SJD RDRM.2021.123

1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der Rekursvoraussetzungen ergibt, dass diese sowohl hinsichtlich der Zuständigkeit und der Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Frist- und Formerfordernisse gegeben sind (Art. 43bis, Art. 45 Abs. 1, Art. 47 und Art. 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. a) Die Rekurrentin macht zunächst eine mehrfache Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, die das Migrationsamt dadurch begangen haben soll, dass sie auf das Vorbringen der unzulässigen Rückwirkung nicht eingegangen sei und die persönlichen Umstände (psychische Krankheit) nicht ausreichend beachtet habe.

b) Nach Art. 15 VRP und subsidiär Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs muss die Behörde die

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Vorbringen der betroffenen Person tatsächlich hören, sorgfältig und ernsthaft prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die betroffene Person soll wissen, warum die Behörde entgegen ihrem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass die betroffene Person ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (VerwGE B 2010/294 vom 31. Mai 2011 E 2.1 mit Hinweisen). Die Begründungspflicht verlangt somit nicht, dass sich die verfügende Behörde mit sämtlichen vorgebrachten Sachverhaltselementen, Beweismitteln und Rügen auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die wesentlichen Überlegungen, die zum Entscheid geführt haben, beschränken. Die Begründungspflicht ist nur dann verletzt, wenn die Behörde auf die für den Ausgang des Verfahrens wesentlichen Vorbringen selbst implizit nicht eingeht (vgl. BGE 133 III 235 E. 5.2; BGE 143 III 65 E. 5.2).

c) Das Migrationsamt hat sich im angefochtenen Entscheid eingehend mit der geltend gemachten Gesundheitslage der Rekurrentin auseinandergesetzt. Wenn das Migrationsamt bei der Sachverhaltswürdigung inhaltlich zu einem anderen Ergebnis gelangt als die Rekurrentin, handelt es sich nicht um eine Gehörsverletzung. Sodann hat es richtigerweise (vgl. nachfolgend Ziff. 3) die neurechtlichen Bestimmungen angewandt. Weitergehende Ausführungen zum anwendbaren Recht waren nicht notwendig. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Rekurrentin im vorinstanzlichen Verfahren liegt somit nicht vor.

3. Da für die Änderung des AIG vom 16. Dezember 2016 (in Kraft seit 1. Januar 2019), womit die Möglichkeit der Rückstufung in das Gesetz aufgenommen wurde (Art. 63 Abs. 2 AIG), keine Übergangsbestimmung vorgesehen wurde, wird diesbezüglich auf die allgemeine Regelung von Art. 126 AIG abgestellt. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist demnach das frühere materielle Recht auf alle Verfahren anwendbar, die erstinstanzlich vor Inkrafttreten des neuen Rechts eingeleitet wurden (Urteil des BGer 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 3 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist das Rückstufungsverfahren am 18. Februar 2021 (rechtliches Gehör zur Rückstufung; Vorakten S. 173

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ff.) und damit unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen Recht eingeleitet worden. Es findet deshalb Art. 63 Abs. 2 AIG in der aktuellen Fassung Anwendung.

4. a) Die Niederlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht (oder nicht mehr) erfüllt sind (Art. 63 Abs. 2 AIG). Als Integrationskriterien gelten etwa die Sprachkompetenzen (Bst. c) oder die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Bst. d). Wird die Rückstufung nicht mit einer Integrationsvereinbarung oder mit einer Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden, ist in der Rückstufung festzuhalten, welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen deren Nichtbeachtung nach sich zieht (Art. 62a VZAE). Die Rückstufung soll dazu führen, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG). Die Rückstufung muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem neuen Recht. Es ist auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen Relevanz abzustellen. Vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente dürfen mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (Urteil des BGer 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4 mit Hinweisen).

b) Beim Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen einer dauerhaften und erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit geht es in erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist kaum je mit Sicherheit zu ermitteln. Es muss daher die wahrscheinliche

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Entwicklung der finanziellen Situation berücksichtigt werden. Nach der Rechtsprechung ist eine andauernde konkrete Gefahr der Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich; Hypothesen und pauschalisierte Gründe genügen nicht. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht in die Beurteilung miteinzubeziehen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt wird aufkommen können. Erweist sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung als unverhältnismässig, ist eine Rückstufung zulässig, soweit durch die Sozialhilfeabhängigkeit das Integrationskriterium der «Teilnahme am Wirtschaftsleben» nicht (mehr) gegeben ist. Dabei ist der Situation von Personen angemessen Rechnung zu tragen, welche sich aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder wegen anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen wirtschaftlich integrieren können (Art. 58a Abs. 2 AIG) (Urteil des BGer 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 5.1 mit Hinweisen und E. 5.2).

5. a) Die Rekurrentin musste seit Oktober 2011 bis Juni 2021 praktisch durchgehend vollumfänglich, seit Juli 2021 noch teilweise von der Sozialhilfe unterstützt werden. Die Unterstützungsleistung konnte seit Juli 2021 verringert werden, jedoch ist sie nach wie vor auf Unterstützungsleistungen zwischen rund Fr. 750.– und Fr. 1'650.– monatlich angewiesen. Sie arbeitet mittlerweile rund 15% (10% bei der F.___ GmbH und etwa 3 Stunden pro Woche bei der C.___ AG, wobei sie anscheinend teilweise auch mehr arbeitet) im ersten Arbeitsmarkt. Im Februar 2022 arbeitete sie gemäss Aussage des Sozialamtes X.___ 48 Stunden im ersten Arbeitsmarkt, was einem Pensum von knapp 30% und einem Lohn von Fr. 1'118.60 entspricht, im März 2022 war die Arbeitstätigkeit wieder leicht rückläufig mit einem Lohn von noch Fr. 991.20. In der Zeit, in der sie nicht im ersten Arbeitsmarkt tätig ist (nicht zusätzlich zu dieser Arbeitszeit, wie es die Rekurrentin in ihren Eingaben geltend zu machen scheint), ist sie im zweiten Arbeitsmarkt tätig, bis im Dezember 2021 bei der C.___ AG und seit Januar 2022 bei der E.___ AG (act. 11, act. 14.1). Auch wenn mit den nunmehr vorhandenen Teilzeittätigkeiten im ersten Arbeitsmarkt die Höhe der

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monatlichen Sozialhilfe bereits reduziert werden konnte, erscheint eine Loslösung von der Sozialhilfe doch, nicht zuletzt aufgrund der langjährigen Arbeitslosigkeit und der mangelnden Deutschkenntnisse, ohne Verhaltensänderung nicht absehbar. Dies wird von der Rekurrentin denn auch nicht in Abrede gestellt. Der Schuldensaldo beim Sozialamt beträgt per Ende März 2022 bereits Fr. 269'139.25. Damit erfüllt die Rekurrentin grundsätzlich den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 Bst. c AIG.

b) Wie bereits in der angefochtenen Verfügung festgehalten, erweist sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung zum jetzigen Zeitpunkt insbesondere aufgrund der langjährigen Landesanwesenheit als unverhältnismässig. Darauf ist deshalb nicht weiter einzugehen. Da die Rekurrentin jedoch grundsätzlich den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 Bst. c AIG erfüllt, hat sie auch als im Sinne von Art. 58a AIG wirtschaftlich ungenügend integriert zu gelten.

6. a) Zu prüfen bleibt die Verhältnismässigkeit der Rückstufung. Ob und inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der damit verbundenen Sozialhilfeabhängigkeit trifft, bildet keine Frage des Widerrufs- bzw. Rückstufungsgrunds, sondern eine solche der Verhältnismässigkeit; dabei ist insbesondere den Vorgaben von Art. 77f VZAE Rechnung zu tragen (Urteil des BGer 2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021, E. 6.1). Eine Abweichung von den Integrationskriterien ist demnach möglich, wenn die ausländische Person diese wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (Art. 77f Bst. a VZAE), wegen einer schweren oder lang andauernden Krankheit (Art. 77f Bst. b VZAE) oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (Art. 77f Bst. c VZAE) nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann. Eine Rückstufung bei unverschuldeten Integrationsdefiziten müsste als ungeeignete Massnahme angesehen werden. Sodann muss die Massnahme erforderlich sein und die öffentlichen Interessen an einer Rückstufung müssen die privaten Interessen der Rekurrentin, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten, überwiegen.

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b) Die aus der am 16. Mai 2014 geschiedenen Ehe hervorgegangenen Kinder wurden gemäss Scheidungsurteil in die Obhut des Vaters gegeben. Zudem ist das jüngste Kind bereits seit rund 5 Jahren volljährig. Es ist somit offensichtlich, dass Betreuungsaufgaben kein Grund für die ungenügende wirtschaftliche Integration der Rekurrentin bilden. Der Rekurrentin wäre es auch nicht erst ab der Obhutszuteilung an den Vater oder der Volljährigkeit der Kinder zumutbar gewesen, zumindest einer Teilzeiterwerbstätigkeit nachzugehen, sondern entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bereits ab dem 3. Lebensjahr des jüngsten Kindes (vgl. Urteil des BGer 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 6.2.2), also bereits seit dem Jahr 2002. Die Rekurrentin hätte mithin bereits früher ihr Arbeitspotential besser und nachhaltiger ausschöpfen können und müssen und nicht erst unter dem Druck des ausländerrechtlichen Verfahrens. Auch für Aus- oder Weiterbildungen hätte sie seither genügend Zeit gehabt.

c) Erste Bemühungen um eine Anstellung finden sich in den Akten erst ab August 2019 und waren nicht besonders intensiv. Die Rekurrentin konnte im ersten Arbeitsmarkt jedoch bereits zumindest teilweise Fuss fassen, was zeigt, dass es ihr bereits viel früher zumutbar gewesen wäre, eine Anstellung zu finden und so auch ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt stetig zu verbessern. Dass sich nunmehr aufgrund der langjährigen Arbeitslosigkeit die erfolgreiche Suche um eine Anstellung schwieriger gestaltet, hat sie sich selber zuzuschreiben. Die Aussagen des Sozialamtes vom März 2019, wonach eine Arbeitsintegration nicht möglich sei, keine Arbeitsbemühungen nachzuweisen seien und allein die Beschäftigung, nicht mehr die Arbeitsintegration im ersten Arbeitsmarkt im Vordergrund stünden (Vorakten S. 124), erweisen sich jedoch aus heutiger Sicht immerhin insoweit als überholt, als es der Rekurrentin unterdessen doch bereits gelungen ist, einer Erwerbstätigkeit als Reinigungskraft im ersten Arbeitsmarkt im Umfang von teilweise knapp 30% nachzugehen. Auch im Oktober 2020 ging das Sozialamt noch davon aus, dass die Rekurrentin ohne deutliche Verbesserung der Deutschkenntnisse dauerhaft auf Unterstützung angewiesen sein wird (Vorakten S. 163).

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d) Die Rekurrentin bringt vor, dass sie sich aufgrund einer psychischen Erkrankung nicht wirtschaftlich integrieren konnte, was ihr nicht angelastet werden dürfe. Neben einem ärztlichen Bericht aus dem Jahr 2000 (Vorakten S. 232 ff.) reicht die Rekurrentin ein Schreiben des Hausarztes vom 15. Juni 2021 ein, wonach aus hausärztlicher Sicht ein hoher Verdacht auf Schizophrenie bestehe, eine differenzierte Anamneseerhebung aus sprachlichen Gründen jedoch nicht möglich sei. Eine psychiatrische Begleitung wäre erwünscht (act. 3.1). Die gesundheitlichen Probleme reichen vorliegend jedoch nicht, um das geringe Arbeitspensum zu erklären. Im Schreiben des Hausarztes wird denn auch festgehalten, die psychische Verfassung sei unter der aktuellen Medikation einigermassen stabil. Auch das Sozialamt hält fest, dass keine gesundheitlichen Probleme bekannt sind und kein IV- Verfahren hängig sei (Vorakten S. 122). Bezeichnenderweise wird vom Hausarzt auch keine Arbeitsunfähigkeit attestiert. Ohnehin ist dem Schreiben ein eher geringer Beweiswert zuzusprechen, zumal dieses anscheinend vornehmlich gestützt auf die Angaben der Angehörigen erfolgte. Nach der jahrelangen Arbeitslosigkeit zeigen sodann auch die nunmehr (erfolgreichen) Bemühungen, zumindest einer Teilzeiterwerbstätigkeit nachzugehen, dass der Rekurrentin eine Teilnahme am Wirtschaftsleben zugemutet werden kann und das Erwerbspotenzial nur unzureichend ausgeschöpft wurde. Die befristete Arbeitsstelle, welche die Rekurrentin anscheinend nach der Verwarnung des Migrationsamtes vom 29. März 2019 antreten konnte, wurde sodann aufgrund einer verbalen Entgleisung fristlos gekündigt (Vorakten S. 148), was ebenfalls darauf hindeutet, dass nicht gesundheitlichen Probleme, sondern vielmehr ein fehlender Wille der Grund ist für die mangelhafte wirtschaftliche Integration.

e) Die Verwarnung durch das Migrationsamt am 29. März 2019 hat bei der Rekurrentin nicht die gewünschte Wirkung erzielt. Die geltend gemachten 40 Bewerbungen von August 2019 bis Januar 2021 entsprechen gerade einmal etwa 2 Bewerbungen im Monat, was keinesfalls als intensive Suchbemühungen gewertet werden kann. Die Rückstufung erweist sich demnach als erforderlich und soll die Rekurrentin daran erinnern, dass sie sich wirtschaftlich (besser) integrieren muss. Die seit dem ausländerrechtlichen Verfahren begonnen

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diesbezügliche Bemühungen, welche dazu führten, dass die Sozialhilfe teilweise bereits um rund 60% reduziert werden konnte, lassen erkennen, dass die Massnahme bereits Wirkung zeigt.

f) In der nunmehr gut 23-jährigen Landesanwesenheit konnte sich die Rekurrentin auch in sprachlicher Hinsicht kaum integrieren, was die Suche nach Arbeitsstellen weiter erschwert. Eine entsprechende Bedingung, Sprachkurse zu besuchen erweist sich deshalb ebenfalls als angezeigt.

g) Das Migrationsamt hat als Bedingungen, welche für einen weiteren Verbleib in der Schweiz erfüllt sein müssen, insbesondere festgehalten, die Rekurrentin habe einer regelmässigen Erwerbstätigkeit nachzugehen, dadurch vollständige wirtschaftliche Selbständigkeit zu erlangen und keine Sozialhilfe mehr zu beziehen. Dies erscheint zwar mit Blick auf die langjährige Arbeitslosigkeit schwierig, jedoch nicht als von vorn herein aussichtslos, wie wiederum die innert kürzerer Zeit erlangten Anstellungen im ersten Arbeitsmarkt zeigen. Ein konkret zu erfüllendes Arbeitspensum wurde zudem nicht verlangt. Im Februar 2022 konnte mit einem Arbeitspensum von unter 30% (48 Stunden) die Sozialhilfeabhängigkeit bereits um über 60% reduziert werden, was bedeutet, dass zur Erfüllung der Vorgaben keine Vollzeitstelle notwendig ist. Ohnehin müsste eine allfällige Nichtverlängerung dannzumal wieder insgesamt verhältnismässig sein, wobei insbesondere zu prüfen sein wird, ob die Vorgaben ohne entschuldbaren Grund nicht eingehalten wurden bzw. werden konnten (vgl. Urteil des BGer 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 6.2.4).

h) Das gewichtige öffentliche Interesse, dass die Rekurrentin ihre Integrationsdefizite korrigiert und so die Belastung der öffentlichen Hand vermieden werden kann, überwiegt die privaten Interessen der Beschwerdeführerin, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten, zumal sie mit einer Aufenthaltsbewilligung weiterhin in der Schweiz leben kann und es ihr möglich ist, in fünf Jahren wieder eine Niederlassungsbewilligung zu beantragen (Art. 61a VZAE).

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7. Die Rückstufung erweist sich somit als recht- und verhältnismässig, weshalb der Rekurs abzuweisen ist.

8. Das Migrationsamt verfügte, dass die Niederlassungsbewilligung durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt wird, die dem SEM zur Zustimmung unterbreitet werde. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergeht die Rückstufung als Einheit: Die Niederlassungsbewilligung werde widerrufen und der bisherige Aufenthalt gleichzeitig auf eine neue Rechtsgrundlage (Aufenthaltsbewilligung) gestellt; es liege der Rückstufung weder eine Neuerteilung noch eine Verlängerung eines Aufenthaltsrechts im Sinne von Art. 85 Abs. 1 VZAE zugrunde. Es komme zu keinem neuen Aufenthalt, da die betroffene Person sich gestützt auf ihre Niederlassungsbewilligung bereits bisher rechtmässig im Land aufgehalten habe. Das Bundesgericht erachtet das entsprechende Zustimmungserfordernis deshalb als systemwidrig und dem Sinn und Zweck von Art. 99 AIG widersprechend (vgl. zum Ganzen: Urteil des BGer 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 3 mit Hinweisen; Urteil des BGer 2C_711/2021 vom 15. Dezember 2021 E. 5.4.2). Das Migrationsamt wird deshalb abzuklären haben, ob gestützt auf diese bundesgerichtliche Rechtsprechung die zu erteilende Aufenthaltsbewilligung tatsächlich dem SEM zur Zustimmung zu unterbreiten sein wird.

9. a) Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jener Beteiligte die Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'000.– festzusetzen und dem Verfahrensausgang entsprechend der Rekurrentin aufzuerlegen. Diese wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'000.– verrechnet.

b) Das Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist bei diesem Verfahrensausgang abzuweisen (Art. 98bis VRP).

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Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als