Comité ECOLE 2010/Conseil d'Etat

Par décret du 2 juin 2009, le Grand Conseil a prolongé d'un an le délai pour soumettre l'initiative "Ecole 2010: sauvez l'école" au vote populaire.

C. Le 23 mars 2010, le député Jacques-André Haury a posé la question écrite suivante:

"L'initiative "Ecole 2010 - sauver l'école" a été déposée le 25 janvier 2008. La Constitution vaudoise, en son article 82, précise que l'initiative doit être soumise au vote dans les deux ans qui suivent son dépôt. Si le Grand Conseil décide de lui opposer un contre-projet, ce délai est prolongé d'une année. Telle a été sa décision sur cette initiative.

Dans le cas présent, le délai constitutionnel pour soumettre cette initiative au peuple échoit au dernier dimanche précédant le 25 janvier 2011, c'est-à-dire le dimanche 23 janvier 2011.

L'usage veut que le Conseil d'Etat fasse généralement coïncider les dates des votations cantonales avec celles des votations fédérales. J'ai donc l'honneur de poser la question suivante :

Le Conseil d'Etat entend-il soumettre l'initiative "Ecole 2010 - sauver l'école" au peuple vaudois le dimanche 28 novembre 2010 (dernière date de votation fédérale compatible avec le délai constitutionnel) ou le dimanche 23 janvier 2011 (terme du délai constitutionnel) ?"

Dans sa séance du 21 avril 2010, le Conseil d'Etat a adopté cette réponse:

"Suite au délai accordé par le Grand Conseil pour l’élaboration d’un contre-projet à l’initiative susmentionnée, l’initiative "Ecole 2010 – sauver l’école" pourrait être soumise au peuple soit le 28 novembre 2010 puisque la dernière votation fédérale avant l’échéance du délai de votation de l’initiative aura lieu ce jour-là, soit le 23 janvier 2011, dernier dimanche avant cette échéance.

L’avant-projet de loi sur l’enseignement obligatoire a été mis en consultation du 20 novembre 2009 au 12 mars 2010. Actuellement, la rédaction du projet de loi est en cours. Ce projet sera soumis au Conseil d’Etat puis au Grand Conseil. Il ne serait guère raisonnable d’envisager une votation le 28 novembre prochain, ne serait-ce que par respect pour le travail du Grand Conseil et de ses commissions.

La deuxième solution envisagée pourrait consister en l’organisation d’une votation spécifique sur cet objet, le dimanche 23 janvier 2011. Or on sait que l’organisation d’une votation cantonale coûte un demi-million de francs. Le Conseil d’Etat souhaite éviter cette dépense importante. Il vise donc la votation sur l’initiative et son contre-projet le 13 février 2011, date de la prochaine votation fédérale la plus proche du 25 janvier 2011, échéance du délai pour soumettre cet objet au peuple , et s'efforcera de permettre au Grand Conseil de disposer du temps normalement nécessaire au traitement parlementaire de l'objet dans ce délai ".

Ce texte a été imprimé et envoyé aux députés qui, selon les indications de la Chancellerie d'Etat, l'ont reçu au plus tôt le 3 mai 2010.

D. Par lettre du 6 mai 2010, les initiants se sont adressés au Conseil d'Etat pour lui faire part "de leur préoccupation quant à la légèreté avec laquelle celui-ci trait[ait] le délai constitutionnel qui lui était imparti". Ils critiquaient le retard pris, à leurs yeux, par le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC) dans l'élaboration du contre-projet et demandaient "formellement au Conseil d'Etat s'il entend[ait] respecter le délai constitutionnel fixé au 28 janvier 2011 ou, tout au moins, s'il s'engage[ait] à ne pas dépasser la date du 13 février 2011 indiquée dans sa réponse, publiée le 22 avril dernier, à la question de M. le Député Jacques-André Haury".

Par lettre du 30 juin 2010, le Conseil d'Etat a répondu aux critiques du comité d'initiative, expliquant qu'une votation cantonale spécifique coûterait un demi-million de francs et confirmait qu'il "vis[ait] donc la votation sur l'initiative et son contre-projet le 13 février 2011, date de la prochaine votation fédérale la plus proche du 25 janvier 2011, échéance du délai pour soumettre cet objet au peuple". Il a précisé qu'il "s'efforcera[it] de permettre au Grand Conseil de disposer du temps nécessaire au traitement parlementaire de l'objet dans ce délai", mais qu'il ne pouvait "toutefois s'engager plus à ce sujet, le Grand Conseil fixant en toute indépendance son propre calendrier".

E. Le 13 juillet 2010 le comité d'initiative, représenté par deux de ses membres, a adressé à la Cour constitutionnelle une "requête pour violation des droits politiques par le Conseil d'Etat, soit déni de justice formel et non respect du délai fixé par l'art. 82 de la Constitution cantonale pour soumettre au peuple l'initiative populaire "Ecole 2010: sauvez l'école". Il demande "qu'ordre soit donné au Conseil d'Etat d'organiser la votation sur l'initiative "Ecole 2010: sauvez l'école" avant le 28 janvier 2011, subsidiairement le 13 février 2011 au plus tard si des raisons d'opportunité l'amenaient à privilégier ce léger déplacement du délai constitutionnel".

Le chef du Département de l'intérieur s'est déterminé au nom du Conseil d'Etat le 12 août 2010. Il conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

La cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; RSV 173.32]).

Considérant en droit

1.

Selon l'art. 136 al. 2 Cst-VD, la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c).

En l'occurrence la contestation porte sur l'application de l'art 82 Cst-VD, qui fixe le délai dans lequel l'initiative populaire doit être soumise au vote du corps électoral. Elle ne porte pas sur un acte normatif, soit un acte contenant des règles de droit (art. 3 al. 1 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; RSV 173.32]), mais relève bien du contentieux des droits politiques.

2.

Toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours (art. 117 al. 1 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques [LEDP; RSV 160.01]). Le Grand Conseil statue sur les recours relatifs à son élection, à celle du Conseil d'Etat ainsi qu'à l'élection des députés au Conseil des Etats; le Conseil d'Etat tranche les autres recours (art. 122 LEDP). La Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la LEDP.

Les recourants considèrent que, "en refusant de fixer formellement la date de votation dans le délai constitutionnel (…), le Conseil d'Etat commet un déni de justice formel, relevant de la compétence de la Cour constitutionnelle". Le Conseil d'Etat rappelle pour sa part la jurisprudence selon laquelle cette cour ne peut être saisie directement, sans que la contestation n'ait fait préalablement l'objet d'un recours au Conseil d'Etat ou au Grand Conseil selon l'art. 117 LEDP (CCST.2009.0002 du 30 mars 2009; CCST.2008.0007 du 16 juin 2009, consid. 1e). Ainsi, toute contestation relative à la préparation d'un scrutin doit être portée devant le Conseil d'Etat, même si l'acte mis en cause émane de cette autorité. La saisine directe de la Cour constitutionnelle, selon le principe du recours "omisso medio" ou recours "sautant" (cf. art. 47 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]), n'est envisageable que lorsque les conditions d'un tel recours sont réunies (cf. ATF 124 II 493 consid. 1e), en particulier lorsque l'autorité supérieure a effectivement donné des instructions à l'autorité inférieure dans le cas concret (CCST.2008.0007 précité; v. aussi CCST.2008.0004 du 2 juin 2008 consid. 1c). Le Conseil d'Etat en déduit que le recours doit être déclaré irrecevable. Il considère en effet que la lettre du comité d'initiative à laquelle a répondu son courrier du 30 juin 2010 n'était pas rédigée sous la forme d'une contestation au sens des art. 117 et ss LEDP, mais comme une demande d'information, si bien qu'il n'a pas rendu de décision au sens de l'art. 123 LEDP. Il ne conclut cependant pas à ce que le présent recours lui soit transmis comme objet de sa compétence. Au demeurant le Conseil d'Etat doute que sa lettre du 30 juin 2010 soit susceptible de contestation au sens de l'art. 117 LEDP; selon lui, elle ne saurait en tout cas pas être considérée comme un acte préparatoire à un scrutin populaire.

En exposant dans sa réponse du 21 avril 2010 à la question du député Jacques-André Haury qu'il ne serait guère raisonnable d'envisager une votation le 28 novembre 2010 ni d'organiser un scrutin spécifique le dimanche 23 janvier 2011, mais qu'il visait pour cette votation la date du 13 février 2011, le Conseil d'Etat admet que les dispositions qui ont été prises jusqu'ici permettront difficilement d'organiser le scrutin dans le strict respect du délai prescrit et qu'il n'a pas l'intention de hâter le mouvement. La volonté ainsi exprimée et le calendrier prévisionnel qu'elle sous-entend pour l'adoption du préavis gouvernemental sur l'initiative et le projet de loi qu'il est prévu d'opposer à cette dernière font assurément partie du traitement de la demande d'initiative et de la préparation – fût-ce à titre éventuel – de la votation. Une contestation à leur sujet peut assurément faire l'objet d'un recours en application de l'art. 117 LEDP.

Que la votation puisse n'avoir pas lieu – le Grand Conseil pourrait approuver l'initiative – n'y change rien. Il incombe aux autorités compétentes – Conseil d'Etat et Grand Conseil – de traiter la demande d'initiative de manière à ce que, si une votation doit intervenir, les délais de l'art. 82 Cst-VD soient respectés. S'il apparaît qu'ils pourraient ne pas l'être, une contestation à ce sujet ne saurait être considérée comme prématurée tant que la tenue d'un scrutin n'est pas certaine ou que le délai pour soumettre l'initiative au vote du peuple n'est pas encore échu. Il existe au contraire un intérêt évident à vider ce contentieux lorsqu'il est encore possible d'influer sur le calendrier.

3.

Le Conseil d'Etat considère que la lettre que le comité d'initiative lui a adressée le 6 mai 2010 n'était pas "rédigée sous la forme d'une contestation au sens des art. 117 ss LEDP", mais comme une simple demande d'information, et qu'en y répondant il n'a pas rendu une décision susceptible d'être portée devant la Cour constitutionnelle.

L'art. 120 al. 1 LEDP dispose que le recours s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions. Cette disposition est semblable à l'art. 79 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 176.36). En d'autres termes, l'acte de recours doit préciser en quoi la décision attaquée devrait être annulée ou modifiée et exposer pour quels motifs cette décision serait contraire au droit ou reposerait sur une constatation inexacte ou incomplète des faits (cf. CDAP, AC.2009.0142 du 7 août 2009). Contrairement aux conditions formelles de la réclamation qui doit être "sommairement" motivée (art. 68 LPA-VD), les exigences de motivation pour le recours (de droit) administratif sont comparables à celles qui découlant de l'art. 42 al. 1 et 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qui dispose notamment que les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour satisfaire à cette obligation, le recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit; il faut qu'à la lecture de l'exposé, on comprenne clairement quelles règles de droit auraient été, selon lui, transgressée par l'autorité administrative (cf. ATF 134 II 244 consid. 2.1; 134 V 53 consid. 3.3). La jurisprudence de la Cour de droit administratif et public n'est pas toujours aussi exigeante: l'acte de recours doit manifester la volonté de recourir, c'est-à-dire de contester la décision attaquée et d'en obtenir l'annulation ou la modification. Quant à la motivation, il suffit qu'elle permette de discerner sur quels points et pour quelles raisons la décision attaquée est critiquée. Aucune forme sacramentelle n'est exigée. Ainsi une simple lettre adressée au Service de la population par un étranger qui venait de recevoir une décision lui refusant une autorisation de séjour et lui impartissant un délai de départ, a été considérée comme un recours dès lors que son auteur y exposait le souhait de pouvoir rester légalement en Suisse (PE.2009.0392 du 15 octobre 2009).

Au demeurant, l'acte de recours insuffisamment motivé ou dont les conclusions ne sont pas claires ne peut pas être déclaré irrecevable avant qu'un délai ait été imparti à son auteur pour le corriger (art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD; CCST.2009.0002 du 30 mars 2009 consid. 1b).

La lettre du 6 mai 2010 au Conseil d'Etat satisfait pleinement à ces exigences. Elle rappelle le contenu de la réponse du Conseil d'Etat à la question du député Jacques-André Haury, critique les motifs invoqués pour justifier la durée de la procédure et demande au Conseil d'Etat l'engagement formel de ne pas dépasser la date du 13 février 2011 pour soumettre l'initiative au votre populaire. Elle constitue par conséquent bien un recours au sens de l'art. 117 LEDP, et la réponse que lui a donnée le Conseil d'Etat le 30 juin 2010 est une décision sur ce recours, elle-même susceptible d'être portée devant la Cour constitutionnelle.

4.

Selon l'art. 119 LEDP, le recours prévu à l'art. 117 doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte. En l'occurrence ce motif réside dans la réponse du Conseil d'Etat à la question du député Jacques-André Haury. Adopté le 21 avril 2010, ce texte a été imprimé et envoyé aux députés, qui l'ont reçu au plus tôt le 3 mai 2010. Remis à la poste sous pli recommandé adressé au Conseil d'Etat le 6 mai 2010, le recours est intervenu en temps utile.

Il en va de même du présent recours, interjeté dans les dix jours suivant la réception (le 5 juillet 2010) de la décision du Conseil d'Etat.

5.

Selon les recourants, le Conseil d'Etat commettrait un déni de justice formel en refusant de "fixer formellement la date de votation dans le délai constitutionnel". Il n'en est rien, en tous cas si "fixer la date de votation" signifie convoquer les électeurs pour une date déterminée. Comme le rappelle le Conseil d'Etat, la votation n'est pas certaine. Si elle est approuvée par le Grand Conseil, l'initiative deviendra loi sans être automatiquement soumise au vote du peuple (cf. art. 102 al. 2 LEDP). S'il ne l'approuve pas, le Grand Conseil soumettra l'initiative au vote du peuple accompagnée, le cas échéant, d'une recommandation de rejet ou en lui opposant un contre-projet (cf. art. 102 al. 3 LEDP). La fixation du scrutin dépend ainsi d'une décision parlementaire qui n'a pas encore été prise. Le préavis du Conseil d'Etat sur l'initiative populaire "Ecole 2010: sauvez l'école" et l'exposé des motifs concernant le projet de loi sur l'enseignement obligatoire, ainsi que le projet de décret ordonnant la convocation des électeurs aux fins de se prononcer sur ces objets, ont été adoptés le 22 septembre 2010; la commission du Grand Conseil chargée de préaviser sur ces objets a été nommée le 23 septembre 2010 (FAO n° 83 du 15 octobre 2010). En attendant la décision du Grand Conseil, on ne saurait exiger du Conseil d'Etat qu'il convoque d'ores et déjà le corps électoral ou qu'il fixe "formellement" une date de votation qu'il n'est pas en son pouvoir d'arrêter seul.

6.

Reste à déterminer si, en "visant" le 13 février 2011, c'est-à-dire en prenant les dispositions de son ressort pour que la votation puisse se dérouler à cette date, le Conseil d'Etat viole la Constitution.

a) Le Tribunal fédéral a qualifié de délai d'ordre le délai d'un an que l'ancien art. 65 de la Constitution genevoise imposait au Grand Conseil pour prendre position pour ou contre une initiative populaire et, le cas échéant, élaborer un contre-projet (ATF 100 Ia 53 consid. 5 p. 54), ou l'art. 12 al. 2 et 3 de l'ancienne Constitution du Canton de Bâle-Campagne du 4 avril 1892 fixant au Grand Conseil des délais pour soumettre une initiative non formulée aux électeurs ainsi que pour adopter, le cas échéant, un projet de loi conforme à l'initiative (ATF 108 Ia 165 consid. 2b p. 168). Il a cependant jugé que ces délais n'étaient pas dépourvus de toute efficacité, tout d'abord parce qu'ils revêtaient une certaine portée politique, mais aussi parce que leur inobservation pouvait faire l'objet d'un recours pour déni de justice ou pour retard injustifié, au cas où les autorités cantonales les laisseraient passer de façon abusive sans agir du tout ou en faisant preuve d'une lenteur injustifiée (ibid.). Ainsi le Conseil d'Etat ne saurait tirer argument du fait que la date d'un éventuel scrutin dépend de l'élaboration du contre-projet, soit d'une procédure législative pour laquelle l'interdiction d'un retard injustifié (art. 9 et 29 al. 1 Cst; art. 11 et 27 al. 1 Cst-VD) ne s'applique en principe pas (ATF 130 I 174 consid. 2.2 p. 178). La jurisprudence réserve en effet l'hypothèse où le législateur ne donne pas suite à un mandat constitutionnel précis (ibid.). Tel est bien le cas ici, puisqu'en permettant de prolonger d'une année le délai de deux ans pour soumettre une initiative au vote populaire, le constituant a tenu compte du temps nécessaire à la concrétisation d'une initiative conçue en termes généraux ou à l'élaboration d'un contre-projet (art. 82 al. 2 Cst; Bernard Voutaz, Les droits politiques dans la nouvelle Constitution vaudoise, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 211-212).

Il incombe par conséquent aussi bien au Conseil d'Etat qu'au Grand Conseil de respecter ces délais. Que ce dernier fixe son propre calendrier et qu'il ait besoin de temps pour prendre position sur l'initiative et traiter le contre-projet, qu'il appartienne en outre au Grand Conseil de convoquer les électeurs s'il n'approuve pas l'initiative, ne dispense pas le Conseil d'Etat de prendre lui-même en temps utile les dispositions nécessaires pour que le processus parlementaire et l'éventuelle votation populaire puissent se dérouler dans les délais fixés par l'art. 82 de la Constitution.

b) Cela dit, si la durée maximum de trois ans prescrite par la Constitution détermine le moment à partir duquel il peut être question de retard injustifié, tout dépassement de ce délai, quelles qu'en soient les raisons, ne doit pas nécessairement être taxé de tel. Il faut au contraire examiner dans le cas concret si le dépassement annoncé du délai d'ordre de l'art. 82 al. 2 Cst-VD doit être qualifié de retard injustifié (v. ATF 108 Ia 165 consid. 2e p. 170).

Dans sa réponse à la question du député Jacques-André Haury, le Conseil d'Etat a exposé que la dernière votation fédérale avant l'échéance du délai pour soumettre l'initiative aux électeurs était le 28 novembre 2010 et qu'il ne serait guère raisonnable d'envisager cette date "par respect pour le travail du Grand Conseil et de ses commissions". De fait, avec cette date, le temps imparti au parlement pour se déterminer sur l'initiative et le contre-projet, qui constituent des objets importants aussi bien sur le plan social et politique que du point de vue de la matière à assimiler (les documents soumis aux députés représentent plus de 200 pages) aurait été amputé de près de deux mois. Compte tenu de la date à laquelle le Grand Conseil a été saisi, ainsi que du délai nécessaire à l'impression et la distribution du matériel de vote avant le scrutin (cf. art. 102 al. 4 LEDP), retenir cette date aurait effectivement été irréaliste.

Quant au 23 janvier 2011, dernier dimanche avant l'échéance du délai constitutionnel, le Conseil d'Etat expose qu'il impliquerait l'organisation d'une votation spécifique sur cet objet dont le coût se monterait à un demi-million de francs. Dans ces conditions, il paraît justifié de reporter le scrutin à la date de la prochaine votation fédérale suivante, soit le 13 février 2011 (ce dont les initiants paraissent d'ailleurs convenir lorsqu'ils concluent à titre subsidiaire que la votation ait lieu au plus tard à cette date "si des raisons d'opportunité l'amenaient [le Conseil d'Etat] à privilégier ce léger dépassement du délai constitutionnel"). Un tel dépassement, de 19 jours seulement, ne constitue par conséquent pas une violation des droits politiques des citoyens.

7.

Les recourants mettent en cause l'option qui a été prise d'opposer à leur initiative une nouvelle loi sur l'enseignement obligatoire, dont ils considèrent qu'elle ne répond pas à la notion de contre-projet, faute d'aller en partie au moins dans leur direction. Ce choix a toutefois été clairement annoncé dans l'exposé des motifs et projet de décret prolongeant d'un an le délai pour soumettre l'initiative au vote populaire. Si le comité d'initiative considérait que les conditions d'une telle prolongation n'étaient pas remplies, il devait le faire valoir aussitôt après l'adoption du décret du 2 juin 2009 prolongeant ce délai. La décision du Grand Conseil ne peut pas être remise en cause aujourd'hui.

Les recourants critiquent également le temps qui a été perdu, selon eux, entre le dépôt de l'initiative et la mise en œuvre des groupes de travail chargés d'élaborer l'avant-projet de loi sur l'enseignement obligatoire. Ils reprochent aussi à la "luxueuse, compliquée et longue" procédure de consultation d'avoir retardé le début des travaux du Grand Conseil. Du moment que la date de la votation, pour autant qu'elle reste fixée le 13 février 2011 n'est pas constitutive d'un retard injustifié dans le traitement de l'initiative, ces griefs n'ont pas à être examinés maintenant. La question pourrait toutefois se reposer si cette échéance devait être dépassée.

8.

Conformément aux art. 121a et 123e LEDP, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens.