BOLKENSTEYN/CONSEIL D'ETAT

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours portés devant elle.

a) En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b Cst-VD, la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Reprenant ce principe, l'art. 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) dispose que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques. Le contentieux en matière de droits politiques est réglé par la loi du 5 octobre 2021 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), qui prévoit que sont en particulier susceptibles d'un recours à la Cour constitutionnelle les décisions rendues par le Conseil d'Etat (art. 182 LEDP).

b) Le recours est en l'occurrence dirigé contre une décision du Conseil d'Etat statuant sur des griefs relatifs à des irrégularités qui auraient affecté un scrutin cantonal. La Cour constitutionnelle est partant compétente pour en connaître (cf. CCST.2025.0007 du 22 octobre 2025 consid. 1).

c) Le recours a été formé par un membre du corps électoral cantonal qui a partant la qualité pour recourir (art. 173 al. 2 et 183 LEDP). Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai légal applicable (art. 184 LEDP) et respecte les autres conditions de recevabilité (cf. art. 176 et 185 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante se prévaut tout d'abord d’un déni de justice formel et de la violation de son droit d’être entendue en lien avec les mesures préprovisionnelles. Elle se plaint également d’une violation du droit d’être entendue dès lors que l'autorité intimée n’aurait pas instruit et ne se serait pas positionnée sur la question du budget de campagne du comité.

a) aa) L'art. 29 de la Constitution fédérale suisse (Cst.; RS 101), intitulé "Garanties générales de procédure", prévoit notamment que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (al. 1) et que les parties ont le droit d'être entendues (al. 2).

Une autorité commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle n'entre pas en matière dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 151 I 175 consid. 3.2.1; 142 II 154 consid. 4.2; TF 7B_646/2024 du 24 juillet 2024 consid. 4.2).

Elle viole en revanche le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient (ATF 151 I 175 consid. 3.2.1; 142 II 154 consid. 4.2).

bb) Quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours (art. 173 LEDP, applicable pour le recours à la Cour constitutionnelle selon l'art. 183 LEDP). L'intérêt digne de protection doit être actuel et pratique, c'est-à-dire qu'il doit exister tant au moment du dépôt du recours qu'à celui où l'arrêt est rendu. Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours. Il est exceptionnellement fait abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (cf. en lien avec l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, ATF 149 I 218 consid. 9.3.4; 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1; 139 I 206 consid. 1.1; CDAP GE.2023.0215 du 10 avril 2024 consid. 1b et les autres références citées).

b) La recourante se prévaut d’un déni de justice formel et de la violation de son droit d’être entendue en lien avec l’absence de toute prise de position et motivation de l'autorité intimée quant à la requête de mesures préprovisionnelles initialement formée dans son recours, tendant à ce que soit ordonné au comité de retirer les publications incriminées et que les affirmations fausses dudit comité soient rectifiées (sans autre précision).

Il y a lieu de relever que tant au moment où le Conseil d’Etat a statué que dans le cadre du présent examen, vu l’écoulement du – bref – laps de temps entre le dépôt du recours (24 septembre 2025) et le scrutin (28 septembre 2025), la requête superprovisoire en cause a perdu tout objet, ce que le Conseil d’Etat avait déjà implicitement considéré en traitant le recours, après interpellation de la recourante, comme un recours formé contre le résultat du scrutin. La recourante n'ayant plus d'intérêt à ce qu'il soit statué sur sa requête de mesures superprovisionnelles, vu que le scrutin a déjà eu lieu, elle n’est plus fondée à se plaindre ni de déni de justice ni de défaut de motivation à cet égard.

Comme exposé ci-avant, la jurisprudence fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, dans certaines circonstances. En l'occurrence, il n'apparaît pas qu'une votation du même type avec les mêmes prises de position pourrait intervenir dans un proche avenir. Au surplus, la question de savoir si les conditions permettant de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel sont réunies peut demeurer indécise, puisque, même si c'était le cas, les griefs au fond de la recourante devraient de toute manière être rejetés (cf. consid. 3 ci-après).

c) La recourante se plaint encore d’une violation du droit d’être entendu au motif que l'autorité intimée n’a pas instruit et ne s’est pas non plus positionnée sur le budget de campagne du comité.

Le grief n'est pas justifié. Il ressort en effet du dossier que, si le Conseil d'Etat n’a pas explicitement fait référence au budget de campagne en tant que tel, il a néanmoins traité l’argument que cette mesure d’instruction sous-tendait, retenant qu’il s’était agi de "publications diffusées sur les réseaux sociaux et émanant de quelques membres d’un comité, dont rien ne permet de retenir qu’elles aient atteint un large public (…)" (décision, p. 5, ch. III let. a). La recourante ne conteste pas valablement cette appréciation dans son recours, dès lors qu’elle admet elle-même, dans ses déterminations spontanées du 20 décembre 2025, que les comptes de campagne dudit comité, publiés dans l’intervalle et produits par elle au dossier, démontrent que c’est "seul un montant de CHF 4'466 fr. qui a été dépensé pour des publications dans les médias et la presse écrite, alors qu’un montant de 12'000 fr. était budgétisé (…)" (p. 3).

d) Les griefs formels de la recourante sont par conséquent mal fondés.

3.

La recourante se plaignant d'une violation de ses droits politiques en raison de la diffusion d'informations trompeuses, il y a lieu d'exposer les règles qui régissent l'information diffusée lors de la campagne précédant un scrutin.

a) aa) Selon l'art. 34 Cst., les droits politiques sont garantis sur le plan fédéral, cantonal et communal (al. 1). L'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et leur garantit qu'aucun résultat de vote n'est reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence (ATF 151 I 225 consid. 5.1; 150 I 204 consid. 7.1; 150 I 17 consid. 4.1; 146 I 129 consid. 5.1). La liberté de vote garantit ainsi la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 151 I 225 consid. 5.1; 150 I 17 consid. 4.1).

On déduit notamment de l'art. 34 al. 2 Cst. le droit des citoyens de ne pas subir de pressions ou d'influences illicites, que ce soit lors de la formation ou de l'expression de leur volonté politique (ATF 143 I 78 consid. 4.3; 130 I 290 consid. 3.1). Les règles qui découlent de cette composante de la liberté de vote dépendent notamment de la personne à l'origine de l'intervention et du mode de scrutin concerné (cf. notamment Vincent Martenet / Théophile von Büren, in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR-Cst.], Bâle 2021, n° 83 ad art. 34; cf. ATF 150 I 204 consid. 7.2; CCST.2025.0007 du 22 octobre 2025 consid. 3a).

bb) Dans le contexte des votations, les autorités revêtent une certaine fonction de conseil (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 143 I 78 consid. 4.4; 129 I 232 consid. 4.2.1). Elles l'assument en rédigeant les explications de vote, mais aussi sous d'autres formes. L'autorité n'est pas tenue à un devoir de neutralité et elle peut donc formuler une recommandation de vote, mais elle doit respecter un devoir d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. Les informations qu'elle apporte doivent prendre place dans un processus ouvert de formation de l'opinion, ce qui exclut les interventions excessives et disproportionnées s'apparentant à de la propagande et propres à empêcher la formation de l'opinion (ATF 140 I 338 consid. 5.1). L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le cadre d'une campagne précédant une votation (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 145 I 282 consid. 4.1). Dans certains cas, il résulte même de cette disposition une obligation pour les autorités d'informer (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 143 I 78 consid. 4.4; 129 I 232 consid. 4.2.1; 116 Ia 466 consid. 6a).

Selon la jurisprudence, il n'est pas exclu que des informations données par des particuliers avant une votation puissent nuire de manière inadmissible à la formation de la volonté des citoyens et porter ainsi atteinte à la liberté de vote (ATF 150 I 204 consid. 7.2 et les références citées; 135 I 292 consid. 2). L'art. 34 al. 2 Cst. peut ainsi protéger les citoyens également des informations trompeuses diffusées par des privés.

Les membres d'une autorité se trouvent dans une situation ambivalente lorsqu'ils prennent position dans le cadre d'un scrutin (cf. Martenet/von Büren, CR-Cst., op. cit, n° 103 ad art. 34 Cst). S'ils s'expriment au nom de l'autorité à laquelle ils appartiennent, leurs interventions possèdent un caractère officiel. En revanche, s'ils se profilent en tant que simples particuliers – le plus souvent en tant que militants de leur parti politique – ils peuvent exprimer librement leur opinion sur l'objet soumis à votation et participer à la campagne en rejoignant, par exemple, un comité d'initiative ou référendaire. Dans ce cadre, il leur est permis de faire état de leur fonction officielle, ne serait-ce que pour mettre en évidence leur bonne connaissance du dossier. Cependant, ils doivent faire attention à ne pas laisser penser qu'ils expriment la position officielle de l'autorité (Martenet/von Büren, CR-Cst., op. cit, n° 103 ad art. 34 Cst.; cf. aussi Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n° 2504, p. 987 s., considérant que dès que les citoyens peuvent comprendre qu'il ne s'agit pas d'une information officielle, mais d'un avis privé, l'information doit être traitée comme un avis privé). Il y a lieu de distinguer dans ce cadre les membres de l'autorité exécutive et ceux de l'organe législatif. En effet, les parlementaires ne sont pas membres d'une autorité collégiale et n'ont pas de position commune de leur assemblée à défendre auprès de la population. Leur rôle consiste à défendre la conception de leur parti ou de leur groupe parlementaire dans les débats en plénum et en commission. Il est donc dans la logique de leur fonction qu'ils endossent le même rôle dans la sphère publique en défendant une position partisane qui ne reflète pas forcément la prise de décision majoritaire de l'assemblée (Martenet/von Büren, CR-Cst., op. cit, n° 104 ad art. 34 Cst.).

cc) De manière générale, lorsque des irrégularités sont constatées, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu exercer une influence sur le résultat du vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation (ATF 151 I 225 consid. 5.1; CCST.2025.0006 du 5 décembre 2025 consid. 10b/ee et les références citées). Le droit cantonal prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, la personne recourante doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont elle fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (art. 176 al. 2 LEDP).

Lorsque des informations erronées sont données par des particuliers, il ne se justifie qu'exceptionnellement d'annuler un scrutin (ATF 150 I 204 consid. 7.2). En effet, l'usage, par les tiers, d'arguments inexacts ou fallacieux, bien que répréhensible, ne peut être totalement exclu, dès lors qu'ils peuvent participer librement à la campagne et se prévaloir à cet égard de la liberté d'expression et de la liberté des médias. Il appartient, en principe, aux citoyens d'opérer les distinctions nécessaires entre les différentes opinions exprimées, de reconnaître les exagérations manifestes et, ensuite, de forger leur propre conviction. L'annulation d'un scrutin ne doit être envisagée que dans des cas exceptionnels et avec une grande retenue: il faut d'abord que ces informations induisent gravement en erreur sur des points essentiels de la votation; il faut ensuite qu'elles aient été diffusées à une date si proche du scrutin que les citoyens ne soient plus en mesure de se renseigner de manière fiable à d'autres sources; lorsque les sources d'information sont nombreuses, en particulier sur Internet, il ne faut admettre que de manière particulièrement restrictive une intervention illicite avant un scrutin (Vincent Martenet / Théophile von Büren, L'information émanant des autorités et des particuliers en vue d'un scrutin, à l'aune de la liberté de vote, Revue de droit suisse [RDS] 2013 I 57, p. 75, relevant qu'il en irait différemment de scrutins se tenant dans de petites collectivités, où souvent un seul organe de presse bénéficie d’un monopole de fait). Il faut enfin que l'influence des informations dénoncées sur le résultat de l'élection soit manifeste ou à tout le moins très vraisemblable. Les conditions d'annulation du scrutin sont ainsi plus strictes qu'en cas d'atteinte à la liberté de vote commise par les autorités (ATF 150 I 204 consid. 7.2; Martenet/von Büren, op. cit., p. 75).

b) En l'occurrence, les interventions litigieuses, selon l'écriture de recours, émanaient de quatre députés membres du comité "Non au bricolage du droit de vote". Elles figurent au dossier sous la forme de publications de visuels sur les pages Facebook et Instagram du comité, mettant en exergue qu'un député PLR et deux députés UDC (le visuel d'un troisième député UDC est mentionné mais non reproduit) s’opposaient aux objets soumis au vote, de façon plus ou moins indifférenciée et en faisant un amalgame entre le droit de vote des étrangers au niveau cantonal et communal. Il ressort de l'examen des encarts litigieux par la Cour que ceux-ci sont suffisamment dénués d'ambiguïté pour que les citoyens aient pu percevoir sans grande hésitation qu'ils avaient affaire à une prise de position personnelle de députés, en leur qualité de membres du comité "Non au bricolage du droit de vote". Il est certes mentionné, pour trois des quatre intervenants, que ceux-ci sont députés, mais aucun élément n'est de nature à laisser croire que leur prise de position serait une information officielle du Grand Conseil. Il y a ainsi lieu de considérer qu'il s'agit de se déterminer en l'espèce sur des informations données par des particuliers.

Quant à la nature de l'information diffusée, il n’est pas contesté que les publications incriminées par le recours avaient un caractère erroné voire fallacieux en tant qu’elles faisaient indûment l’amalgame entre le droit de vote au niveau communal et au niveau cantonal, alors que seul le premier était concerné par la votation. Cela ressort déjà de la décision du Conseil d'Etat et n’est pas remis en cause.

Cela étant, il faut constater que l’incidence des quatre publications incriminées sur le scrutin n’est pas démontrée. L’assertion de la recourante selon laquelle les comptes de campagne confirmeraient "qu’il est très vraisemblable que la seule diffusion des encarts litigieux sur les réseaux sociaux (indépendamment d’une éventuelle diffusion dans les médias) ait été de nature à exercer une influence déterminante sur le résultat du scrutin" a un caractère purement hypothétique non autrement étayé. Au contraire, la publication des comptes de campagne dément que le comité ait consacré un budget conséquent à la communication, dès lors que ce n'est même pas la moitié de ce qui avait été budgétisé qui a été dépensé.

Il y a lieu d'ajouter que l’obligation de transparence du financement à laquelle le comité de campagne est soumis en application des art. 25 al. 2 let. b et 26 al. 1 let. b LEDP ne confère pas pour autant une importance décisive à toute information publiée par un comité de campagne. En l’occurrence, comme déjà relevé, l’incidence des quatre publications critiquées sur la formation de la volonté populaire ne doit pas être surestimée, nonobstant l’audience virtuelle que sont susceptibles d’offrir les réseaux sociaux.

Quoi qu’il en soit, la question de la gravité de l’impact des informations données de façon erronée par les publications litigieuses peut rester indécise au vu de ce qui suit.

Nonobstant la sensibilité plus ou moins grande du peuple vaudois à la question du droit de vote des étrangers – à la lumière du résultat du scrutin organisé à l’occasion de l’adoption de l'actuelle Constitution cantonale, respectivement lors de la récolte de signatures en faveur d’initiatives populaires visant à restreindre le droit de vote des étrangers au niveau communal, ainsi que dans le cadre du refus du droit de vote et d’éligibilité aux étrangers au niveau cantonal, il faut constater que le scrutin ici litigieux a débouché sur une issue claire, 54,15 % des votants s’étant exprimés contre le projet. Même en intégrant fictivement les citoyens ayant voté blanc (7'513 suffrages, soit 3,56 % des votants), le scrutin n’aurait pas abouti à l’adoption de la disposition soumise à votation. Or il ressort de la jurisprudence susmentionnée que pour envisager l'annulation d'un scrutin, il faut non seulement que l’incidence des informations critiquées sur la votation soit grave, mais encore que cette incidence puisse exercer une influence sur le résultat du vote, ce qui n’est manifestement pas le cas en l'espèce eu égard à l’écart de voix constaté.

La recourante soutient que tant la gravité de l'atteinte que l'influence sur le résultat du scrutin, dans le cas d'espèce, seraient comparables à une affaire jugée en 2018 (arrêt TF 1C_610/2017 du 7 mai 2018). Dans cette affaire, la Haute Cour avait annulé une votation communale comprenant deux objets en raison de la présence d'un stand, avec banderoles de propagande, aux abords du local de vote le jour du scrutin – ce qui constituait une violation manifeste de la loi cantonale pertinente interdisant clairement une telle activité – ayant pu influencer le sort du scrutin (objets refusés par 53,7 % et 52,4 % des voix). Ce cas se distingue toutefois de la présente affaire par la gravité de l'atteinte aux droits politiques, expressément sanctionnée dans une loi de surcroît (cf. le consid. 2.5 dudit arrêt dans lequel le Tribunal fédéral relève "[l]a propagande dénoncée constitue une violation manifeste d'une disposition légale claire visant notamment à garantir que la volonté des électeurs s'exerce librement et à éviter toute forme de pression intempestive sur ces derniers le jour du scrutin. L'autorité communale n'a en l'occurrence pas entrepris les mesures nécessaires pour faire cesser immédiatement cette activité, le responsable de la sécurité publique ayant à tort estimé qu'elle n'était pas illégale. Elle a ainsi failli à son devoir d'assurer le déroulement régulier du scrutin").

La recourante se réfère encore à d'autres cas énumérés aux ATF 145 I 207, sans autre motivation ni précision. Indépendamment du fait qu'il ne revient pas à la Cour de compléter la motivation de la recourante, il y a lieu de relever que ces annulations de scrutins communaux ou cantonaux étaient fondées sur des motifs que l'on ne retrouve pas dans la présente affaire (cf. ATF 114 Ia 427 concernant l'intervention d'un gouvernement cantonal; TF 1P.223/2006 du 12 septembre 2006, publié in Pratique juridique actuelle [PJA] 2007 p. 112 et ATF 137 I 200 portant sur une annulation au motif d'une violation grave du principe de l'unité de la matière de l'objet soumis au vote; ATF 141 I 221 faisant état d'irrégularités lors du dépouillement du scrutin; TF 1C_521/2017 du 14 mai 2018 concernant une intervention massive et unilatérale de l'exécutif communal). La recourante ne peut dès lors tirer aucun argument en sa faveur de ces précédentes jurisprudences.

Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré qu'il ne se justifiait pas d’annuler le résultat du scrutin du 28 septembre 2025.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (art. 179 al. 1 LEDP en lien avec l'art. 186 LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP en lien avec l'art. 186 LEDP).