CASSO 2026/299

1.

a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).

b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) La valeur litigieuse est inférieure à 30’000 fr., dans la mesure où le litige a trait à l’aptitude au placement de la recourante pour la période limitée du 7 mars au 30 avril 2025, partant, à son droit à l’indemnité de chômage durant environ deux mois. La cause ressort dès lors de la compétence de la juge instructrice statuant en tant que juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).

2.

Le litige porte sur la question de savoir si l’intimée était fondée à nier l'aptitude au placement de la recourante pour la période du 7 mars au 30 avril 2025.

3.

a) Selon l’art. 8 al. 1 let. f LACI, l'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement. A cet égard, l’art. 15 al. 1 LACI prévoit qu’est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L’aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail d’une part, c’est-àdire la faculté d’exercer une activité lucrative salariée sans que l’assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et, d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 146 V 210 consid. 3.1 ; 143 V 168 consid. 2 ; 136 V 95 consid. 5.1 ; TF 8C_631/2024 du 6 mai 2025 consid. 4.1).

b) Les chômeurs qui envisagent d’exercer ou exercent une activité indépendante ont une disponibilité qui, suivant les cas, peut être trop restreinte pour être compatible avec l’exigence de l’aptitude au placement. L’indisponibilité peut résulter de l’importance des préparatifs, de l’ampleur de l’activité indépendante, des horaires où celle-ci est exercée, de la durée des engagements pris ou de la volonté, de la part de l’assuré, de privilégier son activité indépendante au détriment d’un emploi salarié. Indépendamment de la question de la disponibilité au placement, l’assurance-chômage n’a pas vocation à couvrir le risque d’entreprise des personnes ayant résolument choisi de se tourner à moyen ou long terme vers l’indépendance et d’abandonner le statut de salarié (TF 8C_631/2024 précité, consid. 4.3, et les références citées ; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 40 ad art. 15 LACI).

c) Selon la jurisprudence, est réputé inapte au placement l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même d’exercer une activité salariée, parce qu’il a entrepris ou envisage d’entreprendre une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 326 consid. 1a et les références citées ; TF 8C_158/2024 du 2 septembre 2024 consid. 4 ; TF 8C_631/2024 précité, consid. 4.2). Il faut tenir compte des circonstances du cas concret, notamment du point de savoir si l’exercice d’une activité à titre indépendant a des conséquences sur la disponibilité de l’assuré et, le cas échéant, dans quelle mesure (ATF 112 V 136 consid. 3b ; Rubin, op. cit., n. 42 ad art. 15 LACI).

d) Dès qu’un assuré décide de se lancer dans l’indépendance de façon durable et à titre principal, c’est-à-dire en privilégiant son activité indépendante et en lui consacrant l’essentiel de son temps de disponibilité professionnelle, son aptitude au placement doit être niée, l’assurancechômage n’ayant pas vocation à couvrir les risques entrepreneuriaux (DTA 2010 p. 297 consid. 3.3.2 p. 301 ; 2009 p. 336 ; 1972 p. 21 ; Rubin, op. cit., n. 48 ad art. 15 LACI).

4.

Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références ; TF 9C_107/2024 du 24 juin 2025 consid. 2.3).

5.

Selon les explications fournies le 9 juin 2025 en réponse au questionnaire de l’intimée, la recourante s’était inscrite au chômage en décembre 2023 dans l’objectif de retrouver un emploi salarié à 100% et avait entrepris plusieurs démarches dans ce sens qui n’avaient pas abouti positivement. Après avoir longuement réfléchi à sa situation, elle avait compris, vers la fin du mois de février 2025, que son niveau de français représentait un obstacle important pour exercer un métier tel qu’assistante de bureau et avait alors envisagé une nouvelle orientation professionnelle en devenant indépendante. Elle a ensuite précisé que la question du financement avait été compliquée, qu’elle ne pouvait donc pas se permettre de renoncer à ce projet et qu’après de nombreuses recherches et réflexions, elle avait pris la décision de se lancer dans la reprise d’un kiosque avec le soutien de l’ancienne propriétaire (recte gérante) et de son époux.

En l’occurrence, s’il ne fait aucun doute que la recourante s’est inscrite en tant que demandeuse d’emploi en décembre 2023, indiquant être apte au placement à 100%, dans le but de retrouver une activité salariée, il ressort du dossier qu’elle a envisagé de se mettre à son propre compte bien avant février 2025, contrairement à ce qu’elle affirme. En effet, en juin 2024 déjà, la recourante avait informé sa conseillère qu’elle entendait reprendre un kiosque et que des discussions étaient en cours à ce sujet (cf. procès-verbal d’entretien du 28 juin 2024). Elle a, par la suite, régulièrement informé sa conseillère de l’avancement de ses démarches (cf. procès-verbaux d’entretien des 28 novembre 2024 et 23 janvier 2025). La recourante a ensuite suivi une mesure, dans le cadre du chômage, consistant en l’élaboration d’un business plan, du 10 au 28 février 2025, pour le kiosque qu’elle souhaitait racheter. Lors d’un entretien du 4 mars 2025, la recourante a fait part à sa conseillère du fait que le contrat de bail du local commercial hébergeant le kiosque serait repris à compter du 1er mai 2025 et qu’elle avait trouvé un financement pour son projet. Le 24 mars 2025, elle a informé sa conseillère qu’elle avait procédé à toutes les démarches nécessaires et fourni une quittance de caisse du 18 mars 2025 émise par le Registre du commerce du canton de R*** pour le transfert du kiosque à son nom.

Cela étant, il y a lieu de considérer que, jusqu’à la signature du contrat de bail, le 7 mars 2025, la recourante était disponible pour accepter une activité salariée, malgré les investissements déjà consentis et son implication personnelle, dans la mesure où les démarches effectuées en vue de débuter une activité indépendante pouvaient être facilement abandonnées si elle retrouvait une activité salariée à 100%. Ce point n’est du reste pas contesté. En revanche, à partir du moment où la recourante a signé le contrat de bail pour le local accueillant le kiosque, d’une durée de cinq ans, avec un début d’activité au 1er mai 2025, il convient d’admettre, avec l’intimée, qu’elle s’est engagée dans une dynamique d’activité indépendante durable à laquelle elle n’était pas disposée à renoncer, comme elle l’a précisé dans son courrier du 9 juin 2025. A cet égard, le fait que la recourante ait effectué des recherches d’emploi jusqu’au mois de mars 2025, avant d’en être dispensée par sa conseillère au mois d’avril 2025, n’y change rien. En outre, l’absence de revenu durant la phase de préparation de l’activité indépendante n’est pas un élément déterminant, l’assurance-chômage n’ayant, rappelons-le, pas pour vocation de couvrir les risques entrepreneuriaux.

Quant à la pièce produite au stade du recours, datée du 3 mars 2025, elle ne permet pas non plus une autre lecture de la situation. Outre que l’on peut s’étonner que cet « accord relatif à l’achat du kiosque sous condition », qui ne figure au demeurant pas dans le dossier transmis par l’intimée, n’ait pas été d’emblée fourni par la recourante dans le cadre de l’examen de son aptitude au placement, ce document, établi le 3 mars 2025, qui, selon celle-ci, démontrerait sa volonté de privilégier une activité salariée jusqu’au 30 avril 2025, a précisément été rendu caduc par la signature du contrat de bail intervenue quelques jours plus tard, soit le 7 mars 2025, avec laquelle elle a démontré qu’elle s’était engagée dans une démarche d’activité indépendante durable.

Compte tenu de ce qui précède, c’est à juste titre que l’intimé a déclaré la recourante inapte au placement pour la période courant du 7 mars au 30 avril 2025.

6.

La recourante fait encore valoir que sa conseillère, bien qu’informée de son projet d’activité indépendante, ne l’a pas avertie des conséquences de ce choix sur son aptitude au placement et, partant, sur son droit aux indemnités de chômage.

a) L'art. 27 LPGA prévoit que dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1) et que chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2, première phrase). Il est précisé, à l’art. 22 al. 1 OACI, que les organes d’exécution […] renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage.

L’obligation de renseigner se concrétise par la mise à disposition de brochures, par des indications figurant dans les fornulaires de revendication des prestations, par des séances d’information et des présentations disposibles en ligne, ainsi que par des réponses aux questions posées par les personnes intéressées. L’obligation de conseiller va plus loin que l’obligation de renseigner. Les organes d’exécution doivent notamment attirer l’attention des personnes intéressées sur le fait que leur comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l’une ou l’autre condition du droit aux prestations. (Boris Rubin, Assurance-chômage, Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, pp. 323-324). Par exemple, lorsqu'un assuré hésite entre se mettre à son compte et rechercher prioritairement un emploi ou lorsque l'engagement dans l'activité indépendante est progressif, il est nécessaire que l'ORP indique à partir de quel degré d'engagement dans l'indépendance l'aptitude au placement sera compromise. Cette obligation de renseigner et de conseiller s'oppose à ce que l'inaptitude au placement puisse être constatée rétroactivement pour une période où l'office régional de placement connaissait le degré d'engagement sans avoir renseigné l'assuré au sujet du problème de l'aptitude au placement qui se posait (TF 8C_577/2019 du 13 octobre 2020 consid. 6.3.2 ; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 46 ad art. 15 LACI).

b) Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité (ou l'assureur) à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. ([Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse ; RS 101] ; ATF 131 V 472 consid. 5 ; TF 8C_577/2019 précité, consid 6.3.2).

Selon la jurisprudence et la doctrine, tel est le cas 1. lorsque l’organe est intervenu dans une situation concrète à l’égard d’une personne déterminée ; 2. lorsqu’il a agi ou est censé avoir agi dans les limites de ses compétences ; 3. lorsque l’administré n’a pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu ou, dans le cas d’une omission de communication d’informations, lorsqu’il ignorait le contenu de l'information non communiquée ou encore lorsque ce contenu était si évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information ; 4. lorsque, se fiant à l'exactitude de l'information, l’administré a pris des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et 5. lorsque l'ordre juridique n'a subi aucune modification depuis la communication de l'information (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 131 V 472 consid. 5 et les références citées ; Boris Rubin, Assurance-chômage, Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, p. 327). c) L’autorité qui a violé son obligation de renseigner ou de conseiller ou qui a mal renseigné peut devoir s’écarter des règles de fond ou de forme normalement applicables et replacer la personne éconduite dans la situation dans laquelle elle aurait été si elle avait pu réagir en ayant été bien renseignée et conseillée. Pour autant que les cinq conditions d’application du principe de la bonne foi soient réunies, la personne mal renseignée, mal conseillée ou n’ayant reçu ni renseignement ni conseil alors que tel aurait été le cas doit être replacée dans la situation qui aurait été la sienne si elle avait été traitée correctement (TF 8C_625/2018 du 22 janvier 2019 consid. 6 ; TFA C 124/04 du 20 janvier 2005 consid. 2.3). Toutefois, si, dans le cadre de l’examen de la quatrième condition (causalité) d’application du principe de la bonne foi, les circonstances tendent à démontrer que même renseigné correctement, un assuré n’aurait pas adopté un comportement lui permettant de toucher les prestations escomptées, l’intéressé ne pourra pas invoquer avec succès la protection de la bonne foi et, partant, se prévaloir d’une violation de l’art. 27 LPGA (TF 8C_191/2008 du 9 octobre 2008 consid 3.4 ; TFA C 85/06 du 16 octobre 2006 consid. 3.2 ; 301/05 du 8 mai 2006 consid. 2.4.2 ; Boris Rubin, Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, p. 326).

7.

En l’espèce, à aucun moment, durant les entretiens réguliers lors desquels la recourante a informé sa conseillère de l’avancement des démarches relatives au rachat du kiosque, celle-ci a attiré son attention sur les conséquences d’un tel rachat (cf. procès-verbaux des 28 juin, 28 novembre 2024 et 23 janvier 2025), pas même quand ce rachat est devenu très concret début mars 2025 avec une reprise de bail prévue pour le 1er mai 2025 (cf. procès-verbal 4 mars 2025). Il est au contraire indiqué, dans ce dernier procès-verbal, que le dossier de la recourante serait fermé au 30 avril 2025 et il n’y figure en particulier aucune mention d’une information donnée à la recourante sur les éventuelles conséquences sur son aptitude au placement et sur le versement des indemnités de chômage. Le 24 mars 2025, la recourante a adressé un courriel à sa conseillère, lui indiquant vouloir s’entretenir avec elle au sujet du rachat du kiosque. Celle-ci n’a pas donné suite à cette demande. Le 26 mai 2025, soit près de deux mois plus tard, la recourante a adressé un nouveau courriel à sa conseillère pour s’enquérir du sort réservé à son dossier et demander des conseils. Cette dernière lui a répondu laconiquement le même jour. Il s’en est suivi une confusion au sujet de la date de fermeture du dossier de la recourante, lequel était toujours ouvert, de la dispense de recherches d’emploi au mois d’avril 2025, donnée par sa conseillère, et de l’examen d’aptitude qui aurait dû avoir lieu en mars 2025 déjà (cf. échange de courriels du 27 mai 2025). A la suite de cet échange, un courrier du 27 mai 2025, confirmant l’annulation de son inscription auprès de l’ORP à cette même date, ainsi qu’un questionnaire, daté du 28 mai 2025, relatif à l’examen rétroactif de son aptitude au placement, ont été adressés à la recourante.

En l’occurrence, on constate que la conseillère de la recourante ne l’a jamais informée des éventuels effets de la signature du contrat de bail sur son aptitude au placement, ni ne lui a indiqué à partir de quel degré d'engagement dans l'indépendance cette aptitude serait compromise. On doit ainsi admettre l’existence d’une violation des devoirs mentionnés à l’art. 27 LPGA.

Toutefois, pour que cette violation entraîne des conséquences, encore faut-il que toutes les conditions d’application du principe de la bonne foi soient réunies. A cet égard, on rappellera en particulier qu’il convient de déterminer si l’absence de renseignement ou de conseil a bel et bien conduit l’administré à un comportement préjudiciable (cf. consid. 6c supra).

Dans son courrier d’opposition du 9 juin 2025, la recourante a clairement indiqué que si elle avait eu connaissance des conséquences de son choix de devenir indépendante sur son droit aux indemnités de chômage, elle aurait immédiatement pris contact avec l’aide sociale pour compenser le manque de revenus. On peut donc émettre de sérieux doutes, à l’instar de l’intimée, quant au fait que la recourante aurait renoncé à la reprise du kiosque pour le seul motif qu’elle risquait de perdre son droit aux indemnités de chômage durant les deux derniers mois précédant sa prise d’activité indépendante.

Dans ces conditions, la recourante ne peut se prévaloir de la violation, de la part de sa conseillère, des devoirs mentionnés à l’art. 27 LPGA, pour obtenir une prestation dont elle ne remplissait plus les conditions.

8.

a) En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. fbis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA).