BUDE 2024 Nr. 057

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

1.3 Eine Verfügung oder ein Entscheid als Anfechtungsgegenstand sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die Rechtsmittel der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden kann. Sie bilden somit zugleich den Anlass und die Begrenzung des Wirkungsbereichs der Verwaltungsrechtspflege. Gegenstand des Verfahrens kann mithin nur sein, was vom erstinstanzlichen Entscheid erfasst wurde (GVP 1978 Nr. 4). Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Rekurses ist der Beschluss der Vorinstanz vom 23. Oktober 2023. Entsprechend dem Gesuch des Rekurrenten vom 17. Mai 2023 wurde darin die Schleppschlauchpflicht bezüglich der Grundstücke Nrn. 001 und 002 in Z.___ behandelt und eine Befreiung abgelehnt. Für das vom Rekurrenten zudem bewirtschaftete Grundstück Nr. 003 in Z.___, das ebenfalls dem Schleppschlauchobligatorium unterliegt, wurde kein Ausnahmegesuch gestellt und liegt auch keine Verfügung vor. Entsprechend ist die Schleppschlauchpflicht hinsichtlich des Grundstücks Nr. 003 nicht Gegenstand des vorliegenden Rekurses.

2.

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 57/2024), Seite 4/12

2.1 Am 1. Januar 2024 ist Ziff. 552 des 2. Anhangs der eidgenössischen Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (SR 814.318.142.1; abgekürzt LRV) in Kraft getreten. Gestützt auf Art. 12 und Art. 39 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) vom 7. Oktober 1983 verlangt Ziff. 552 neu, dass Gülle und flüssige Vergärungsprodukte durch geeignete Verfahren möglichst emissionsarm auszubringen sind. Davon ausgenommen sind einerseits Landwirtschaftsflächen mit einer Hangneigung von über 18 Prozent sowie andererseits Betriebe, deren geeignete düngbare Fläche weniger als drei Hektaren beträgt (Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 1 LRV) Als geeignete Verfahren gelten die bandförmige Ausbringung mit Schleppschlauch- oder Schleppschuhverteilern, das Schlitzdrillverfahren mit offenem oder geschlossenem Schlitz oder die Ausbringung mit Breitverteilern im Ackerbau, sofern die ausgebrachten flüssigen Hofdünger innerhalb von wenigen Stunden in den Boden eingearbeitet werden (Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 2 LRV). Auf schriftliches Gesuch hin kann im Einzelfall eine technisch oder betrieblich begründete Ausnahme erteilt werden (Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 3 LRV).

2.2 Gestützt auf Art. 25 Abs. 1 Bst. c des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; abgekürzt EG-USG) sind die Gemeinden für die Umsetzung und den Vollzug der LRV im Bereich der Düngerausbringung bei Tierhaltungsbetrieben zuständig und damit auch für die Behandlung von Gesuchen zur Gewährung einer technisch oder betrieblich begründeten Ausnahme im Einzelfall gemäss Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 3 LRV.

2.3 Das Bundesamt für Umwelt (abgekürzt BAFU) hat als Aufsichtsbehörde die Vollzugshilfe «Nährstoffe und Verwendung von Düngern in der Landwirtschaft» (abrufbar unter www.bafu.ad-min.ch/bafu/de/ home/themen/wasser/publikationen-studien/publikationen-wasser/ naehrstoffe-verwendung-duengern-landwirtschaft.html; im Folgenden Vollzugshilfe) publiziert, um die umweltrechtlichen Vorgaben der LRV zu konkretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu fördern. Unter Ziff. 3.7.1 wird ausgeführt, dass die gemäss Anhang 2 Ziff. 552 LRV festgelegte Hangneigung von 18 Prozent sich mit dem Kriterium für die Auszahlung von Hangbeiträgen nach Art. 43 der eidgenössischen Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (SR 910.13; abgekürzt DZV) decke. Zur Identifizierung der betroffenen Flächen könnten daher dieselben Datengrundlagen und Verzeichnisse verwendet werden wie für die Auszahlung von Hangbeiträgen, vgl. Identifikator 152 Anhang 1 der eidgenössischen Geoinformationsverordnung vom 21. Mai 2008 (SR 510.620; abgekürzt GeoIV).

2.4 Entsprechend der Empfehlung der Vollzugshilfe des BAFU hat der Kanton St.Gallen für die betroffenen Flächen eine Karte bereitgestellt, aus der ersichtlich ist, welche landwirtschaftlichen Flächen von der Schleppschlauchpflicht betroffen sind. Hierbei wurden zum einen alle nicht für die Schleppschlauchpflicht geeigneten Kulturen, zum an-

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deren solche mit einer Hangneigung von mehr als 18 Prozent und zudem alle Einzelflächen von weniger als 25 Aren ausgenommen, die nach Ziff. 3.7.1 der Vollzugshilfe in der heutigen Praxis als nicht begüllbar zu erachten seien. Alle diejenigen landwirtschaftlichen Betriebe, deren schleppschlauchpflichtigen Flächen sodann weniger als drei Hektare umfassen (vgl. Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 1 letzter Halbsatz LRV), wurden in einem letzten Schritt ebenfalls ausgenommen.

3. Gemäss Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 3 LRV kann die zuständige Behörde auf schriftliches Gesuch von der Schleppschlauchpflicht im Einzelfall technisch oder betrieblich bedingte Ausnahmen gewähren. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz rechtsfehlerhaft eine Ausnahmebewilligung verweigert hat und eine solche zu erteilen ist.

3.1 Nach Ziff. 3.7.3 der Vollzugshilfe kommt eine Ausnahme gemäss Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 3 LRV dann in Frage, wenn auf bestimmten Flächen emissionsmindernde Ausbringverfahren aus Sicherheitsgründen nicht anwendbar sind (Bst. a), aufgrund der Zufahrt die Erreichbarkeit nicht möglich ist (Bst. b) oder wenn der Einsatz wegen knapper Platzverhältnisse nicht möglich ist (Bst. c). Die Ausnahmetatbestände werden in der Vollzugshilfe mit Beispielen erläutert. So werden als Beispiel für eine fehlende Erreichbarkeit gemäss Bst. b abgelegene oder schwer zugängliche Flächen, die mit emissionsmindernden Ausbringverfahren nicht zugänglich sind, genannt.

3.2 Im Interesse einer gleichgerichteten Handhabung der Ausnahmegesuche erarbeitete die Vereinigung der St.Galler Gemeindepräsidien gemeinsam mit dem St.Galler Bauernverband, dem Amt für Umwelt sowie dem Landwirtschaftsamt zusätzlich eine Kriterienliste, die in aktualisierter Form am 8. November 2023 herausgegeben wurde (abrufbar unter www.sg.ch/umwelt-natur/umwelt/kundengruppen/landwirtschaft/duengung-und-umwelt.html, im Folgenden Kriterienliste SG). Als Ausnahmegrund für eine gesamtbetriebliche Befreiung wird u.a. eine baldige Pensionierung des Betriebsinhabers angeführt (vgl. Ziff. 1.1). Zudem kann eine Befreiung von der Schleppschlauchpflicht erteilt werden, wenn der Einsatz von zwei Ausbringungssystemen auf einer Bewirtschaftungseinheit als unverhältnismässig zu erachten ist (vgl. Ziff. 3.2). Unter Ziff. 3.4 der Kriterienliste SG werden die Voraussetzungen einer erschwerten Zufahrt definiert.

4. Der Rekurrent macht geltend, seine Hofzufahrt sei teilweise sehr eng und deutlich unter 3 m Fahrbahnbreite, sodass seiner Auffassung nach Art. 3.4 der Kriterienliste SG erfüllt sei.

4.1 In Bezug auf Ziff. 3.7.3 Bst. b der Vollzugshilfe, die eine Ausnahme für Landwirtschaftsflächen vorsieht, wenn deren Erreichbarkeit wegen einer erschwerten Zufahrt nicht gegeben ist, definiert Ziff. 3.4 der Kriterienliste SG, dass Zufahrtswege mit einer Breite von unter

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2,5 m im Berggebiet und unter 3 m im Talgebiet als unzureichend zu betrachten sind.

4.2 Die Bachtelstrasse, eine Gemeindestrasse 3. Klasse, weist auf dem Grundstück Nr. 007 ein nicht unerhebliches Gefälle auf. Unmittelbar nach der Querung des Hasenweidbachs folgt eine scharfe und enge Rechtskurve. Über eine Distanz von über 100 Metern führt die Strasse sodann entlang des Hasenweidbachs und weist entsprechend dem Gelände eine nicht unerhebliche Steigung aus. Der beim Rekursaugenschein vermessene Weg ist in diesem Streckenabschnitt lediglich 2,40 m breit.

Der beim Rekursaugenschein anwesende Fachspezialist Landwirtschaftlicher Umweltschutz des Amtes für Umwelt erachtete die Bachtelstrasse im vermassten Streckenabschnitt nicht nur wegen der ungenügenden Breite für die Befahrung mit einem Schleppschlauchverteiler als unzureichend. Aufgrund des zum Hasenweidbach abfallenden Wiesenbords sowie der fehlenden seitlichen Befestigung des Strassenkörpers sei die Bachtelstrasse auch mit einer Spezialanfertigung für die Schleppschlauchverteilung nicht verkehrssicher vom Hof zu den massgeblichen düngbaren Grundstücken befahrbar.

4.3 Diese Auffassung steht in Übereinstimmung mit der Kriterienliste SG, die Zufahrtswege mit Breiten unter 2,5 m im Berggebiet und unter 3 m im Talgebiet als unzureichend betrachtet. Der Betrieb des Rekurrenten und die von ihm bewirtschafteten Flächen liegen in der Tal- und Hügelzone, sodass entsprechend der Kriterienliste SG bereits ab einer Zufahrtsbreite von unter 3 m von einer unzureichenden Zufahrt auszugehen ist. Zudem wäre angesichts des rudimentären Ausbauzustands der Bachtelstrasse ohne Abschluss und Bankett und insbesondere entlang des Hasenweidbachs im Hinblick auf das abfallende Wiesenbord auch bei einem kleineren Schleppschlauchgerät die Verkehrssicherheit gefährdet.

5. Damit steht fest, dass die Zufahrtsstrasse vom Hof zu den landwirtschaftlichen Flächen nicht verkehrssicher mit einem Schleppschlauchverteiler befahren werden kann. Gleichwohl aber lehnt die Vorinstanz eine Befreiung ab, weil es sich bei der Zufahrtsstrasse zugleich um die Hauptzufahrt zum Hof handle. Es müsse eine standortangepasste Technik verwendet werden, mit welcher der Hof erreicht werden könne. Die Schleppschlauchtechnik sei auch für kleinere Geräte verfügbar. Der Fachspezialist Landwirtschaftlicher Umweltschutz des Amtes für Umwelt hält dem entgegen, dass als Zufahrt stets der Weg vom Betriebszentrum zu den landwirtschaftlichen Flächen als massgeblich zu erachten sei und daher dieser Zufahrtsweg beurteilt werden müsse.

5.1 Die Auffassung des Amtes für Umwelt knüpft damit an den Wortlaut von Ziff. 3.4 der Kriterienliste SG an, die eine «erschwerte Zufahrt» an sich als Ausnahmegrund für die Befreiung von Einzelflächen

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erachtet. Die Formulierung der Kriterienliste SG differenziert nicht zwischen Hofzufahrt und Zufahrt zur schleppschlauchpflichtigen Einzelfläche. Es wird danach gerade nicht verlangt, dass die Zufahrt zur Einzelfläche von jedem beliebigen Standort erschwert sein müsse. Dagegen bezeichnet die Vollzugshilfe des BAFU in ihrem Beispielsfall ausdrücklich «abgelegene und schwer zugängliche Flächen» als solche, für die aufgrund einer ungenügenden Zufahrt im Sinn von Ziff. 3.7.3 Bst. b eine Ausnahme zu bewilligen ist. Jedoch wird damit die mangelnde Erreichbarkeit aufgrund ungenügender Zufahrt nicht abschliessend definiert, sondern vielmehr lediglich ein Beispielsfall stipuliert. Der Verordnungstext der Luftreinhalteverordnung selbst knüpft für zu gewährende Ausnahmen im Einzelfall an technische oder betriebliche Sondersituationen an. Soweit die Vorinstanz eine solche mit dem blossen Hinweis auf verfügbare kleinere Geräte und eine standortangepasste Technik ablehnt, übersieht sie, dass die von ihr damit implizit verlangte Vorgehensweise mit einem erheblichen Zusatzaufwand einhergeht. Es würde nämlich verlangt, dass neben der Anlieferung der Gülle vom Betriebsstandort zusätzlich ein Schleppschlauch von einem separaten Standort angeliefert werden müsste, mit dem dann (im Wege der Verschlauchung) die Ausbringung emissionsarm vorgenommen werden könnte. In Folge bleibt von der Vorinstanz auch ungeprüft, ob dieser Zusatzaufwand und die Zusatzkosten für den Rekurrenten zumutbar und verhältnismässig sind. Zu prüfen ist damit, ob – ausgehend von der festgestellten ungenügenden Breite der Hofzufahrt, über die die Gülle zu den Grundstücken Nrn. 001 und 002 zu transportieren ist – im konkreten Einzelfall ein betrieblicher Sonderfall und damit eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 3 LRV zu erteilen ist. Insoweit sind folgende Umstände zu beachten:

5.2 Mit der Frage der Zumutbarkeit und Verhältnismässigkeit eines Zusatzaufwands setzt sich die Kriterienliste SG in Fällen des notwendigen Einsatzes beider Ausbringungssysteme im Rahmen einer Bewirtschaftungseinheit auseinander:

5.2.1 Unter Ziff. 3.2 der Kriterienliste SG wird hierzu ein Schema aufgezeigt, welchen prozentualen Anteil die schleppschlauchpflichtigen Flächen einer Betriebseinheit maximal aufweisen dürfen. Dieser Anteil muss sich auf eine bestimmte Mindestanzahl von Einzelflächen aufteilen, die jeweils nicht grösser als 60 Are sein dürfen.

Auszug aus der Kriterienliste für einzelbetriebliche Ausnahmegesuche im Zusammenhang mit der Schleppschlauchpflicht im Kanton St.Gallen

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Sind die Voraussetzungen gegeben, wird der Einsatz von zwei Ausbringungssystemen und der Wechsel zwischen konventioneller Ausbringung und Schleppschlauchsystem als zumutbar erachtet. Weisen beispielsweise bei einer Bewirtschaftungseinheit die schleppschlauchpflichtigen Kleinflächen (bis 60 Are) weniger als 20 % aus, wird der Einsatz von zwei Ausbringungssystemen als unverhältnismässig qualifiziert. Damit können auch diese Kleinflächen befreit werden und ist sodann die gesamte Bewirtschaftungseinheit von der Schleppschlauchpflicht ausgenommen. Ist der Flächenanteil der schleppschlauchpflichtigen Kleinflächen auf einer Bewirtschaftungseinheit grösser als 50 % wird der Einsatz von zwei Ausbringungssystemen dagegen als verhältnismässig und zumutbar erachtet.

5.2.2 Die vom Rekurrenten bewirtschafteten Flächen der Grundstücke Nrn. 001, 003 und 004 gehören zu einer Bewirtschaftungseinheit und sind schleppschlauchpflichtig. Die besondere Zufahrtssituation (s.o. Erw. 4) führt dazu, dass einerseits die Gülle vom Hof mit einem kleinen Güllefass zu erfolgen hat und andererseits das Schleppschlauchsystem extern angeliefert werden muss. Vorliegend müssen daher zwar nicht zwei Ausbringungssysteme eingesetzt werden, jedoch müssten Gülle und Schleppschlauchverteiler jeweils von verschiedenen Standorten und damit separat angeliefert werden, was gleichfalls einen Zusatzaufwand mit sich bringt. Die begüllbaren Flächen auf den Grundstücken Nrn. 001, 003 und 004, die als eine Bewirtschaftungseinheit zu erachten sind, weisen vorliegend eine Fläche von 369 Aren auf und überschreiten damit den Schwellenwert von drei Hektaren gemäss Anhang 2 Ziff. 552 LRV um 18,7 %. Die entsprechende Anwendung des Schemas von Ziff. 3.2 des Kriterienkatalogs SG, könnte den Einsatz eines externen Schleppschlauchverteiles als unverhältnismässig indizieren.

5.3 Zudem ist vorliegend zu beachten, dass der Rekurrent, geboren am 16. Juli 1963, im Juli 2028 sein ordentliches Pensionsalter erreicht.

5.3.1 Die Kriterienliste SG sieht unter Ziff. 1.1 einen gesamtbetrieblichen Befreiungsgrund von der Schleppschlauchpflicht vor, wenn die Pensionierung des Betriebsinhabers bis Ende 2026 erfolgt, die Betriebsnachfolge nicht geregelt ist und der Betrieb weniger als fünf Hektare schleppschlauchpflichtige Fläche hat. Bei Vorliegen der Voraussetzungen ist eine einmalige und befristete Ausnahmebewilligung vorgesehen.

5.3.2 Ausweislich der Angaben des Rekurrenten am Rekursaugenschein ist die Betriebsnachfolge nicht geregelt und weist der Betrieb des Rekurrenten eine schleppschlauchpflichtige Gesamtfläche von 369 Are auf, also weit weniger als fünf Hektare. Das Pensionsalter wird dagegen nicht bis Ende 2026 erreicht, sondern erst eineinhalb Jahre später. Wenngleich damit das Kriterium gemäss Ziff. 1.1 Kriterienliste SG nicht erfüllt ist, bleibt festzuhalten, dass die Voraussetzungen nur in zeitlicher Hinsicht verfehlt werden und diesbezüglich um doch absehbare rund eineinhalb Jahre.

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5.4 Zu berücksichtigen ist ferner die Betriebsgrösse und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Rekurrenten. Mit 3,5779 Grossvieheinheiten (GVE), 1,284 Standardarbeitskräften sowie einer landwirtschaftlichen Nutzfläche von 14,94 Hektaren ist der Betrieb des Rekurrenten eher als kleinerer Landwirtschaftsbetrieb im gesamtschweizerischen Vergleich einzustufen. Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass das Vorhalten von zwei Ausbringungsverfahren und die damit einhergehenden Zusatzaufwände und -kosten kleinere Betriebe in grösserem Masse belasten.

5.5 Auf der anderen Seite ist aber auch zu beachten, dass sich die massgebliche schleppschlauchpflichtige Fläche in unmittelbarer Nähe zum Riet befindet, die grösste und wertvollste Reliktfläche der einstigen Sumpflandschaft in der Linthebene. Das ausgedehnte Flächenmoor beherbergt zahlreiche seltene Pflanzen- und Tierarten und ist ein international bedeutendes Rast-, Brut- und Überwinterungsgebiet für Wasser- und Zugvögel. Wie im Amtsbericht zutreffend festgestellt, ist eine Reduktion des Ammoniaks in der Luft für die reichhaltige, aber empfindliche Biodiversität des Riets anzustreben, wozu der Einsatz eines Schleppschlauchs anstatt des konventionellen Gülleaustrags in unmittelbarer Nähe beitragen würde.

5.6 In der Gesamtschau bleibt festzuhalten, dass kumulativ die Voraussetzungen für mehrere Befreiungsgründe in weiten Teilen erfüllt werden. Die Zufahrt zu den massgeblichen landwirtschaftlichen Flächen ist durch die zu schmale Zufahrtsstrasse ungenügend, der Schwellenwert von drei Hektare wird mit weniger als 20 % überschritten, der Betriebsinhaber erreicht – ohne dass die Betriebsnachfolge geregelt ist – im Juli 2028 sein ordentliches Pensionsalter. In einer Gesamtbetrachtung und unter Abwägung aller Umstände, wobei hier zusätzlich auch die Betriebsgrösse des Rekurrenten zu berücksichtigen ist, ist selbst in Anbetracht des nahegelegenen sensiblen Riets ein betrieblich begründeter Ausnahmefall anzunehmen und dem Rekurrenten entsprechend seinem Gesuch für die Grundstücke Nrn. 001 und 002 bis zu seiner Pensionierung eine befristete Befreiung von der Schleppschlauchpflicht zu gewähren. Sollte der Rekurrent ein weiteres Befreiungsgesuch für das Grundstück Nr. 003 stellen, wäre diesem aus denselben Gründen in demselben zeitlichen Umfang stattzugeben.

6. Die Beurteilung einer technischen oder betrieblich begründeten Ausnahme ist eine Rechts- und keine Ermessensfrage. Hierfür verfügt die Rekursinstanz einerseits über eine volle Kognition. Andererseits hat die Vorinstanz nach dem Rekursaugenschein und Zustellung des Protokolls ihren Beschluss nochmals überprüft, hingegen ausdrücklich auf eine Wiedererwägung verzichtet und an ihrem Entscheid vom 23. Oktober 2023 festgehalten. Eine Rückweisung würde sich somit als Verfahrensleerlauf erweisen, da – wie der Gemeinderatsbeschluss vom 22. Mai 2024 zeigt – die Vorinstanz ohnehin wieder gleich entscheiden

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würde. Entsprechend kann die Befreiung von der Schleppschlauchpflicht direkt im vorliegenden Rekursentscheid gewährt werden.

7. Zusammenfassend ergibt sich, dass dem Rekurrenten für die Grundstücke Nrn. 001 und 002 bis Ende Juli 2028 eine Ausnahme vom Schleppschlauchobligatorium nach Anhang 2 Ziff. 552 Abs. 3 LRV zu bewilligen ist. Der Gemeinderatsbeschluss vom 23. Oktober 2023 ist deshalb aufzuheben. Der Rekurs erweist sich als begründet und ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.

8.

8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

8.2 Der vom Rekurrenten am 13. März 2024 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

9. Ein Begehren um Entschädigung der ausseramtlichen Kosten stellt weder der Rekurrent noch die Vorinstanz, sodass hierüber nicht zu befinden ist.