BDE 2019 Nr. 70

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist somit einzutreten.

2. Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das BauG aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Sinngemäss nach Art. 174 PBG werden auf Planungszonen wie auf Nutzungspläne, die bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 Abs. 1 bzw. Art. 108 Abs. 1 BauG bereits öffentlich aufgelegen bzw. bekannt gemacht worden sind, das bisherige Recht, mithin das Baugesetz und das kommunale Baureglement, weiterhin angewendet.

3. Die Politische Gemeinde Z.___ besteht aus den drei Dörfern Z.___,

Der grösste Ort Z.___ verfügt über keine Grundstücke in der Gewerbe- Industriezone GI, der zweitgrösste Ort Y.___ über lediglich ein Grundstück am östlichen Dorfrand. In X.___ gibt es am nördlichen Siedlungsrand eine GI-Zone, die aus rund 14 Parzellen besteht. Sodann ist im W.___ ausserhalb des Siedlungsgebiets mitten in der Landwirtschaftszone ein Grundstück der GI-Zone zugeschieden.

3.1 Nach Art. 175 Abs. 1 PBG hat die politische Gemeinde den Zonenplan und das Baureglement innert zehn Jahren seit Vollzugsbeginn bzw. bis Ende September 2027 an das neue Recht anzupassen. Dabei sind nicht nur das neue PBG, sondern auch die geänderten planerischen Voraussetzungen des am 1. Mai 2014 revidierten eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG), die entsprechend geänderte Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) und der überarbeitete kantonale Richtplan, Teil Siedlung, zu beachten.

3.2 Müssen Nutzungspläne angepasst werden, kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Auf

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kantonaler Ebene findet sich die entsprechende Regelung in Art. 105 BauG bzw. neu in Art. 42 in Verbindung mit Art. 43 Bst. a PBG. Demnach kann die politische Gemeinde ein bestimmtes Gebiet als Planungszone bezeichnen, wenn der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplänen angezeigt ist. Die Planungsbehörde legt dabei die Wirkung bzw. den Zweck der Planungszone fest (Art. 106 Abs. 2 BauG bzw. Art. 42 Abs. 2 PBG). Die Planungszone gilt während längstens drei Jahren, sie kann aber um zwei Jahre verlängert werden (Art. 107 BauG bzw. Art. 42 Abs. 3 PBG). Rechtskräftige Bewilligungen bleiben von der Planungszone unberührt. Die Baubehörde sistiert hängige Baugesuche für die Geltungsdauer der Planungszone, wenn das Bauvorhaben dem Zweck der Planungszone widerspricht. Ist ein Baugesuch hängig, wird die Planungszone innert drei Monaten seit der Bekanntmachung des Baugesuchs bezeichnet. Später bezeichnete Planungszonen entfalten keine Wirkung für das Baugesuch (Art. 106 Abs. 1 BauG bzw. Art. 45 PBG).

3.3 Die Vorinstanz hat die vorliegende Planungszone zur künftigen aktiven Standortplanung für Mobilfunksendeanlagen erlassen. Dafür will sie das so genannte Kaskadenmodell anwenden, wonach prioritär ein Standort in einer Arbeitszone zu wählen ist. Erst wenn dies unmöglich ist, sollen bei Bedarf Standorte in den gemischten Zonen und als letztes in den reinen Wohnzonen möglich sein. Ihrer Meinung nach kann dieses Modell nur zur Anwendung gelangen, wenn vorübergehend in allen Zonen mit Wohnnutzungen ein Bauverbot für Mobilfunkantennen gelte, ansonsten das Planungsziel massiv beeinträchtigt werde.

3.3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kantone und Gemeinden grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften über Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173 Erw. 7.4.3, S. 188 mit Hinweisen). Unter ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird dabei verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung oder Teilen davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst unerfreulich empfunden wird. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Nicht zu rechtfertigen vermögen solche subjektiven Ängste und Gefühle des Unbehagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 Erw. 2.5.2). Völlig ausgeschlossen sind kantonale oder kommunale Regelungen zum Immissionsschutz; diesbezüglich können Gemeinden keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über das Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und die darauf gestützten Verordnungen, insbesondere die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV), hinausgehen. Das Gleiche gilt für das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 1 Abs. 2 USG, wie das Bundesgericht wiederholt bestätigt hat. Demnach wird

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die gesetzliche Vorsorge mit den Anlagegrenzwerten der NISV abschliessend sichergestellt (Art. 3 Abs. 6 NISV). Diese Werte liegen deutlich tiefer als die Immissionsgrenzwerte und sind auf Grund technischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Kriterien festgelegt worden; sie begrenzen die Strahlung einer einzelnen Anlage und müssen dort eingehalten werden, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhalten. Damit sorgen sie dafür, dass die Elektrosmogbelastung an Orten mit empfindlicher Nutzung grundsätzlich niedrig ist, womit auch das Risiko für vermutete Gesundheitsauswirkungen vermindert wird. Die unbestrittenermassen verbleibenden Unsicherheiten über allfällige negative Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen sind kein Grund, den weiteren Ausbau der Mobilfunknetze zu verbieten und sind somit hinzunehmen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4.2 f. mit Hinweis).

3.3.2 Auch wenn die Steuerung der Festlegung von Antennenstandorten mit raumplanerischen Mitteln grundsätzlich zulässig ist, darf die politische Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen Massnahmen tun (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.5). Eine zulässige planerische Massnahme kann die Negativplanung sein, die in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstellung von Mobilfunkantennen untersagt. Denkbar sind auch positive Planungsmassnahmen, mit welchen besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Der Konzentration von Sendestandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden allerdings durch die Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt, weil alle Mobilfunksendeantennen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlagegrenzwert einhalten müssen (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.4). Erlaubt ist sodann ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt. Selbst im Interesse des Ortsbildschutzes erlassene Ästhetikvorschriften können auf Mobilfunkanlagen angewendet werden (BGE 141 II 245 Erw. 7.1).

3.3.3 Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone sind nicht zonenkonform und erfordern daher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Innerhalb der Bauzonen gelten sie als zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken (Urteil des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 Erw. 2.2 f.).

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3.3.4 Voraussetzung für raumplanungsrechtliche Planungsmassnahmen ist in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht. Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften verfolgen öffentliche Interessen und müssen nebst den raumrelevanten Interessen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen insbesondere den in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen hinreichend Rechnung tragen. Dabei handelt es sich um das Interesse an einer zuverlässigen und erschwinglichen Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise, an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Fernmeldedienstanbietern. Die Erfüllung des entsprechenden Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber darf nicht vereitelt oder über Gebühr erschwert werden (BGE 141 II 245 Erw. 7.1).

3.4 Art. 12 Abs. 2 PBG bestimmt, dass die politische Gemeinde die Errichtung von nicht auf den Standort angewiesenen Antennenanlagen ausschliessen kann. Die Bestimmung in Art. 12 PBG gilt für Wohnzonen (W). In den nachfolgenden Artikeln 13 ff. PBG die anderen Zonenarten betreffend findet sich keine vergleichbare Regelung, wonach Antennenanlagen auch dort ausgeschlossen werden könnten. Die Vorinstanz will nun auf dem Rechtsmittelweg überprüft haben, ob nicht standortgebundene Antennenanlagen auch in anderen Zonen als in den reinen Wohnzonen verboten werden können.

3.4.1 Besteht bezüglich des rechtsverbindlichen Sinns eines Rechtssatzes bzw. über dessen Tragweite Unklarheit, ist die Norm auszulegen. Auslegung eines Gesetzestexts ist aber nur nötig, wo der Gesetzeswortlaut unklar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/ St.Gallen 2016, N 175).

3.4.2 Wie oben ausgeführt ist die von der Vorinstanz angestrebte absteigende Kaskade für die Bewilligung von Mobilfunkantennen, angefangen bei Arbeits-, Kern- und Wohn-Gewerbezonen bis hin zur reinen Wohnzone, an sich zulässig. Der St.Gallische Gesetzgeber hat die Kaskade aber gemäss systematischer Auslegung und auf Grund des Umkehrschlusses beschränkt, indem die politischen Gemeinden Antennenanlagen, die nicht auf den Standort angewiesenen sind, einzig in Wohnzonen ausschliessen dürfen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., N 186 mit Hinweisen). Auch der Botschaft und dem Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zu Art. 12 PBG lässt sich nichts anderen entnehmen: Demnach richtet sich ein solches Verbot am bundesgerichtlich entwickelten Kaskadenmodell aus, wonach die Gemeinden nur in überwiegend dem Wohnen dienenden Gebieten störende Infrastrukturbauten wie Mobilfunkantennen ausschliessen können und dies auch nur dann, wenn ein entsprechendes Verbot die Versorgung der Wohngebiete mit einer guten Mobilfunkabdeckung nicht verhindert. Die kommunale Ortsplanung ist zwar – wie das AREG zu Recht aufführt – Sache der politischen Gemeinden, weshalb der

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Kanton deren Ermessensspielraum bei der Orts- und Regionalplanung wahrt. Diese können ihr Ermessen aber nur innerhalb des Rahmen des übergeordneten kantonalen Rechts ausüben.

3.4.3 Eine Planungszone stellt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung dar (Urteil des Bundesgerichtes 1C_511/2018 vom 3. September 2019 Erw. 5.4 mit Hinweisen) und darf somit nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (BGE 133 II 353 Erw. 4.2). Sodann versteht es sich von selbst, dass der vorsorgliche Schutz für Massnahmen, die mit dem übergeordneten Recht oder der übergeordneten Planung im Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen Interesse liegen kann. Im Kanton St.Gallen ist die Kaskade in Anwendung der allgemeinen Auslegungsregeln von Gesetzes wegen auf die reinen Wohnzonen beschränkt. Eine solche ortsplanerische Einschränkung ist nach dem Gesagten – anders als eine umweltschutzrechtliche – zulässig. Auf Grund dieser ausdrücklichen Einschränkung können die verschiedenen Mischzonen sowie die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen somit nicht in die Kaskade einbezogen werden. Dazu kommt, dass die ebenfalls in die Planungszone aufgenommene Weilerzone eine Nichtbauzone ist (BGE 145 II 83 Erw. 4.1), nicht ausschliesslich dem Wohnen dient und somit ebenfalls nicht unter Art. 12 Abs. 2 PBG fällt.

4. Die Rekurrentinnen rügen überdies, das temporäre Bauverbot beschlage praktisch die gesamte Bauzone und sei auch deshalb unverhältnismässig, zumal damit selbst die Erweiterung von bereits bestehenden Antennen verunmöglicht werde. Für die Vorinstanz ist das temporäre Bauverbot gleichwohl zulässig, weil zumindest in der Gewerbe-Industriezone nach wie vor neue Antennen errichtet und bereits bestehende erweitert werden dürfen. Zudem sei das Verbot zeitlich beschränkt.

4.1 Vorschriften, die einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen im überbauten Gebiet gleichkommen, sind mit dem Bundesrecht nicht vereinbar (BGE 133 II 353 Erw. 4.2; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2009/III/3). Die Vorinstanz hat das vorliegende Bauverbot mit Ausnahme einer Zonenart über das ganze Baugebiet gelegt. Über ein paar wenige Grundstücke in der Gewerbe-Industriezone, wo – sofern sich dort überhaupt ein entsprechender Grundeigentümer finden lässt, der seine Liegenschaft dafür zur Verfügung stellt – Mobilfunkantennen nach wie vor erstellt und erweitert werden können, verfügt die Politischen Gemeinde Z.___ nur gerade am nördlichen Dorfrand von Z.___. Diese befinden sich zudem alle im selben Gebiet nördlich des bevölkerungsschwächsten Dorfs. Im nächst grösseren Ort Y.___ sind Mobilfunkantennen nur gerade auf einem Grundstück am Dorfrand möglich, während im grössten Dorf Z.___ gar kein Grundstück der Gewerbe-Industriezone zugeteilt ist. Antennen für den Siedlungsraum müssen aber grundsätzlich in den entsprechenden

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Gebieten errichtet werden können. Mithin würde das vorliegende temporäre Bauverbot die Mobilfunkbetreiber zwingen, ihre Antennen namentlich für die Orte Z.___ und Y.___ mit entsprechend höherer Strahlung weit weg von den Nutzern zu errichten. Dem steht entgegen, dass die Sendeleistung der Sendeanlagen mit zunehmender Distanz zwischen der Basisstation und den Nutzenden höher ausgelegt werden muss und deshalb mit der Grösse des Versorgungsgebiets einer Mobilfunkanlage auch die erforderliche Sendeleistung ansteigt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 Erw. 3.2.). Entsprechend stark strahlenden Anlagen sind wegen der deutlich tieferen Anlagegrenzwerte als der Immissionsgrenzwerte aber enge Grenzen gesetzt. Dazu kommt, dass solche peripheren Antennen insbesondere für die Wohnbevölkerung am Empfangsort zu einer erheblich höheren Strahlenbelastung führen, weil nicht bloss die Antennen, sondern vor allem auch die Mobilfunkgeräte selbst strahlen. Diese strahlen umso stärker, je weiter weg sich die entsprechende Mobilfunkantenne befindet, im Extremfall bis 100'000 Mal stärker als bei optimaler Netzabdeckung. So sind im Durchschnitt 90 bis 95 Prozent der Strahlenbelastung vom Handy selbst gemacht, während nur rund fünf bis zehn Prozent von der Mobilfunkantenne stammen. Um den Strahlungsbeitrag vom eigenen Handy zu minimieren, braucht es folglich dort Antennen, wo die Leute ihre Handys nutzen (vgl. dazu M. RÖÖSLI, Professor für Umweltepidemiologie und Leiter des Bereichs Umwelt und Gesundheit des Schweizerischen Tropen- und Public Health-Instituts und Mitglied der BERENIS, beratende Expertengruppe NIS, in den Wiler Nachrichten vom 1. März 2018 [www.wiler-nachrichten.ch/wil-region/detail/article/pro-mehr-mobilfunkantennen-gleich-weniger-strahlung- 00135766/] sowie B. DYTTRICH, WOZ vom 22. Februar 2018 [www.woz.ch/1808/mobilfunk/mehr-antennen-gleich-weniger-strahlung]).

4.2 Da insbesondere für die Versorgung der grössten Ortschaft Z.___ im Ort selbst keine und in Y.___, der zweitgrössten Ortschaft, bloss eine Möglichkeit besteht, während der Zeit des vorübergehenden Bauverbots Mobilfunkantennen für die Wohnbevölkerung zu errichten oder auszubauen, verstösst die vorliegende Planungszone gegen öffentliches Interesse und erweist sich zudem als unverhältnismässig, denn wie gesagt bezweckt Art. 1 FMG, dass der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste angeboten werden. Insbesondere die Konkurrenzfähigkeit ist bei einem fünfjährigen Baustopp stark gefährdet (Urteil des Bundesgerichtes IC_274/2009 vom 21. Mai 2010 Erw. 3.8). So ist es bei einer Gesamtrevision der Nutzungsplanung sehr wahrscheinlich, dass dafür mit allfälligen Rechtsmittelverfahren mehr als drei Jahre benötigt wird. Fünf Jahre sind aber für den Mobilfunk, der einer rasanten Entwicklung unterliegt, eine sehr lange Zeit, zumal die Mobilfunkbetreiber eben daran sind, die neue 5G-Generation aufzuschalten. Mithin ändert an der Unverhältnismässigkeit des vorliegend gewählten Vorgehens auch nichts, dass die Planungszone zeitlich begrenzt ist.

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5. Nach dem Gesagten beschlägt die vorliegende Planungszone mit dem Einbezug der Wohngewerbe- und Kernzonen, der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sowie der Weilerzone weit mehr, als nötig ist, um die zulässige Zielsetzung der kommunalen Mobilfunkplanung gemäss Art. 12 Abs. 2 PBG zu erreichen. Dazu kommt, dass mit der Planungszone zumindest für die Ortschaften Z.___ und zum Teil auch für Y.___ für längere Zeit keine neue Mobilfunkantennen mehr errichtet oder ausgebaut werden können, was gegen Bundesrecht verstösst.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Planungszone unzulässig ist, weshalb sie aufzuheben ist. Der Rekurs erweist sich somit als begründet und ist gutzuheissen.

7.

7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ zu überbinden. Auf deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).

7.2 Der von den Rekurrentinnen am 24. Januar 2018 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurückzuerstatten.

8. Die Rekurrentinnen und die Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

8.2 Die Rekurrentinnen obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigten, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Weil die zu entschädigenden Rekurrentinnen selber mehrwertsteuerpflichtig sind, können sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass

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ihnen dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 194).

8.3 Die Vorinstanz hat dem Ausgang entsprechend aber auch grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (HIRT, a.a.O., S. 176). Ihr Begehren ist daher abzuweisen.