TA - AC.1993.0312 - 1995-01-31 - BENEY Etienne c/Orbe

1.

A titre liminaire, le tribunal entend examiner les questions de procédure soulevées par l'octroi d'une autorisation spéciale hors zone et d'un permis de construire conditionnel, dans le cas particulier d'une parcelle sous-équipée.

a) Le problème de l'évacuation et du traitement des eaux usées a trait à l'équipement du bien-fonds, question réglée par l'art. 19 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). Bien que la notion d'équipement ne soit pas la même d'une zone à l'autre (Conseil Fédéral, Message concernant la LAT, 1978, p. 1030), il n'y a pas, hors zone à bâtir, de dérogation à l'existence de l'équipement, qu'il s'agisse de constructions ou d'installations nouvelles ou de changement d'affectation (art. 24 al. 1 LAT) ou de rénovations, de transformations partielles ou de reconstructions que peut autoriser le droit cantonal (art. 24 al. 2 LAT; art. 81 al. 4 LATC), mais l'autorité doit, dans ce cas, tenir compte du principe de la proportionnalité (OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, p. 282).

L'art. 20 de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP) - abrogée depuis l'entrée en vigueur le 1er novembre 1992 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) - pose certaines exigences quant à l'obligation d'équiper; cet article est une lex specialis, l'art. 19 al. 1 LAT ne saurait donc être interprété dans un sens plus large ou plus restrictif (voir dans ce sens A. Bonnard, L'équipement, L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne, CEDIDAC 17, 1990, p. 107). L'art. 20 LPEP prévoit ainsi que, hors des zones à bâtir, l'octroi du permis de construire ou de transformation est subordonné à la condition qu'un système adéquat d'évacuation et d'épuration des eaux usées ou qu'un autre mode d'élimination approprié de ces eaux aura été déterminé. Cet article ne précise toutefois pas dans quelle mesure le système en cause doit exister ou doit être réalisé au moment de l'octroi du permis de construire; cette question est cependant réglée par le droit vaudois à l'art. 104 al. 3 LATC, selon lequel le permis de construire ne peut être accordé que si le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de celle-ci.

b) La procédure d'octroi du permis de construire se caractérise par le fait qui les différentes prescriptions fédérales, cantonales et communales, réglant chacune un aspect spécifique d'un projet de construction, forment un tout unique devant être appliqué de manière coordonnée par les autorités concernées (ATF 114 Ib 227 ss, 228 consid. 7a; ATF 102 Ia 360). En droit vaudois, la coordination des autorisations spéciales dans le cadre du traitement d'une demande de permis de construire est régie par les art. 104, 113 et 120 à 123 de la loi 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), ainsi que par les art. 68 à 82 de son règlement d'application du 19 septembre 1986 (RATC; ATF 116 Ib 175 = JT 1992 I 479). L'autorité cantonale statue sur les autorisations spéciales et la municipalité procède à une notification unique avec sa décision sur le permis de construire (art. 75 RATC). Toutes les autorisations spéciales cantonales et les décisions communales en matière de permis de construire peuvent faire l'objet d'un recours auprès du tribunal administratif.

En l'espèce, le SEPE, conscient du défaut d'équipement précité, a proposé au recourant deux possibilités de mise en conformité des installations existantes, savoir un raccordement obligatoire au réseau communal ou une installation particulière d'assainissement (courrier à la municipalité du 3 mai 1990). Ce service, après la visite des lieux du 27 septembre 1990, a dressé un bilan de la situation, pour finalement subordonner l'octroi du permis de construire à la condition qu'il mentionne l'obligation de raccorder le bien-fonds du recourant à la canalisation communale qui aboutit à la STEP (courrier à la municipalité du 2 octobre 1990); sur cette base, le DTPAT a décidé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire le 15 octobre 1990.

Or, à ce stade de la procédure, la municipalité aurait dû délivrer un permis de construire conditionnel dans les 30 jours dès la réception de la décision cantonale précitée (art. 81 al. 1 et 114 al. 1 et 3 LATC) - sous réserve toutefois d'un éventuel motif de refus relevant de la compétence communale - en procédant à une notification unique avec sa décision sur le permis de construire (art. 75 RATC). Force est cependant de constater que non seulement la municipalité a attendu près de trois ans pour se prononcer sur la demande de permis de construire (décision du 16 novembre 1993), mais qu'elle n'a en plus pas jugé utile de notifier au recourant la décision du DTPAT du 15 octobre 1990, contrairement à ce que prévoit l'art. 123 al. 3 LATC; cette décision n'est donc jamais entrée en force. En conclusion, c'est donc à tort que la municipalité ne s'est pas prononcée sur la demande du recourant dans le délai précité et c'est en empiétant sur les compétences de l'autorité cantonale qu'elle a poursuivi l'étude d'autres variantes techniques (courrier au recourant du 13 août 1992), alors que le DTPAT avait déjà délivré son autorisation spéciale, celle-ci fixant définitivement le choix de la solution technique adéquate - le raccordement au collecteur communal - en application de l'art. 123 al. 2 LATC. Nonobstant ces irrégularités, la décision municipale contestée n'en demeure pas moins valable, dès lors qu'elle sanctionne des travaux réalisés illégalement, conformément à ce que prévoit l'art. 105 LATC; le recourant ne s'est d'ailleurs jamais plaint des lenteurs de l'autorité intimée (RDAF 1985, p. 498). On ne saurait toutefois tenir trop rigueur à la municipalité d'avoir méconnu la procédure, puisque l'octroi de l'autorisation spéciale, qui était prématurée, l'a placée dans une position embarrassante.

c) La Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC) a eu l'occasion de se prononcer sur la validité d'un permis de construire conditionnel, en rapport avec un problème d'équipement. Elle a alors précisé - non sans avoir préalablement rappelé que la LATC ne prévoit aucune base légale générale relative aux clauses accessoires - que l'octroi d'un tel permis est expressément autorisé lorsque des modifications de minime importance doivent être apportées au projet (art. 117 LATC; CCRC N°7050 du 19 septembre 1991); le tribunal s'est déjà rallié à cette jurisprudence et l'a complétée en précisant qu'il convient de déterminer si lesdites modifications, pour être admissibles, remplissent les conditions de l'art. 111 LATC (travaux pouvant être dispensés d'enquête publique; RDAF 1993, 225). Or, l'obligation de raccorder les eaux usées provenant d'un bien-fonds ne saurait en soi être considérée comme une modification de minime importance, cela d'autant plus que, en l'espèce, le point de raccordement se trouve à 350 m de l'habitation du recourant (Rapport du bureau technique communal du 3 août 1992 et courrier au recourant du 13 août 1992).

Force est donc de constater que le DTPAT, compte tenu de l'état du dossier, ne pouvait pas délivrer l'autorisation sollicitée; il devait soit la refuser purement et simplement, soit différer sa décision jusqu'à ce qu'il soit clairement établi que le bien-fonds serait raccordé au collecteur communal à l'achèvement des travaux (art. 104 al. 3 LATC) et que, partant, la solution choisie soit suffisamment déterminée au regard de l'art. 20 LPEP. Mais encore aurait-il fallu, pour respecter cette exigence, que les modalités d'exécution de ladite obligation soient clairement définies. Aussi longtemps que tel n'est pas le cas, l'octroi d'une autorisation spéciale serait en effet contraire à l'art. 20 LPEP; il s'agit notamment de procéder à l'élaboration de l'étude technique, de répartir les tâches et les coûts entre la commune et les intéressés, de déterminer la durée des travaux, etc. Or, en l'espèce, ces modalités sont toujours incertaines quatre ans après le dépôt de la demande de permis de construire, ce qui doit impérativement être évité à l'avenir. En conclusion, la décision du DTPAT du 15 octobre 1990 est nulle, car contraire d'une part à l'art. 117 LATC, en ce qu'elle permet l'octroi d'un permis de construire conditionnel à propos d'une modification qui n'est pas minime, et d'autre part à l'art. 20 LPEP, en ce que la solution technique choisie pour l'évacuation et l'épuration des eaux usées, n'est pas suffisamment déterminée.

2.

La présente cause porte d'une part sur le refus par la municipalité de délivrer un permis de construire pour un projet très partiellement réalisé (terrasse et balcons) et d'autre part sur l'ordre donné par celle-ci de démolir l'ensemble des ouvrages exécutés sans aucune mise à l'enquête, tels qu'ils ressortent de l'énumération figurant sous lettre G ci-dessus. En résumé, il ne s'agit rien moins que de la construction de sept logements individuels, de la transformation du seul appartement existant en deux logements distincts, de l'aménagement de locaux divers (ateliers, local de réunion, buvette, etc.), de la construction de divers éléments intérieurs secondaires (douche, WC, buanderie, etc.), de la construction de divers aménagements extérieurs en bois (terrasses, balcons et escaliers), enfin de la transformation des étables existantes en boxes à chevaux et de la construction de boxes supplémentaires. D'après le décompte émanant du contrôle des habitants de la commune d'Orbe du 29 septembre 1993, le bâtiment litigieux abrite quatorze locataires, en plus du recourant; quant au hangar, il est actuellement occupé par quinze chevaux, bien que sa capacité soit supérieure.

Peu importe que l'ordre de démolir soit libellé de manière toute générale, sans distinction entre les travaux soumis à l'enquête du 14 novembre au 3 décembre 1989, très partiellement réalisés (ci-après le projet), et les travaux exécutés sans qu'aucune demande de permis de construire n'ait été déposée, puisque, dans ces deux cas, aucun permis de construire n'a été délivré. En conséquence, l'ordre de démolition précité signifie que la propriété du recourant doit être remise en son état antérieur au 1er novembre 1989, date du dépôt de la demande de permis de construire.

Selon l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé, sous peine de tomber sous le coup de l'art. 105 LATC (voir aussi l'art. 130 al. 2 LATC). Ce dernier prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires, les dispositions pénales cantonales et fédérales étant réservées. Une décision municipale ordonnant la démolition d'installations réalisées sans autorisation n'est toutefois pas justifiée si les prescriptions en vigueur doivent conduire à accorder l'autorisation qui fait défaut (RDAF 1978, p. 258). Il s'agit donc de vérifier si les travaux exécutés par le recourant auraient pu être autorisés au regard du droit matériel.

a) Lorsqu'une construction est projetée en dehors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Si tel n'est pas le cas, il faut alors se demander si elle peut être autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 316 consid. 3; JT 1989 I 454).

La conformité à la vocation de la zone se détermine exclusivement selon la destination de la zone en question et selon l'adéquation des constructions et installations à cette destination. Aux termes de l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Des constructions agricoles sont conformes à la destination de la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production, est indispensable à l'exploitation à laquelle elles doivent servir; lorsque des produits agricoles peuvent être obtenus indépendamment du sol, il n'y a pas d'utilisation agricole au sens de l'art. 16 LAT (ATF 112 Ib 273 consid. 3, JT 1988 I 453; Etude DFJP/OFAT note 9 ad art. 16 LAT). En droit vaudois, l'art. 52 LATC précise que seules peuvent être autorisées en zone agricole les constructions nécessaires aux activités qui sont en relation étroite avec la culture du sol.

aa) Les travaux réalisés sans autorisation dans la grange (six logements nouveaux, un atelier de peinture, un atelier artisanal, un local de société, etc.) ne sont à l'évidence pas conformes à la vocation de la zone agricole, tant il est vrai que la transformation d'une ferme en habitation collective ne saurait être admise dans cette zone, ce que le recourant n'a d'ailleurs pas contesté. Reste toutefois à examiner si et dans quelle mesure les logements individuels aménagés dans la partie habitable de la ferme (deux logements créés en lieu et place du seul logement existant à l'origine et un logement nouveau créé dans les combles) pourraient être maintenus au regard de l'art. 22 al. 2 LAT. Le recourant, pour justifier sa demande de permis de construire, avait en effet soutenu que les transformations projetées seraient destinées au logement de son fils, exploitant du domaine. Or, il n'est pas exclu que les logements litigieux puissent remplir la fonction attribuée au départ au projet mis à l'enquête publique et jamais réalisé, à tout le moins pour ce qui concerne les travaux intérieurs de transformation.

L'autorisation de construire hors des zones à bâtir est accordée à la condition que le besoin du requérant d'habiter sur son domaine soit objectivement fondé. Il y a lieu à cet égard de se demander si l'exploitation rationnelle du domaine exige la présence constante de l'intéressé et partant le fait qu'il réside en zone agricole. Si la nécessité absolue pour un agriculteur d'habiter sur son domaine fait défaut, une autorisation de construire en zone agricole n'est pas conforme au caractère de cette zone; l'édification en zone agricole de constructions servant uniquement au logement ne se justifie donc que si ces dernières apparaissent indispensables au regard des besoins de l'exploitation. Les constructions destinées au logement doivent en outre, compte tenu de leur situation et de leur configuration, se trouver dans une relation fonctionnelle directe avec l'entreprise agricole; la nécessité pour celle-ci d'une maison d'habitation dépend non seulement des besoins objectifs de l'entreprise, mais également de la distance séparant cette dernière de la zone à bâtir la plus proche. Enfin, le privilège d'habiter en zone agricole est réservé à un cercle de personnes relativement étroit, à savoir la population paysanne qui se consacre directement à la production agricole, aux auxiliaires et à leur famille et aux personnes âgées qui ont passé leurs années de vie active dans l'entreprise (83 al. 2 RATC; ATF 112 Ib 259, JT 1988 I 446; ATF 113 Ib 142 consid. 5a, JT 1989 I 454).

En l'espèce, le recourant n'est lui-même plus exploitant et son fils n'est pas domicilié au 15, ch. des Philosophes, comme il l'a admis lors de la visite locale. Par ailleurs, le domaine en question représente une surface de 44 ha, dont la moitié est affermée - les travaux de traitement, de récoltes et une partie des semences sont exécutés par un tiers - et l'autre moitié est laissée en nature de prairie. L'exploitation ne comporte plus de bétail depuis 25 ans. Enfin, compte tenu du nombre de logements loués (8) et du nombre de chevaux en pension (15), et compte tenu d'une estimation très modeste de Fr. 200.- par logement et de Fr. 600.- par cheval, le recourant réalise au minimum un revenu brut de Fr. 10'600.- par mois. Dans ces conditions, il apparaît que le recourant, pas plus que son fils, ne tiennent de l'exploitation partielle du domaine par leurs soins plus du 50 % de leurs revenus et que, partant, leur activité principale n'est pas de nature agricole, mais consiste en la location des logements litigieux et en la garde de chevaux en pension, activités qui ne sont pas conformes à la vocation agricole de la zone (pour la seconde cf. consid. 2ab ci-dessous). Le fait que Pierre-Etienne Beney s'intitule sur son papier à lettre "Artisan du bâtiment" (Devis de l'entreprise Global Rénovation du 7 juillet 1994), de même que l'importance et la qualité des travaux qu'il a réalisés, constituent des indices qui renforcent encore davantage la conviction du tribunal. Vu ce qui précède, l'exploitation agricole ne saurait être considérée comme l'activité prépondérante du recourant ou de son fils au sens de l'art. 83 al. 1 RATC; pour cette raison déjà, la réalisation des logements sis dans la partie habitable de la ferme n'aurait donc pas été autorisée; au surplus, ils ne sont pas nécessaires aux besoins de l'exploitation, dans la mesure où ils ne sont actuellement occupés que par des personnes qui ne se consacrent pas directement à la production agricole.

ab) Les boxes litigieux ont été réalisés dès 1991, soit par la transformation des étables existantes, soit par un réaménagement du volume central disponible; auparavant le hangar était loué à un agriculteur qui y mettait ses génisses.

D'après la jurisprudence, les constructions agricoles sont conformes à la destination de la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production, est indispensable à l'exploitation à laquelle elles doivent servir; les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (OFAT, Etude relative à la LAT, ch. 18 et 19 ad art. 16 LAT; Schurmann, Bau- und Planungsrecht, 2ème éd., p. 169 lit. a; ATF 114 Ib 133, consid. 3; 113 Ib 312, consid. b; 112 Ib 273, consid. 3; 108 Ib 135, consid. b). En outre, le besoin d'édifier une construction en dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle exploitation agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne serait pas rentable (ATF 103 Ib 112, consid. 2b; RDAF 1982 p. 47, consid. 2c). L'art. 83 al. 1 RATC est conforme à ces principes en prévoyant que l'autorisation sollicitée est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée.

Dans un arrêt du 23 avril 1992, le tribunal de céans a jugé que seul l'élevage proprement dit de chevaux en période de croissance est conforme à la vocation de la zone agricole, pour autant que les autres conditions soient remplies, à savoir l'existence d'une base fourragère suffisante et le caractère viable de l'activité exercée à titre professionnel (AC 7485 du 23 avril 1992; voir aussi AC 6804 du 1er juin 1992; ATF 115 Ib 298 consid. 2c; ZBL 1991, 175 consid. 4a; Leo Schürmann, Admissibilité d'exploitation en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990 p. 4). C'est à la lumière de cette jurisprudence qu'il convient d'examiner les circonstances du cas particulier.

En l'espèce, le recourant ne pratique pas l'élevage de chevaux, mais seulement la garde de chevaux en pension. Or, cette activité ne fait pas intervenir le sol en tant que facteur de production primaire et indispensable, quand bien même les chevaux seraient nourris en grande partie par les produits du domaine. En effet, l'activité rémunératrice en tant que telle consiste à garder et à entretenir des chevaux à des buts sportifs ou de loisirs; dans la même mesure qu'un manège, elle n'est pas tributaire du sol (ATF 111 Ib 216). Ainsi, force est de constater que, d'après la loi et la jurisprudence actuelles, la pension de chevaux n'est pas compatible avec la zone agricole et que, partant, cette activité ne contribue pas au revenu agricole proprement dit. Reste à examiner si les travaux réalisés pourraient faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22 LAT en application des art. 24 LAT et 81 LATC.

b) L'art. 24 LAT distingue les constructions nouvelles - auxquelles sont assimilées toutes opérations d'une certaine importance - et les changements d'affectation - savoir lorsque les constructions sont affectées à de nouvelles fins, même si l'aspect extérieur de l'ouvrage ne subit pas de modification perceptible - (al. 1), des rénovations, transformations partielles et reconstructions d'ouvrages existants (al. 2). L'art. 24 al. 2 LAT fixe des exigences minimales et n'est applicable que moyennant l'adoption d'une disposition cantonale d'exécution. Le législateur vaudois a fait usage de cette faculté, à l'art. 81 al. 4 LATC.

ba) Les notions de rénovation, de reconstruction et de transformation partielle prévues à l'art. 24 al. 2 LAT, sont des notions de droit fédéral, qui délimitent le cadre dans lequel le droit cantonal peut décider si et éventuellement dans quelle mesure il accorde des autorisations de construire (ATF 108 IB 53 = JT 1984 I 523 et jp. citée; OFAT, Etude relative à la LAT, Berne, 1981, p. 294). Est qualifié de "transformation partielle", tout agrandissement, transformation intérieure ou changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée, savoir à condition que le volume, l'apparence extérieure et la destination de l'ouvrage restent dans l'ensemble inchangés (ATF non publié du 12 juillet 1989, Ch. Collet c. CCRC; ATF 108 Ib 53 = JT 1984 I 523; ATF 113 Ib 307 = JT 1989 I 445; ATF 113 Ib 314 = JT 1989 I 455; ATF 110 I 264 = JT 1986 I 556; OFAT, ibidem p. 295); les travaux ne doivent en outre pas entraîner d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303 = JT 1989 I 458; ATF 110 Ib 264 = JT 1986 I 556; OFAT, ibidem p. 266, 284). Un "changement d'affectation" peut être qualifié de partiel au sens de l'art. 24 al. 2 LAT, la forme et l'aspect extérieur de l'ouvrage restant inchangés, lorsque:

"(...) il n'en résulte pas une modification notable des possibilités d'utilisation. Le bâtiment dont on prévoit de changer l'affectation doit au moins avoir été partiellement prévu pour la nouvelle affectation envisagée. L'utilisation actuelle et celle qui est prévue doivent en outre exercer des effets sensiblement identiques. L'affectation de locaux à des besoins de logement doit en règle générale être considérée comme étant fortement différente des autres modes d'utilisation (...)" (OFAT, ibidem p. 296).

Enfin, un changement d'affectation est de nature à exercer une influence locale perceptible sur le régime d'utilisation du sol, lorsqu'il crée une charge supplémentaire pour les réseaux d'équipement - en gros lorsque, par suite de la nouvelle destination, les installations sont davantage utilisées que ce n'était le cas antérieurement - ou lorsqu'il porte atteinte à l'environnement - lorsque, par exemple, en raison des nuisances dont elle s'accompagne, la nouvelle destination empêche de continuer à utiliser les fonds voisins comme par le passé (OFAT, ibidem p. 267).

En l'espèce, les huit nouveaux logements, les ateliers et les divers locaux réalisés dans la grange et dans les combles, ne sauraient être qualifiés d'intervention mineure et ne préservent à l'évidence pas l'identité du bâtiment. En effet, ils en changent la destination, la ferme et son rural d'origine étant globalement transformés en un bâtiment d'habitation collective, et en modifient de façon notable l'apparence extérieure par de multiples ouvertures nouvelles (en façade ouest, en façade sud au niveau des combles, en façade nord également sur plusieurs niveaux) et par divers ouvrages extérieurs (trois terrasses, plusieurs balcons et de nombreux escaliers qui n'ont aucun lien historique avec le bâtiment). Par ailleurs, les occupants du bâtiment transformé exercent incontestablement une influence locale perceptible sur le régime d'utilisation du sol, dès lors qu'ils génèrent un flux polluant correspondant à quinze équivalents-habitants, qui se déverse directement dans l'Orbe. En conclusion, mis à part les transformations réalisées dans le logement existant de la ferme, les travaux en cause impliquent un changement d'affectation complet de cette dernière, qu'il convient d'examiner exclusivement au regard de l'art. 24 al. 1 LAT.

Selon cet article, une autorisation peut être délivrée pour un changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). L'art. 24 al. 1 LAT n'envisage toutefois de dérogation qu'à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, soit en cas de non-conformité du projet à l'affectation de la zone. Autrement dit, lorsque le terrain n'est pas équipé, ou ne l'est pas suffisamment, contrairement aux exigences de l'art. 22 al. 2 lit. b LAT, aucune dérogation ne saurait être envisagée (voir dans ce sens, J.-A. Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, CEDIDAC N°17, Lausanne 1990, p. 141). Or, comme on l'a vu, le bien-fonds du recourant n'est pas équipé pour l'évacuation des eaux usées, ce qui suffirait donc à exclure l'application de l'art. 24 al. 1 LAT; le tribunal examinera néanmoins si le maintien des ouvrages réalisés est admissible au regard de cet article, dès lors que, en l'espèce, il est encore possible de remédier, après coup, au défaut d'équipement précité.

Pour satisfaire à la première des deux exigences cumulatives posées par l'art. 24 al. 1 LAT (lit. a), il faut que l'ouvrage projeté ne puisse remplir ses fonctions que s'il est érigé à un endroit bien déterminé, ou que ces fonctions ne puissent être remplies s'il est érigé à l'intérieur de la zone à bâtir et que le droit cantonal ne prévoit aucune zone appropriée au sens de l'art. 18 LAT; de plus des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - doivent justifier la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu (OFAT, ibidem, pp. 285 et 289; ATF 118 Ib 19 consid. 2b; 116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299 consid. 3a; 113 Ib 141 consid. 5a); les seuls motifs personnels ou financiers ne suffisent pas (ATF 118 Ib 19 consid. 2b; 117 Ib 267 consid. 2a, 281 consid. 4a, 505 consid. 5a). En l'espèce, il va de soi que la nouvelle affectation de l'immeuble litigieux en maison d'habitation de caractère collectif, n'est nullement imposée en zone agricole, dès lors qu'une telle affectation peut prendre place dans la zone à bâtir; elle ne se justifie pas davantage pour des raisons objectives (ATF 108 Ib 53 = JT 1984 I 525).

Vu les considérants qui précèdent, force est donc de constater que les travaux réalisés dans la ferme du recourant, énumérés ci-dessus, ne peuvent pas faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22 LAT, que ce soit en application de l'alinéa 1 comme de l'alinéa 2 de l'art. 24 LAT.

bb) On l'a vu, les deux appartements issus de la transformation de l'unique logement existant à l'origine ne sont pas non plus conformes à la vocation agricole de la zone. Il est cependant inutile d'examiner si ces travaux seraient admissibles au regard des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, dès lors que l'ordre de démolition ne sera pas confirmé sur ce point, pour les raisons qui seront exposées au considérant 3 a ci-dessous.

bc) Un examen détaillé du projet mis à l'enquête et partiellement réalisé, n'est pas non plus nécessaire, car c'est à juste titre que le DTPAT l'a autorisé en tant qu'il s'agit bien d'une transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. L'ordre de démolition prononcé par la municipalité ne sera donc pas confirmé pour ce qui concerne ses éléments déjà réalisés, savoir une partie des ouvrages extérieurs en bois situés en façades sud et est (terrasse, balcons et escaliers).

bd) La question des boxes litigieux est en revanche plus délicate. Le hangar est constitué d'une structure porteuse en béton, composée d'arcs parallèles qui se succèdent à égale distance; cette structure délimite un important volume facilement modulable selon les besoins. Une partie des boxes a été gagnée grâce à la transformation de l'étable existante, l'autre partie par des aménagements nouveaux à l'intérieur du volume libre au centre du bâtiment. Le tribunal s'est déjà prononcé à propos d'une construction nouvelle destinée à la pension de chevaux; il a alors précisé que:

"(...) à la lumière de la jurisprudence, la garde de chevaux en pension ou en période de dressage ne s'impose pas hors des zones à bâtir, une telle activité n'étant en effet pas tributaire du sol. Ainsi, seul l'élevage proprement dit remplit la condition posée à l'art. 24 al. 1 lit. a LAT" (AC 6804 du 1er juin 1992, consid. 2c; voir aussi ATF 101 Ia 208; ATF du 16 déc. 1986, J. Petigat c. CCRC, consid. 3; ZBL 1984, 371, consid. b; ATF 111 Ib 218).

Une construction nouvelle ou un changement d'affectation destiné à permettre la garde de chevaux en pension ne peut donc pas être autorisé en zone agricole sur la base de l'art. 24 al. 1 LAT. Reste cependant à examiner si les boxes litigieux pourraient être qualifiés de transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC et, partant, pourraient être admis en zone agricole. Le tribunal ne peut toutefois pas trancher ce point particulier. En effet, l'existence des boxes n'a été découverte par le tribunal, par la municipalité et par les services cantonaux concernés, qu'au terme de la procédure, savoir lors de la visite locale, en sorte que l'instruction n'a pas pu porter sur cet objet et, s'agissant de travaux réalisés en violation manifeste des art. 103 et 129 lit. a LATC, le SAT, pas plus que la municipalité n'ont été amenés à se prononcer ni avant, ni pendant la présente procédure, le premier au regard du droit fédéral et cantonal (art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC) et la seconde à teneur du règlement communal. Or, si aujourd'hui le tribunal jugeait - qui plus est sans enquête publique - de la réglementarité des boxes litigieux, il se substituerait purement et simplement aux autorités de première instance; ce que la jurisprudence prohibe (voir notamment ATF non publié du 24 novembre 1993 en la cause Heinzen; AC 93/010 du 20 janvier 1994). Le tribunal n'entrera donc en matière, pour ce qui est de l'ordre de démolir les boxes litigieux, qu'au regard de la transgression des art. 103 et 120 lit. a LATC exclusivement (voir consid. 3b ci-dessous); la cause sera donc renvoyée au SAT pour instruction et décision sur le fond.

En résumé, le tribunal est arrivé à la conclusion que les travaux réalisés ne sont pas conformes à la vocation agricole de la zone (art. 16 LAT), que seuls les éléments réalisés du projet peuvent faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22 LAT (art. 24 al. 2 LAT), sous réserve toutefois du considérant 2bb ci-dessus, et que la décision du SAT est réservée en ce qui concerne le maintien des boxes litigieux. Reste encore à examiner la validité et la portée de l'ordre de démolition.

3.

Une situation contraire au droit n'impose pas absolument et toujours qu'il y soit mis fin; l'autorité doit en effet user de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité et de la bonne foi.

La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les rapports entre l'administration et les administrés. L'administré ne peut notamment se prévaloir d'une situation contraire au droit qu'il a lui-même créée. Dans le cas particulier, le recourant, qui a d'abord agi à l'insu de la municipalité, n'a pas hésité à multiplier les infractions avec persistance et continuité, et ce nonobstant la visite des lieux par la Commission communale de salubrité et la condamnation préfectorale du 10 janvier 1992 (Rapport du 12 novembre 1991); il ne saurait donc se prévaloir de sa bonne foi. A cet égard, le tribunal relève que la lenteur inexpliquée de la municipalité, qui n'a véritablement réagi que trois ans après ladite condamnation, ne saurait créer une situation acquise en faveur du recourant; la jurisprudence est en effet très restrictive en cette matière (RDAF 1982, p. 448; ATF 107 Ia 121 = JT 1983 I 299). Auparavant, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de la proportionnalité ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi. Or, comme on vient de le voir, tel n'est pas le cas du recourant. Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive pas d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité; en d'autres termes, l'autorité demeure tenue de procéder, dans chaque cas, à une soigneuse pesée des intérêts en présence.

a) L'ordre de démolition ne sera pas confirmé pour ce qui concerne les travaux réalisés dans l'habitation d'origine, consistant à en faire deux logements distincts (cf. consid. 2bb). Exiger le rétablissement de l'état antérieur serait en effet disproportionné, dès lors que le rez-de-chaussée et le premier étage de l'aile sud de la ferme, vouée dès l'origine à l'habitation, sont désormais entièrement indépendants l'un de l'autre; les travaux de remise en état seraient donc considérables et auraient pour conséquence de rendre la ferme inhabitable pendant un certain temps, ce que le tribunal n'infligera pas au recourant. En raison donc des circonstances exceptionnelles propres au cas d'espèce, l'ordre de démolition de la municipalité ne sera pas confirmé sur ce point.

b) L'ordre de démolition comprend les boxes litigieux, bien qu'il ne les mentionne pas expressément, leur existence n'étant alors pas connue de la municipalité, dès lors qu'ils ont été réalisés, comme tous les autres travaux litigieux, après le dépôt de la demande de permis de construire du 1er novembre 1989. Cela dit, conformément au considérant 2bd ci-dessus, l'application du principe de la proportionnalité ne portera que sur la question de savoir s'ils peuvent ou non être maintenus jusqu'à droit connu sur leur réglementarité matérielle.

Bien que ces transformations ne soient pas irréversibles, le tribunal estime toutefois prématuré d'ordonner le rétablissement en l'état antérieur. En effet, une telle exigence priverait brusquement le recourant de son revenu principal, savoir la pension de chevaux - qui lui rapporte au minimum Fr. 9000.- par mois selon l'estimation très modeste du tribunal - sans compter la perte probable des investissements qu'il a consentis en fourrage, litière etc., et cela compte tenu également du fait qu'il se verra sous peu privé des revenus provenant de la location de sept des logements réalisés dans la ferme, dont la démolition est confirmée (cf. consid. 3c ci-dessous). Vu ce qui précède et sous réserve de la décision du SAT quant au sort des boxes litigieux, il serait donc disproportionné de confirmer la décision de la municipalité du 16 novembre 1993 pour ce qui les concerne. Le DTPAT, dans sa décision, devra toutefois également tenir compte, outre des critères relatifs à l'aménagement du territoire et à la police des constructions, de l'aspect concernant la protection des eaux, en application de l'art. 123 al. 2 LATC (conformité à la législation en vigueur des installations existantes pour la collecte et l'évacuation du fumier et du purin).

c) Le principe de la proportionnalité ne fait en revanche pas obstacle à l'ordre attaqué pour ce qui concerne le reste des travaux litigieux. D'une part, l'intérêt public au respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles entorses aux règles de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux, susceptible de compromettre l'application de la réglementation légale. Le fait pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en sa défaveur: celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit ainsi accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). D'autre part, les travaux litigieux entrepris portent atteinte à des dispositions majeures de l'aménagement du territoire et constituent, vu leur ampleur, une transgression d'une extrême gravité. En conséquence, le maintien des transformations réalisées, qui reviendrait à reconnaître aux lieux un caractère résidentiel, est inadmissible au vu de l'intérêt public au maintien de la zone agricole, intérêt protégé par les dispositions matérielles violées (RDAF 1980, p. 298; 1982, p. 448).

Par ailleurs, les travaux réalisés par le recourant concourent dans une forte proportion à l'aggravation d'une situation non conforme au droit du point de vue de la protection des eaux et de la défense incendie (Rapport de visite du 18 février 1994); il s'agit là également d'intérêts publics qui priment largement l'intérêt privé du recourant, purement financier, au maintien en l'état. Au demeurant, quel que soit le coût de la remise en état des lieux, le recourant ne peut pas prétendre qu'il soit excessif, dès lors qu'il a agi en toute connaissance de cause, et cela en dépit d'interventions répétées de la part de différentes autorités. La CCRC a d'ailleurs jugé dans un prononcé confirmé par le Tribunal fédéral:

"(...) dut-il en coûter au recourant plusieurs dizaines de milliers de francs (...) on ne peut accorder qu'un poids relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part d'autres administrés le respect de la loi." (CCRC N°7059 du 4 novembre 1991, ATF non publié du 25 février 1992 dans la cause R. c. commune de Lausanne, consid. 3b)

L'ordre de démolition incriminé est donc confirmé dans la mesure exposée ci-dessus; en conséquence il sied de remettre la propriété du recourant (ferme et hangar) en son état antérieur au 1er novembre 1989; ainsi tous les ouvrages réalisés depuis lors - selon détail figurant sous lettre G ci-dessus - devront être démolis, sous réserve toutefois des éléments réalisés du projet mis à l'enquête (cf. consid. 2bc), des deux appartements aménagés respectivement au rez-de-chaussée et au 1er étage de l'aile sud de la ferme (cf. consid. 3a) et, du moins provisoirement, sous réserve des boxes litigieux (cf. consid. 3b).

d) Les circonstances de l'espèce commandent d'assortir l'ordre de démolition de la menace prévue à l'art. 292 CPS. Le délai imparti étant échu, il y a lieu d'en fixer un nouveau. Vu l'ampleur des travaux illicites et compte tenu des délais de congé légaux en matière de bail à loyer, il sied d'allonger sensiblement le délai initial de quinze jours et de le fixer au 31 mai 1995.

Le recourant, qui succombe sur l'essentiel de la cause, supportera un émolument de justice arrêté à Fr. 2500.- (art. 55 LJPA). La municipalité d'Orbe ayant consulté avocat, il se justifie également d'astreindre le recourant à lui verser des dépens, par Fr. 1000.-. Les Services de l'Etat, représentés par leur propre personnel, n'ont pas droit à des dépens.