RRE Nr. 631

2.

Gemäss § 207 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735) ist grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert, wer am Einspracheverfahren als Partei teilgenommen hat (lit. a), oder durch den Entscheid nachträglich in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen ist (lit. b). Die angefochtene Änderung von Art. 15 Abs. 5 BZR war weder Gegenstand der ersten noch der zweiten öffentlichen Auflage der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Stadt Luzern. Sie ist in der nun vorliegenden Fassung erst nachträglich durch den Grossen Stadtrat im Rahmen der Verabschiedung der BZO am 17. Januar 2013 eingefügt worden. Somit wurde in Bezug auf Art. 15 Abs. 5 BZR kein Einspracheverfahren durchgeführt. Aufgrund des Verzichts auf die öffentliche Auflage wurde den Beschwerdeführern die Möglichkeit zur Erhebung einer Einsprache (und damit zur Wahrung des rechtlichen Gehörs) genommen. Zu prüfen ist somit, ob die Beschwerdeführer durch den Erlass des streitgegenständlichen Art. 15 Abs. 5 BZR nachträglich in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Die Grundstücke der Eigentümer wurden im Rahmen der Revision der BZO gemäss Zonenplan der Schutzzone B zugeteilt. Art. 15 Abs. 5 BZR befasst sich mit den geltenden Vorschriften in der Ortsbildschutzzone B, insbesondere mit der Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen für bauliche Massnahmen. Diese würden fortan auch für die Grundstücke der Beschwerdeführer und deren Nachbarn gelten. Als Eigentümer und direkte Anstösser von Grundstücken der Ortsbildschutzzone sind die Beschwerdeführer von der Änderung von Art. 15 Abs. 5 BZR virtuell betroffen. Sie sind damit nachträglich in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen und zur vorliegenden Beschwerde legitimiert.

3.

Die vorliegende Beschwerde hat die Ausnahmebestimmung zu den Ortsbildschutzzonen zum Gegenstand. In der Fassung gemäss Bau- und Zonenreglement vom 5. Mai 1994 (BZR) lautete diese Bestimmung wie folgt:

Art. 20 Abs. 8

Von den Schutzvorschriften kann der Stadtrat Ausnahmen gestatten:

- sofern besondere Verhältnisse dies rechtfertigen und die Ausnahme dem Sinn und Zweck der Schutzzonen nicht widerspricht;

- sofern über ein städtisches Ensemble in den Schutzzonen B und C ein Gestaltungsplan für eine qualitativ hochwertige Neuüberbauung aufgestellt wird.

In der ersten und zweiten öffentlichen Auflage zur neuen BZO lautete die Bestimmung:

Art. 15 Abs. 5

Von den Schutzvorschriften kann der Stadtrat Ausnahmen bewilligen, sofern besondere Verhältnisse dies rechtfertigen, die Ausnahme dem Sinn und Zweck der Schutzzonen nicht widerspricht und ein qualitätsvolles Bauprojekt vorliegt.

An seiner Sitzung vom 17. Januar 2013 änderte der Grosse Stadtrat auf Antrag der Baukommission die Bestimmung wie folgt ab:

Art. 15 Abs. 5

Von den Schutzzonenvorschriften kann der Stadtrat explizit abweichen, sofern ein qualitätsvolles Bauprojekt vorliegt und die Abweichung dem Sinn und Zweck der Schutzanliegen nicht widerspricht.

Diese Fassung von Art. 15 Abs. 5 BZR lag dem Beschluss der Stimmberechtigten vom 9. Juni 2013 zugrunde.

4.

Die Beschwerdeführer beantragen die Nichtgenehmigung von Art. 15 Abs. 5 BZR, weil diese Bestimmung in der von den Stimmberechtigten beschlossenen Fassung nicht öffentlich aufgelegt worden sei.

4.1

Wie schon erwähnt, war die beschlossene Fassung von Art. 15 Abs. 5 BZR weder Gegenstand der ersten noch der zweiten öffentlichen Auflage, was unbestritten ist. Beabsichtigte Änderungen des Zonenplanes und des Bau- und Zonenreglements sind vom Gemeinderat während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und die Auflage ist mit dem Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit öffentlich bekannt zu machen (§ 61 Abs. 1 PBG). Entsprechend dem im PBG vorgegebenen Ablauf des Ortsplanungsverfahrens folgt darauf gegebenenfalls das Einspracheverfahren mit Einspracheverhandlungen und Beschlussfassung über die Einspracheanträge zuhanden des kommunalen Entscheidorgans (§§ 62 und 63 PBG). Die öffentliche Auflage dient verschiedenen Zwecken: Sie gewährleistet den Rechtsschutz von betroffenen Grundeigentümern, garantiert die Wahrung des rechtlichen Gehörs und stellt mit Blick auf eine aktive Beteiligung der Bevölkerung (Art. 33 Abs. 2 Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]) Publizität her, sodass jedermann von einer Planungsvorlage Kenntnis erlangen kann. Damit wird auch der demokratischen Willensbildung im Sinn von Art. 34 der Bundesverfassung (politische Rechte) und den Mitwirkungsrechten der Bevölkerung im Planungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG Rechnung getragen (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar, RPG2006, N 8 zu Art. 33; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Kommentar RPG, Zürich 2010, N 4 ff. zu Art. 33; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N 6 zu Art. 33).

4.2

Weil im Luzerner Ortsplanungsverfahren in der ersten Phase der Rechtsschutz nicht von der politischen Willensbildung abgekoppelt ist, hat – abgesehen von hier nicht weiter interessierenden Fällen – eine öffentliche Auflage vor der Beschlussfassung des kommunalen Planungsträgers zu erfolgen. Ansonsten würde insbesondere Drittbetroffenen die Möglichkeit vorenthalten, dass ihre im Rahmen einer allfälligen Einsprache vorgebrachten Argumente im Hinblick auf eine gütliche Lösung (§ 62 Abs. 1 PBG) diskutiert oder dann durch die Gemeindeversammlung behandelt werden. Zudem ginge ihnen im Ergebnis eine Rechtsmittelinstanz verloren. Infolgedessen stellt die fehlende öffentliche Auflage eine Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie der Information und Mitwirkung der Bevölkerung dar. Diese formellen Mängel können im Rahmen dieses Genehmigungsverfahrens nicht geheilt werden. Der erstmalige Entscheid über die Einwände gegen eine umstrittene Regelung der Bau- und Zonenordnung darf nicht ins Beschwerdeverfahren verlagert werden. Die Genehmigungsbehörde hat das der Gemeinde gestützt auf Art. 2 Abs. 3 RPG zustehende Planungsermessen zu beachten. Der kommunale Planungsträger ist darum in seinem Entscheid – insbesondere über Einwände im Rahmen von Einsprachen – freier als der Regierungsrat bei der Beurteilung von Beschwerden. Deshalb ist es unabdingbar, dass zuerst die Stimmberechtigten bzw. das Gemeindeparlament als zuständiger Planungsträger in der Stadt Luzern das nach § 61 ff. PBG korrekt durchzuführende Verfahren auf kommunaler Ebene abschliesst und in Kenntnis aller sachbezüglichen Einwände über die Bau- und Zonenordnung befindet. Dabei kann der Grosse Stadtrat sehr wohl politisch entscheiden und braucht seine Gründe nur beschränkt offen zu legen (zum Ganzen: Urteil V 07 6 des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 20.2.2008 E. 4e).

4.3

Im Rahmen der Revision der BZO der Stadt Luzern hat eine erste und eine zweite öffentliche Auflage stattgefunden. Die umstrittene Änderung von Art. 15 Abs. 5 BZR hätte jedoch spätestens im zweiten Auflageverfahren berücksichtigt werden müssen, da die Anzahl der potenziell betroffenen Personen beträchtlich ist. Alle Personen, die entweder Liegenschaften in den Ortsbildschutzzonen A oder B besitzen oder deren Liegenschaften an solche Schutzzonen grenzen, sind von der genannten Regelung potenziell betroffen. Weiter stellt die Neufassung – entgegen den Ausführungen der Stadt Luzern – nicht lediglich eine redaktionelle Änderung dar. Die bis anhin für eine Ausnahmebewilligung nötigen "besonderen Verhältnisse" liegen eher selten vor (vgl. Urteil V 11 201 des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 4.7.2012; LGVE 2010 II Nr. 16). Der bisherige Wortlaut derselben Norm verlieh der Regelung den Charakter einer echten Ausnahmebewilligung, auf welche kein Anspruch bestand. Die neue Formulierung erlaubt hingegen grundsätzlich in jedem Fall Abweichungen und stellt damit eine unechte Ausnahmebewilligung dar. Ausnahmen sind nicht allgemein zulässig, sondern für die Anwendung in Einzelfällen vorgesehen. Damit stellt die Neufassung gegenüber dem Wortlaut der öffentlichen Auflage eine erhebliche Änderung dar, die zwingend hätte öffentlich aufgelegt werden müssen (vgl. auch § 62 Abs. 2 PBG). Damit steht fest, dass die unterbliebene öffentliche Auflage der Neufassung von Art. 15 Abs. 5 BZR eine Verletzung einer kantonalen Verfahrensvorschrift darstellt, die nachträglich nicht geheilt werden kann. Der Beschluss der Stimmberechtigten der Stadt Luzern ist daher hinsichtlich Art. 15 Abs. 5 BZR bereits aus formellen Gründen nicht zu genehmigen.

5.

Die Beschwerdeführer beantragen weiter, Art. 15 Abs. 5 BZR sei in der Fassung zu genehmigen, wie er anlässlich der ersten und zweiten öffentlichen Auflage vorgesehen war.

5.1

Da Art. 15 Abs. 5 aus formellen Gründen nicht genehmigt werden kann, muss über dessen materielle Rechtmässigkeit im vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden. Grundsätzlich gilt nun wieder die alte Vorschrift von 1994, die aber aus verschiedenen Gründen nicht einfach so übernommen werden kann. Zum einen stimmt die Nummerierung nicht mit dem neuen BZR überein. Zudem ist der Ausnahmegrund mit den Gestaltungsplänen in den Schutzzonen B und C (die nicht mehr existiert) unbestrittenermassen aufgehoben worden. Eine unveränderte Weitergeltung des damaligen Art. 20 Abs. 8 ist somit unzweckmässig (vgl. § 20 Abs. 2 PBG). Der Klarheit halber hat der Regierungsrat deshalb eine Vorschrift anzuordnen, die der alten Fassung nahekommt, also ohne die ohne öffentliche Auflage vom Grossen Stadtrat vorgenommenen Änderungen. Nicht zu genehmigen ist in diesem Sinn die Aufhebung des Passus "[…] sofern besondere Verhältnisse dies rechtfertigen […]". Auch das Wort "Ausnahme" ist beizubehalten und es ist von "Sinn und Zweck der Schutzzonen" statt "Sinn und Zweck der Schutzanliegen" zu sprechen. Das neue Tatbestandselement "und ein qualitätsvolles Bauprojekt vorliegt" war Gegenstand der ersten und zweiten öffentlichen Auflage und wurde von den Stimmberechtigten beschlossen. Es kann daher bestehen bleiben, zumal es inhaltlich unbestritten ist, dass für eine Ausnahme in den Schutzzonen ein qualitätsvolles Bauprojekt vorzulegen ist. Somit ist als Ersatz für den nicht zu genehmigenden Art. 15 Abs. 5 BZR folgende Fassung anzuordnen:

Art. 15 Abs. 5

Der Stadtrat kann Ausnahmen von den Schutzvorschriften gestatten, sofern besondere Verhältnisse dies rechtfertigen, die Ausnahme dem Sinn und Zweck der Schutzzonen nicht widerspricht und ein qualitätsvolles Bauprojekt vorliegt.

5.2

Mit dieser Anordnung wird keine Aussage darüber gemacht, ob Art. 15 Abs. 5 BZR in der wegen formeller Mängel nicht zu genehmigenden Fassung recht- und zweckmässig wäre. Es ist der Stadt Luzern unbenommen, eine andere Regelung im ordentlichen Verfahren vorprüfen zu lassen und öffentlich aufzulegen.