AMTC. Perception de deux contributions de plus-value résultant d'une mesure d'aménagement du territoire (passage d’une ZMD II à une ZAE).

en droit

1. a) La LPJA ne contient pas de disposition relative à la jonction de causes. Il n'en demeure pas moins que l'autorité saisie d'un ou plusieurs recours peut, en tout temps, joindre ou disjoindre des causes, ce dans un but d'économie de procédure (ATF 131 V 461 cons. 1).

b) Les deux causes (CDP.2023.78 et CDP.2023.79) opposent les mêmes parties ; les deux décisions entreprises statuent sur la perception d'une contribution de plus-value résultant d'une même mesure d'aménagement du territoire (modification partielle du plan d'aménagement de Boudevilliers, secteur «Le Sécheron »), l’une pour l’article 3020, l’autre pour l’article 3021. Dès lors, ces prononcés non seulement émanent, respectivement concernent, le même intimé et le même propriétaire, mais ils portent sur un même complexe de faits et soulèvent les mêmes questions juridiques. Étant tous deux contestés devant la Cour de céans, il se justifie par économie de procédure de joindre les deux causes, et de les liquider en un seul arrêt.

c) Interjetés dans les formes et délai légaux, les deux recours sont recevables.

2. a) L'article 5 LAT prévoit que le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement (al. 1). La notion d'avantage majeur est ainsi une notion de droit fédéral. Selon la jurisprudence, l'avantage majeur doit être de nature économique et s'apprécier selon l'ensemble des circonstances (ATF 132 II 401 cons. 2.1). Les avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir (art. 5 al. 1^bis LAT). Pour le surplus, c'est au droit cantonal qu'il appartient de mettre en œuvre l'article 5 LAT de façon autonome, s'agissant notamment du taux de la taxe, de son débiteur et du moment de sa perception (ATF 128 I 46 cons. 1 ; cf. aussi arrêt du TF du 23.02.2015 [1C_184/2014] cons. 2.1 et arrêt de la Cour de droit public du 20.01.2020 [CDP.2019.173] cons. 2a).

b) La réglementation neuchâteloise (art. 33 ss LCAT) a été mise en place suite à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de l'article 5 al. 1 LAT. Selon l'article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L’article 34 al. 1 LCAT, dans sa teneur à partir du 1^er mai 2019 (applicable en l'espèce conformément à la disposition transitoire à la modification du 26.03.2019, à teneur de laquelle les procédures de perception de la contribution de plus-value sont soumises aux dispositions applicables au moment de l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement), stipule qu’est considérée comme un avantage majeur constituant une plus-value, l'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à, respectivement : son affectation durable à la zone à bâtir ou à une zone spécifique au sens des articles 15 et 18 LAT (let. a) ; son passage de la zone d'utilisation différée à une zone à bâtir ou à une zone spécifique au sens des articles 15 et 18 LAT (nouvelle affectation) (let. b) ; son changement d’affectation d'une zone à bâtir à un autre type de zone à bâtir de plus grande valeur (let. c) ; l’augmentation conséquente des droits à bâtir d’un bien-fonds sans aucun changement d’affectation pour la part dépassant les 50 % (densification) (let. d). L'augmentation de valeur d'un bien-fonds est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avec et sans la mesure d’aménagement générant la plus-value. Par ailleurs, le classement d'un bien-fonds de la zone agricole à la zone d'utilisation différée ne constitue pas un avantage majeur (art. 34 al. 2 et 3 LCAT, dans sa teneur à partir du 01.05.2019). Le montant de la contribution s’élève à 30 % de la plus-value (art. 35 al. 1 LCAT, dans sa teneur à partir du 01.05.2019). Le département arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement entre en vigueur. Sauf convention contraire entre l’aliénateur et l’acquéreur, le débiteur de la contribution de plus-value est le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement (art. 36 al. 1 et 2 LCAT, dans sa teneur à partir du 01.05.2019).

Dans sa teneur jusqu’au 30 avril 2019, l’article 34 al. 1 LCAT prévoyait que l'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation ou à une zone spécifique était réputée avantage majeur constituant une plus-value. Ainsi, le droit neuchâtelois limitait le prélèvement d'une plus-value à ces deux affectations. Autrement dit, conformément aux articles 33 et suivants LCAT en vigueur jusqu’au 30 avril 2019, une contribution était perçue uniquement lorsque la plus-value résultait de l'affectation d'un bien-fonds à la zone d'urbanisation ou à une zone spécifique (RJN 2001, p. 262 cons. 2b, 1998, p. 271 cons. 2b). L’Etat ne prélevait en revanche aucune contribution, notamment, lorsqu'une plus-value provenait de la modification des prescriptions concernant une zone déjà constructible antérieurement, en particulier si des prescriptions spéciales en matière de police des constructions augmentaient les possibilités d'exploitation du bien-fonds concerné, ni lorsqu’était accordée une dérogation permettant une utilisation d'un bien-fonds plus intensive que celle prévue par le régime ordinaire de la zone concernée, toutes situations qui pouvaient apparaître comme des avantages offerts par les mesures d'aménagement. Par ailleurs, l'affectation en zone à bâtir était seulement réputée avantage majeur aux termes de l'article 34 al. 1 LCAT, dans son ancienne teneur, présomption qui était réfragable (arrêt de la Cour de droit public du 20.01.2020 [CDP.2019.173] cons. 2b et les réf. citées). Cette définition de l’« avantage majeur » a été jugée trop stricte et non satisfaisante, à mesure qu’une fois qu'une parcelle avait été affectée à une zone à bâtir, un changement d'affectation à une zone « nettement » plus favorable n'était pas soumis au prélèvement de la plus-value. Ainsi, il est paru opportun de préciser que les changements d’affectation que constituaient le passage d’une zone d’utilisation différée (ZUD) à une zone à bâtir ou à une zone spécifique correspondait à un avantage majeur et devrait donc être soumis à la contribution de plus-value (considérations qui ont conduit au nouvel al. 1 let. b de l’article 34 LCAT). Il en allait de même du passage d'une zone à bâtir non constructible, à constructibilité restreinte ou de faible valeur, comme les zones d’utilité publique (ZUP), les zones de verdures (ZV) et les zones de tourisme, sports, détente et loisirs (ZTDSL) à une « véritable » zone constructible. Ces situations engendraient a priori « clairement » des « avantages majeurs » qui devaient faire l’objet du prélèvement de la contribution de plus-value (considérations qui ont conduit au nouvel al. 1 let. c de l’article 34 LCAT). Dans le cadre des réflexions qui ont présidées la modification des articles 33 et suivants LCAT, introduite au 1^er mai 2019, il a également été considéré que, lors de l’« augmentation conséquente des droits à bâtir d’un bien-fonds », en d’autres termes lors de sa densification sans aucun changement d’affectation, la taxation de la plus-value ne devait pas la dissuader. Aussi, seules les densifications dépassant un certain seuil devaient faire l’objet du prélèvement d’une contribution de plus-value, cette limite devant être définie de telle manière qu’une augmentation de moins 50 % des droits à bâtir ne soit pas taxée (considérations qui ont conduit au nouvel al. 1 let. d de l’article 34 LCAT) (rapport 18.018 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi portant modification de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire [LCAT] du 02.05.2018, p. 32 s., 43 s., 47 s. et 64).

c) Selon la jurisprudence cantonale confirmée par le Tribunal fédéral, dont la nouvelle teneur des articles 33 et suivants LCAT ne justifie nullement de s’écarter, le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est déterminante la possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais partie (arrêts du TF des 28.01.2008 [1C_290/2007] cons. 4 et 23.02.2015 [1C_184/2014] cons. 2.2.1 ; RJN 2003, p. 360 cons. 4a et les réf. citées). Il faut tenir compte, équitablement, dans le cas concret, des avantages et inconvénients majeurs tels qu'ils résultent de l'ensemble des circonstances propres à la mesure d'aménagement considérée (ATF 132 II 401 cons. 2.1 ; RJN 1994, p. 167 cons. 3a). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interprété l'article 34 al. 2 LCAT, dans sa teneur jusqu’au 30 avril 2019 (« [L'augmentation de valeur] est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement »), en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit être prise en considération (ATF 132 II 401 cons. 2.1 ; arrêt du TF du 28.01.2008 [1C_290/2007] cons. 4.1 et 4.2 citant Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuchâtel in : Mémoire ASPAN n. 57, Berne 1992, p. 46 ; arrêt du TF du 27.11.2006 [1A.134/2006] cons. 2.1 et les réf. citées ; cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 20.01.2020 [CDP.2019.173] cons. 2c). Sur ce point, le législateur a souhaité, au 1^er mai 2019, formuler cet alinéa comme suit : « L'augmentation de valeur d'un bien-fonds est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avec et sans la mesure d’aménagement générant la plus-value », afin d’éviter le risque que la valeur de marché des terrains nouvellement classés corresponde déjà à la valeur du terrain juste avant l’acte de classement et que, partant, la plus-value soit plus ou moins proche de zéro. Aussi, l’article 34 al. 2 LCAT a été modifié en axant le fait déterminant pour le calcul de la plus-value non pas sur la temporalité « avant et après » la mesure d’aménagement, mais sur la cause « avec ou sans » la mesure d’aménagement, ceci n’enlève toutefois rien au fait que – comme sous l’ancienne teneur de cette disposition – c’est la valeur objective du terrain qui doit être prise en considération, en ne s'appuyant donc que sur des critères objectifs. Or, le caractère objectif des valeurs à comparer impose qu'il soit tenu compte de toutes les caractéristiques de l'immeuble en question (situation, équipements existants, accessibilité, qualité du sol, etc.) (RJN 2003, p. 360 cons. 4a et les réf. citées ; cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 20.01.2020 [CDP.2019.173] cons. 2c et les réf. citées).

3. a) En l’espèce, pour justifier la perception d'une contribution de plus-value, qui résulterait de la mesure d'aménagement du territoire consistant en la modification partielle du plan d'aménagement de Boudevilliers, secteur « Le Sécheron », plus exactement dans le passage de la ZMD II à la ZAE des articles 3020 et 3021, le DDTE s’est fondé sur les deux rapports des 11 et 19 avril 2022 établis par les architectes mandés par le SAT pour déterminer « la valeur objective » de chacun de ces deux biens-fonds. Or, ces architectes ont expressément admis que, sous l’angle du changement d’affectation en tant que tel, une équivalence de valeurs était à considérer. Plus exactement, ils ont retenu que « compte tenu des plus et des moins, de la subjectivité de certains critères ainsi que de la variété des situations potentielles, admettre [au regard du changement d’affectation,] l’équivalence [de valeurs] apparai[ssai]t comme la seule option réaliste ». Selon les architectes, il ressortait tant de l’analyse du marché que d’expertises antérieures que le passage à une zone d’activités représentait plutôt une moins-value par rapport à l’habitation. Ceci étant, il fallait à leur sens tenir compte tant de la restriction d’affectation antérieure (habitat à caractère social, l’extension du home étant visée) que de l’excellente situation des articles 3020 et 3021 pour des activités économiques (centralité dans le canton, parfaite accessibilité). Les architectes justifiaient également l’équivalence de valeurs, alors même que leur analyse du marché et des expertises antérieures parlait plutôt en faveur d’une moins-value, par un élément subjectif. Plus spécifiquement, ils signalaient avoir compris que la modification de l’affectation concernée répondait non seulement au statut de pôle de développement du secteur mais aussi à un souhait du propriétaire, déjà amorcé avec notamment la fermeture du home. Pour cette raison, le passage à une ZAE représentait, à leur sens, un avantage pour le propriétaire, excluant une moins-value, sans pour autant correspondre à une plus-value.

Force est de constater que l’équivalence de valeurs est pour partie justifiée, d’une part, pour des motifs qui semblent devoir jouer un rôle comparable qu’il s’agisse d’une ZMD II ou de ZAE (centralité dans le canton, parfait accessibilité des terrains), d’autre part, pour des raisons subjectives (souhait a priori du propriétaire quant aux activités à développer à futur sur ses parcelles). Or, il faut rappeler que, dans le cadre du calcul d’une éventuelle plus-value en lien avec un changement d’affectation, c’est la valeur objective d’un bien-fonds qui est à prendre en considération, et ce en ne s'appuyant que sur des critères objectifs. L’équivalence de valeurs retenue par les architectes, alors qu’ils admettaient expressément qu’« il ressort[ait] de l’analyse du marché et aussi d’expertises antérieures que le passage à une zone d’activité représent[ait] plutôt une moins-value par rapport à de l’habitation », s’explique dès lors certes pour partie par des motifs objectifs, mais également, voire pour une part non négligeable, par des considérations subjectives, qui n’ont pourtant lieu d’être lorsqu’il s’agit de calculer la plus-value qui résulterait d'une mesure d'aménagement du territoire. À noter que les architectes ont eux-mêmes admis la « subjectivité de certains critères » qu’ils ont retenus afin de conclure, sous l’angle du changement d’affectation en tant que tel, à l’équivalence de valeurs.

b) Par ailleurs, il sied de convenir que les architectes ont retenu une plus-value pour chacun des biens-fonds 3020 et 3021 non pas en raison du changement d’affectation à proprement parler, mais de l’évolution des droits à bâtir. Plus précisément, tout en reconnaissant une absence d’évolution quant à la densité, puisque le volume apparent maximal n’avait pas varié et pouvait déjà être complètement réalisé avec le taux d’occupation au sol de 25 % qui prévalait dans la ZMD II, les architectes mandatés par le SAT mentionnaient, dans leurs rapports, que ce qui différait c’était qu’il était possible de s’étaler davantage, ce qui « p[ouvai]t représenter un avantage tangible sur les plans fonctionnel et architectural, même s’il [était] difficile à quantifier et aléatoire » ; en effet, « suivant le programme, on pourrait souhaiter de construire le plus haut et le plus compact possible, et donc ne pas profiter des possibilité accrues d’implantation ». Les architectes voyaient toutefois un avantage « plus quantifiable » dans la possibilité de réaliser des couverts, pour le stationnement, l’entreposage ou l’agrément, en plus du volume lié à la densité. C’est le lieu de rappeler que le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié, y compris au regard de l’article 34 LCAT dans sa nouvelle teneur depuis le 1^er mai 2019, en fonction de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Or, il apparaît que les architectes ont tantôt tenu compte d’un avantage considéré comme tangible sur les plans fonctionnel et architectural, mais « difficile à quantifier et aléatoire », tantôt d’un avantage qualifié de « plus quantifiable », consistant en la possibilité de réaliser des couverts. Force est toutefois d’admettre que les avantages ainsi formulés par les architectes, afin de tenter de justifier les plus-values finalement retenues, paraissent relativement abstraits. A la lecture des rapports des 11 et 19 avril 2022, à tout le moins, peine-t-on à se convaincre que les avantages tels qu’exposés par les architectes à l’appui de leurs calculs des plus-values querellées correspondent à des possibilités effectives d'utiliser les parcelles concernées pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elles font désormais partie.

À noter encore que les éléments avancés par les architectes pour conclure à une plus-value de 67'770 francs pour l’article 3020 et de 66'720 francs pour l’article 3021, à savoir des considérations ayant uniquement trait à l’évolution des droits à bâtir et non en lien avec le changement de zone en tant que tel, semblent davantage être visés par la lettre d de l’article 34 LCAT (est considérée comme un avantage majeur constituant une plus-value, l'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à l’augmentation conséquente des droits à bâtir d’un bien-fonds sans aucun changement d’affectation pour la part dépassant les 50 % [densification]), que par la lettre c de cette disposition (est considérée comme un avantage majeur constituant une plus-value, l'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son changement d’affectation d'une zone à bâtir à un autre type de zone à bâtir de plus grande valeur), pourtant expressément invoquée par l’intimé pour justifier les contributions ici entreprises. A cet égard, il faut encore souligner, à l’instar de la recourante, que l’augmentation du taux d’occupation du sol, qui est passé de 25 % à 60 %, compte tenu du changement de zone de ses terrains, est, quoi qu’il en soit, inférieure au 50 % de l’article 34 al. 1 let. d LCAT. Quant à la lettre c de cette disposition, il y a encore lieu de rappeler ce qui suit. Certes, il a été souhaité, par la modification au 1^er mai 2019 de l’article 34 LCAT, d’élargir la notion d’« avantage majeur » en précisant que les changements d’affectation que constituait le passage d’une zone d’utilisation différée (ZUD) à une zone à bâtir ou à une zone spécifique correspondait à un avantage majeur et devrait donc être soumis à la contribution de plus-value (nouvel al. 1 let. b de l’art. 34 LCAT) et qu’il en allait de même du passage d'une zone à bâtir non constructible, à constructibilité restreinte ou de faible valeur, comme les zones d’utilité publique (ZUP), les zones de verdures (ZV) et les zones de tourisme, sports, détente et loisirs (ZTDSL) à une « véritable » zone constructible (nouvel al. 1 let. c de l’art. 34 LCAT). Ceci étant, le passage d’une ZMD II, dont il n’est pas contesté, ni contestable, qu’il s’agit d’une « véritable » zone constructible, à une ZAE, soit également une « véritable » zone constructible, ne correspond nullement aux cas de figure visés lors de la modification de l’article 34 LCAT. Il ne s’agit pas d’un passage d’une zone à bâtir non constructible, à constructibilité restreinte ou de faible valeur, à une « véritable » zone constructible ; les architectes mandatés par le SAT ne le soutiennent d’ailleurs pas. À noter que la ZMD II en cause était non seulement dévolue à de l’habitat collectif à caractère social, mais également à toutes activités ne provoquant pas de gêne pour le voisinage.

c) En définitive, les rapports des 11 et 19 avril 2022, sur lesquels s’est fondé l’intimé pour justifier la perception de contributions de plus-value liées au passage de la ZMD II à la ZAE des articles 3020 et 3021, ne permettent nullement de se convaincre que la modification partielle du plan d'aménagement de Boudevilliers, secteur « Le Sécheron» a engendré un « avantage majeur » s’agissant desdits biens-fonds, et ceci tant sous l’angle de la lettre c de l’article 34 al. 1 LCAT que sous celui de la lettre d de cette disposition. En conséquence, l’intimé ne pouvait, comme il l’a fait, conclure à la perception d’une plus-value de 20'331 francs (30 % d’une plus-value de CHF 67'770) pour la parcelle 3020, respectivement, de 20'016 francs (30 % d’une plus-value de CHF 66'720) pour le terrain 3021.

4. Les deux recours se révèlent ainsi fondés, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres griefs invoqués par la recourante, soit en particulier ceux en lien avec les calculs opérés par les architectes, le caractère erroné de certains chiffres ressortant des décisions querellées ou encore l’inégalité de traitement invoquée. Les considérants qui précèdent conduisent à l'annulation des deux décisions du 8 février 2023.

Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu de percevoir des frais (art. 47 al. 1 et 2 LPJA). Les avances de frais effectuées par la recourante lui seront restituées. Celle-ci a droit à des dépens, à la charge de l'intimé (art. 48 al. 1 LPJA). Le mandataire n'ayant pas déposé de mémoire d'honoraires et des frais (art. 64 al. 1 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais), la Cour de céans fixera en conséquence les dépens sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). L'activité déployée par le mandataire pour la défense des intérêts de la recourante dans les causes CDP.2023.78 et CDP.2023.79 peut être évaluée à quelque 8 heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 224 ; art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais) et de la TVA au taux de 7,7 % (CHF 189.70), l'indemnité de dépens est fixée à 2'653.70 francs, débours et TVA compris.