dem Perimeterverfahren ganz oder teilweise den Interessierten zu überbinden. § 1 Abs. 1 PV wiederholt denn auch, dass die (Perimeter-)Verordnung für Grundeigentümer-Beiträge an öffentliche Werke von Gemeinden, Gemeindeverbänden und Genossenschaften gilt, soweit nicht abweichende gesetzliche Vorschriften bestehen.

3.3

Beim Kreisel A handelt es sich um den Knoten der Kantonsstrassen B und C. Kantonsstrassen werden vom Kanton erstellt und stehen in seinem Eigentum und unter seiner Hoheit. Vorbehalten bleiben besondere Rechtsverhältnisse (§ 43 StrG). Der Regierungsrat kann im Einzelfall auf Gesuch hin einer Gemeinde oder Dritten bestimmte Aufgaben, insbesondere den Bau von Rad- und Gehwegen oder Trottoirs, auf deren Kosten übertragen (§ 77 Abs. 2 StrG). Vorliegend übertrug der Regierungsrat mit Entscheid Nr. x die Bauherrschaft für die Erstellung des Kreisels A und die Verlegung der Kantonsstrasse C (…) der Gemeinde D. Gleichzeitig erteilte der Regierungsrat der Gemeinde D eine Bewilligung für die Einmündung einer öffentlichen Strasse in eine Kantonsstrasse (Kreisel B/C).

3.4

Im Gegensatz zu den Gemeindestrassen trägt bei Kantonsstrassen gemäss § 47 Abs. 1 StrG der Kanton die Kosten für den Kantonsstrassenbau. Dabei sind im hier anwendbaren Strassengesetz vom 21. März 1995 – anders als im alten Gesetz vom 15. September 1964 – keine Gemeindebeiträge daran mehr vorgesehen (vgl. auch Botschaft des Regierungsrates vom 12.4.1994 [B 163] zum Strassengesetz, in: Verhandlungen des Grossen Rates 2/1994, S. 608, auch zum Folgenden). Auch wurde auf Perimeterbeiträge verzichtet, da bei Kantonsstrassen das öffentliche Interesse überwiege und die nachteiligen Auswirkungen des Verkehrs allfällige Vorteile des Privaten ausgleichen würden. Mit anderen Worten fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage, um die Kosten für die Erstellung von Kantonsstrassen – von Ausnahmen abgesehen (vgl. den in § 47 Abs. 1 StrG enthaltenen Verweis auf §§ 32 Abs. 5 und 42 Abs. 1 sowie § 47 Abs. 2 und 3 StrG) – überbinden zu können. Dies gilt unabhängig davon, ob der Kanton den Bau einer Kantonsstrasse selbst wahrnimmt oder ob – wie hier – die Gemeinde durch den Regierungsrat gestützt auf § 77 Abs. 2 StrG dazu ermächtigt wurde (vgl. Entscheid Nr. x betr. Erstellung des Kreisels A).

(…)

3.5

Die Vorinstanz erwähnte in den Erläuterungen zum Perimeter "Kreisel A" zwar § 47 Abs. 3 StrG. In der Folge erliess sie jedoch den Perimeter wie bei einer Gemeindestrasse gestützt auf § 51 Abs. 2 StrG, wobei sie die von ihr als beitragspflichtig erachteten Anstösser nach Massgabe des ihnen zugerechneten Sondervorteils in die Perimeterpflicht einbezogen hat (vgl. Kostenverteiler "Kreisel A" vom 3.10.2011). Die für eine Überbindung von Erstellungs- bzw. Änderungskosten einer Kantonsstrasse massgeblichen Kriterien (vgl. E. 3.6 hernach) liess sie dagegen ausser Acht.

Um vom Grundsatz, dass der Kanton die Kosten für den Kantonsstrassenbau trägt, abweichen zu können, müsste ein Ausnahmefall gemäss §§ 32 Abs. 5 und 42 Abs. 1 oder § 47 Abs. 2 und 3 StrG gegeben sein, und zwar unabhängig davon, ob die Baukosten letztlich vom Kanton oder der Gemeinde getragen werden. Für eine andere Kostenüberbindung, wie sie hier zur Anwendung gelangte, fehlt es hingegen an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, weshalb sie einer gerichtlichen Prüfung nicht standhält.

(…)

Der Kostenverteiler "Kreisel A", welcher den Einspracheentscheiden vom 6. Dezember 2012 zugrunde liegt, ist somit im Sinn von § 23 Abs. 4 PV aufzuheben

3.6

Hinzuweisen bleibt auf § 47 Abs. 3 StrG:

"Sind wegen Bauten und Anlagen, die ein grosses Verkehrsaufkommen mit sich bringen, wie Einkaufszentren, Parkhäuser, Industrie- und Gewerbebetriebe, Lagerhäuser, Kiesgruben, Deponien, Geschäfts- und Bürobauten, Hotels, Vergnügungszentren oder Grossüberbauungen, Kantonsstrassen zu erstellen oder zu ändern, sind die dadurch entstehenden Kosten ganz oder teilweise den Verursachern zu überbinden."

Gestützt auf diese Bestimmung liesse sich eine ganze oder teilweise Kostenüberbindung bei mehreren Pflichtigen nach den Grundsätzen der Perimeterverordnung (mittels Grundmass und Klassenzahl) rechtfertigen.

Vor Augen zu halten ist indes, dass gestützt auf § 47 Abs. 3 StrG nur verpflichtet werden kann, wer durch das von ihm verursachte grosse Verkehrsaufkommen eine Änderung der Kantonsstrasse verursacht hat. Neben einem qualitativen Kriterium bedarf es somit eines Kausalzusammenhangs. Zu berücksichtigen ist ferner, dass § 47 Abs. 3 StrG mit der Änderung des Strassengesetzes vom 25. Oktober 1977 betreffend Einkaufszentren Eingang ins Gesetz gefunden hat. Gemäss Botschaft des Regierungsrates vom 7. April 1977 (B 67) gelte diese Bestimmung zwar nicht nur für Einkaufszentren, sondern generell für besonders verkehrsintensive Bauten und Anlagen, welche den Neu- oder Ausbau von Strassen erfordern. Es seien sämtliche Eigentümer von Grossanlagen, die sich auf den Strassenverkehr wie Einkaufszentren auswirkten, in die Regelung einzubeziehen (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 7.4.1977 [B 67] zum Bau- und Strassengesetz, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1977, S. 293 f.).

Vor diesem Hintergrund fällt eine Perimeterpflicht von landwirtschaftlichen Grundstücken, Grundstücken mit Wohnnutzung oder auch "normale" gewerblich genutzte Liegenschaften ausser Betracht, zumal solche in der Regel keine Änderungen einer Kantonsstrasse notwendig machen.

(…)

Für den vorliegenden Fall, wo eine Gemeinde (teilweise) die Baukosten einer Änderung der Kantonsstrasse übernimmt, ist schliesslich festzuhalten, dass es im Strassengesetz an einer Delegationsnorm fehlt, welche die Kompetenz für einen Entscheid gestützt auf § 47 Abs. 3 StrG der Gemeinde überträgt. Vielmehr fiele es dem Kanton zu, einen solchen Entscheid zu treffen.