BDE 2021 Nr. 55

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das BauG aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsentscheid erging am 8. Januar 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung.

3. Die Rekurrentin macht im Wesentlichen geltend, bei der Überbauung X.___ handle es sich um ein Schutzobjekt im Sinn von Art. 115 Bst. g

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PBG, welches gemäss Art. 176 Abs. 2 PBG von Gesetzes wegen geschützt sei, und durch das Bauvorhaben der Rekursgegner beeinträchtigt werde. Die Rekursgegner vertreten den Standpunkt, bei der Siedlung handle es sich nicht um ein geschütztes Baudenkmal nach Art. 115 Bst. b PBG. Insbesondere sei das einheitliche Erscheinungsbild aufgrund bereits erfolgter baulicher Veränderungen auf verschiedenen anderen Grundstücken der Gesamtüberbauung nicht mehr gegeben.

3.1 Gemäss Art. 115 Bst. g PBG sind Baudenkmäler Schutzobjekte. Als solche gelten herausragende bauliche Objekte und Ensembles von besonderem kulturellen Zeugniswert. Es können einzelne bauliche Objekte oder bauliche Gesamtheiten sein. Bei einem Einzelobjekt kann sich der schützenswerte Eigenwert auf das Ganze oder auch nur Teile davon beziehen. Bei Baugruppen (Ensembles) und Ortsbildern können einzelne oder alle Objekte aufgrund ihres Eigenwerts und/oder ihrer Stellung innerhalb des Ortsbilds, einer Baugruppe oder eines Ensembles als Teil der Gesamtheit Schutzobjekte sein (W. ENGELER, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich/St.Gallen 2020, § 7 N 43 und 75). Mit dem Schutz von baulichen Gesamtheiten ist ihre äussere Erscheinungsform, das Gesamtbild, verbunden. Für die Schutzobjekte Baugruppe beziehungsweise Ensembles und Ortsbild ist das Zusammenwirken von Baukörpern und Freiräumen an einem bestimmten Ort wesentlich. Diese werden durch einheitsstiftende Elemente definiert und eingegrenzt, die das zu schützende charakteristische Bild ausmachen. Der zu schützende besondere kulturelle Wert baulicher Gesamtheiten ergibt sich weniger aus dem Wert ihrer Bestandteile, sondern vielmehr aus deren Zusammenwirken zu einem charakteristischen Ganzen (ENGELER, a.a.O., § 7 N 81 f.).

3.2 In der Regel sind Baudenkmäler und archäologische Denkmäler nach Art. 115 Bst. g und h PBG dann rechtlich geschützt, wenn diese von der zuständigen Behörde im dafür vorgesehenen Verfahren unter Schutz gestellt werden (Art. 121 PBG), ausser bei einem Schutz durch Rechtssatz (Gesetz oder Verordnung) oder bei einem ex-lege-Schutz nach Art. 176 Abs. 2 PBG (ENGELER, a.a.O., § 7 N 45). Nach Art. 176 Abs. 2 PBG sind Baudenkmäler von Gesetzes wegen (ex lege) geschützt, bis ein Schutzinventar nach PBG (Bst. a) oder eine Schutzverordnung vorliegt, die nicht älter als 15 Jahre ist (Bst. b). Daraus ergeben sich die nachfolgenden drei Konstellationen: Lag in einer Gemeinde am 1. Oktober 2017 eine Schutzverordnung vor, die nicht älter als 15 Jahre war, besteht in dieser Gemeinde kein ex-lege-Schutz (1. Konstellation). Umgekehrt besteht ex-lege-Schutz dann, wenn eine Schutzverordnung am 1. Oktober 2017 älter als 15 Jahre war. Dieser ex-lege-Schutz gilt solange, bis ein Schutzinventar nach PBG vorliegt oder die Schutzverordnung nach den Bestimmungen des PBG revidiert ist (2. Konstellation). Das Gleiche ergibt sich, wenn die Gemeinde am 1. Oktober 2017 weder über eine Schutzverordnung noch über ein Schutzinventar verfügte (3. Konstellation). Mit dem im PBG vorgese-

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henen ex-lege-Schutz wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten des PBG in jeder Gemeinde ein PBG-konformes Schutzinventar oder eine PBG-konforme Schutzverordnung vorhanden ist. Folge dieses ex-lege-Schutzes ist, dass nun bei potentiellen Schutzobjekten – d.h., bei Bauten oder Ensembles, bei denen ein hinreichend konkreter Schutzverdacht besteht –, die Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens sind, von der zuständigen Behörde "vorfrageweise" abzuklären ist, ob es sich dabei um ein Schutzobjekt im Sinn von Art. 115 Bst. g oder h PBG handelt. Im Rahmen dieser Prüfung ist der besondere kulturelle Zeugniswert zu ermitteln. Wird dieser nachgewiesen, ist das Objekt als Schutzobjekt zu betrachten (ENGELER, a.a.O., § 7 N 123 f.) und formell unter Schutz zu stellen. Ist also in einem Baubewilligungsverfahren von Amtes wegen oder infolge einer Einsprache unklar, ob ein potentielles Schutzobjekt im Sinn des PBG durch das Bauvorhaben möglicherweise beeinträchtigt wird, hat die zuständige Behörde unter Beizug des Amtes für Kultur (Art. 121 Abs. 2 PBG) vorfrageweise abzuklären, ob es sich dabei tatsächlich um ein Schutzobjekt handelt und welche Bedeutung (national, kantonal oder lokal) diesem zukommt (sog. Triage; J. BEREUTER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 121 N 7). Das Ergebnis dieser "vorfrageweisen" Abklärung (Schutz und Schutzumfang beziehungsweise Schutzverzicht) hat in eine separate Dispositivziffer der Baubewilligung nach Art. 121 Abs. 1 Bst. b PBG (BEREUTER, a.a.O., Art. 121 N 7) oder – im Fall eines Provokationsverfahrens nach Art. 116 PBG – in eine Schutzverfügung nach Art. 121 Abs. 1 Bst. c PBG einzufliessen, die den Beteiligten gleichzeitig mit dem Entscheid über das Baugesuch zu eröffnen ist.

3.3 Die Gemeinde Y.___ verfügt über keine Schutzverordnung, die nicht älter als 15 Jahre ist. Zudem liegt auch kein Schutzinventar im Sinn von Art. 118 ff. PBG vor. Folglich sind in der Gemeinde Y.___ Baudenkmäler und archäologische Denkmäler nach Art. 115 Bst. g und h PBG derzeit von Gesetzes wegen nach Art. 176 Abs. 2 PBG geschützt.

3.4 Die Vorinstanz führte im Rahmen des Einspracheverfahrens am 15. März 2018 einen Augenschein durch. An diesem war u.a. Matthias Fischer, wissenschaftlicher Mitarbeiter der Denkmalpflege der Gemeinde Y.___, anwesend, der in Bezug auf die Siedlung ausführte, diese präsentiere sich in einem einheitlichen Bild, auch wenn ein paar bauliche Veränderungen oder farbliche Nuancierungen im Lauf der Zeit entstanden seien. Im Wesentlichen seien die klar gefassten Kuben und die Dachrandabschlüsse charakteristisch. Im Vergleich mit anderen Siedlungen der Gemeinde sei die vorliegende aber nicht speziell innovativ gewesen. Trotz der sichtbaren Einheitlichkeit handle es sich seines Erachtens nicht um ein Schutzobjekt, wobei diese Beurteilung letztlich Sache des Stadtrates sei. In der Rekursvernehmlassung vom 31. März 2021 wies die Vorinstanz darauf hin, die Prüfung der Schutzwürdigkeit der Siedlung werde erst anlässlich der Gesamtrevision der Nutzungsplanung erfolgen, was noch einige Jahre dauern

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werde. Ausserdem habe der Stadtrat in seinem Entscheid vom 8. Mai 2020 betreffend Planungszone bereits erwogen, es bestehe keine verfestigte Planungsabsicht, die Siedlung X.___ in ihrer einheitlichen Erscheinung erhalten zu wollen. Vor diesem Hintergrund sei es deshalb ungewiss, ob im Rahmen der bevorstehenden Prüfung das Gebiet X.___ überhaupt geschützt werde. Die Vorinstanz ging somit im vorliegend zu beurteilenden Baubewilligungsverfahren davon aus, dass die Siedlung X.___ kein Schutzobjekt nach Art. 115 Bst. g PBG ist.

3.5 In den Vorverfahren wurde in verschiedenen Amtsberichten kantonaler Fachstellen Stellung zur Qualität der Siedlung X.___ genommen. Im Rekursverfahren betreffend Planungszone (Verfahren Nr. 18-3387) nahmen die DMP und das HBA diesbezüglich Stellung. Die DMP beschrieb in der Stellungnahme vom 27. September 2018 die Siedlung als einen Zeitzeugen für naturnahes, aber bodenschonendes Bauen der 1960er-Jahre, von guter architektonischer Qualität und in ihrer einheitlichen Erscheinung gut erhalten, weshalb die Wahrung der Einheitlichkeit wünschenswert sei. Im Bericht des HBA vom 19. Oktober 2018 wird die Siedlung als heute noch intaktes Ensemble aus einfachen, zweigeschossigen Kuben beurteilt, das in seiner homogenen Erscheinung erhaltenswert sei. Es wurde festgehalten, dass durch die Siedlung auf einem verhältnismässig kleinen Areal in angenehm verdichteter Form ein hochwertiges städtisches Wohnen ermöglicht werde, wie es heutzutage raumplanungsrechtlich sogar gefordert werde. Vergleichbare Siedlungen gebe es in der Gemeinde Y.___ beziehungsweise in der weiteren Ostschweiz nur wenige. Die platz- und bodensparende Setzung der Baukörper und das homogene Erscheinungsbild zeichneten die Siedlung aus. Die schlichte architektonische Fassung sei dennoch präzise und die eingesetzten Mittel würden der Entstehungszeit entsprechen. Diese homogene, schlichte Architektur sei ein wesentlicher Teil des Wohnwerts. Aufgrund dieser Amtsberichte kam das AREG im koordinierten Vernehmlassungsbericht vom 26. Oktober 2018 zum Schluss, aus kantonaler Sicht sei der Erlass einer Planungszone zweckmässig, um den Erlass von Sonderbauvorschriften für die Siedlung prüfen zu können.

3.6 Mit Amtsbericht vom 26. Mai 2021 führt die DMP im vorliegenden Rekursverfahren aus, in der Gemeinde Y.___ seien Baudenkmäler und archäologische Denkmäler nach Art. 176 Abs. 2 PBG von Gesetzes wegen geschützt. Im Fall eines Schutzverdachts sei deshalb im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens die Schutzwürdigkeit eines Objekts vorfrageweise zu prüfen. Vorliegend sei aufgrund der in den früheren Verfahren festgestellten Qualitäten der Überbauung von einem Schutzverdacht der Siedlung auszugehen. Bereits in ihrem Bericht vom 27. September 2018 (Rekursverfahren Nr. 18-3387) habe die DMP den Erlass einer Planungszone zur Ermöglichung der Prüfung von Schutzmassnahmen als zweckmässig bezeichnet. Der Vertreter der städtischen Fachstelle für Denkmalpflege habe sich anlässlich des Augenscheins im Einspracheverfahren vom 15. März 2018 bezüglich der Schutzwürdigkeit zwar zurückhaltend geäussert und auf die Zuständigkeit des Stadtrates verwiesen. In den Akten fänden sich

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aber keine Hinweise, dass die Schutzwürdigkeit der Siedlung vom Stadtrat anschliessend geprüft worden wäre. Die Überbauung verfüge über mehrere Ansatzpunkte, die für eine Schutzwürdigkeit sprächen. Abklärungen zu diesen beziehungsweise eine fachlich umfassende Beurteilung seien aber bislang nicht erfolgt. Dabei stehe vorliegend nicht der Schutz eines einzelnen Kulturobjekts im Vordergrund, sondern es hätte geprüft werden müssen, ob und inwieweit ein Schutz der Siedlung als Ortsbild, d.h. als Ensemble oder als Gesamtareal, notwendig sei. Das heute vorhandene einheitliche Gesamtbild sei für die Überbauung wesentlich. Deshalb sei es naheliegend, dass die geplanten eingreifenden Änderungen an der äusseren Erscheinung eines einzelnen Gebäudes die ganze Überbauung und damit deren Schutzwürdigkeit beziehungsweise allfällige Schutzziele nachhaltig beeinträchtigen könnten. Da es mangels Vorabklärungen nicht möglich sei, die Schutzwürdigkeit der Siedlung eingehender zu beurteilen, sei es an der zuständigen kommunalen Behörde, die entsprechenden Grundlagen zu erarbeiten, um vorfrageweise über die Schutzwürdigkeit der Siedlung befinden zu können.

3.7 Angesichts der Amtsberichte der kantonalen Fachstellen in den Vorverfahren und des Amtsberichts der DMP vom 26. Mai 2021 ist nicht auszuschliessen, dass die Siedlung X.___ einen besonderen kulturellen Zeugniswert aufweist. Sogar das Bundesgericht hatte im Urteil 1C_577/2019 vom 4. November 2020 erwogen, die zuständigen Behörden hätten angesichts des koordinierten Vernehmlassungsberichts der kantonalen Fachstellen allenfalls Massnahmen zum denkmalpflegerischen Schutz der Siedlung X.___ zu prüfen. Vorliegend besteht folglich ein ausreichend konkreter Schutzverdacht. Bei der Siedlung handelt es sich somit um ein potentielles Schutzobjekt, weshalb aufgrund des in der Politischen Gemeinde Y.___ geltenden ex-lege- Schutzes vor Erteilung der umstrittenen Baubewilligung "vorfrageweise" abzuklären gewesen wäre, ob es sich dabei tatsächlich um ein Schutzobjekt im Sinn von Art. 115 Bst. g oder h PBG handelt. Nachdem in der Gemeinde Y.___ der Stadtrat für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit von Bauten und Ortsbildern zuständig ist, hätte die Vorinstanz für die erforderliche vorfrageweise Beurteilung der Schutzwürdigkeit die Angelegenheit an den Stadtrat überweisen und das Baubewilligungsverfahren solange sistieren müssen, bis der Stadtrat über die Schutzwürdigkeit der Siedlung entschieden hat. Vorliegend erfolgte jedoch kein Entscheid über die Schutzwürdigkeit der Siedlung. Der Beizug der städtischen Denkmalpflege durch die Vorinstanz anlässlich des erstinstanzlichen Augenscheins sowie die Aussage der Vorinstanz, es liege keine verfestigte Planungsabsicht des Stadtrates für das Gebiet vor, genügen für eine "vorfrageweise" Beurteilung der Schutzwürdigkeit der Siedlung nicht. Weder sind bislang Abklärungen zur Frage der Schutzwürdigkeit vorgenommen worden noch wurde über die Schutzwürdigkeit der Siedlung vom dafür zuständigen Stadtrat in Form einer anfechtbaren Verfügung entschieden (Schutzverfügung im Sinn von Art. 121 Abs. 1 Bst. c PBG).

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4. Zusammenfassend ergibt sich, dass im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens rechtswidrigerweise nicht über die Schutzwürdigkeit der Siedlung X.___ befunden wurde. Aus diesem Grund ist der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 8. Januar 2021 aufzuheben und zur Abklärung der Schutzwürdigkeit der Siedlung X.___ sowie zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Rekurs erweist sich damit als begründet und ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.

5. Nachdem die Vorinstanz somit als Nächstes zu veranlassen haben wird, dass der Stadtrat über die Schutzwürdigkeit der Siedlung X.___ befindet, soll im Folgenden kurz der Verfahrensablauf für diese "vorfrageweise" Beurteilung aufgezeigt werden.

Nach der Sistierung des Baubewilligungsverfahrens durch die Vorinstanz wird der Stadtrat – nach vorgängiger sachgemässer Durchführung des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens gemäss Art. 139 PBG, in das sämtliche von der Unterschutzstellung beziehungsweise vom Verzicht auf die Unterschutzstellung möglichen Betroffenen auf geeignete Art einzubeziehen sein werden – unter Beizug des Amtes für Kultur (Art. 121 Abs. 2 PBG) abzuklären haben, ob es sich bei der Siedlung tatsächlich um ein Schutzobjekt im Sinn des PBG handelt, und – falls ja – ob diesem nationale, kantonale oder lokale Bedeutung zukommt. Weil der Stadtrat vorliegend nicht für die Baubewilligungserteilung beziehungsweise –verweigerung zuständig ist, kann die Unterschutzstellung beziehungsweise der Verzicht darauf nicht ins Dispositiv der Baubewilligung aufgenommen werden (vgl. dazu BEREUTER, a.a.O., Art. 121 N 7), sondern muss in einer separaten, gleichzeitig mit der Baubewilligung zu eröffnenden Schutzverfügung im Sinn von Art. 121 Abs. 1 Bst. c PBG erfolgen; dabei kann der Adressatenkreis der Schutzverfügung wesentlich von demjenigen der Baubewilligung abweichen.

6.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unterscheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grundsätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Gemeinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Erfolgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom 17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein

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Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP).

6.2 Die Vorinstanz hat im vorliegenden Verfahren keine Prüfung der Schutzwürdigkeit der Siedlung X.___ durch den Stadtrat veranlasst. Dies stellt eine Verletzung elementarer Verfahrensvorschriften dar, weshalb die amtlichen Kosten von Fr. 3'000.– gemäss Art. 95 Abs. 2 VRP der Politischen Gemeinde Y.___ aufzuerlegen sind. Da aber vorliegend erstmals über die Thematik der "vorfrageweisen" Prüfung der Schutzwürdigkeit eines potentiellen Schutzobjekts im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens entschieden wird, ist gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP auf die Erhebung der amtlichen Kosten bei der Politischen Gemeinde Y.___ zu verzichten.

6.3 Der vom Vertreter der Rekurrentin geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

7. Rekurrentin und Rekursgegner stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). Von den Verteilungsgrundsätzen kann abgewichen und die Prozesskosten können nach Ermessen verteilt werden, wenn andere besondere Umstände vorliegen, die eine Verteilung nach dem Ausgang des Verfahrens als unbillig erscheinen lassen (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 Bst. f ZPO).

7.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Entsprechend der Rekursergänzung des Vertreters der Rekurrentin vom 9. März 2021 ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– plus die beantragten 4 % Barauslagen, insgesamt also auf Fr. 2'860.–, zuzüglich Mehrwertsteuer festzulegen. Die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezahlen.

7.3 Aufgrund der Verletzung elementarer Verfahrensvorschriften haben auch die anwaltlich vertretenen Rekursgegner Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Die Politische Gemeinde Y.___ hat die Rekursgegner ausseramtlich mit Fr. 2'750.– zu entschädigen. Weil kein Antrag auf Zusprechung von Barauslagen gestellt wurde,

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sind keine Barauslagen zum Honorar hinzuzurechnen. Da zudem auch kein begründeter Antrag auf Zusprechung der Mehrwertsteuer gestellt wurde, ist diese aufgrund des per 1. Januar 2019 geänderten Art. 29 HonO ebenfalls nicht zum Honorar der Rechtsvertreterin hinzuzurechnen.