TA - AC.1995.0265 - 1996-04-17 - BARBEY Gérard c/ SAT/Chavannes-le-Chêne

1.

Déposé dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, le recours est intervenu en temps utile; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) L'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a subi en 1964 des modifications imposant une limitation des zones à bâtir dans les communes ayant un plan d'extension et en restreignant les possibilités de bâtir dans les communes sans plan de zone. Elle a introduit la notion de périmètre de localité; les territoires sans plans d'extension comprenaient le périmètre de localité et le territoire sans affectation spéciale. L'art. 56 quinquies LCAT définissait le périmètre de localité comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité, par quoi il fallait entendre les villes, villages, hameaux et autres groupements analogues de bâtiments; en statuant sur une demande de permis d'implantation ou de construire, la municipalité décidait si une parcelle déterminée était située, en tout ou partie, dans le périmètre d'une localité. Dans le territoire sans affectation spéciale, des constructions agricoles et des villas pouvaient être édifiées sur une parcelle d'au moins 4500 m2 (voir BGC, automne 1963 et printemps 1964, p. 221; p. 2155).

En 1972, l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP) a notablement réduit les possibilités de construire dans le territoire sans affectation spéciale. Selon l'art. 19 LPEP, les permis de construire pouvaient être délivrés pour la construction ou la transformation de bâtiments et d'installations de quelque nature que ce soit dans les zones de constructions ou lorsque celles-ci faisaient défaut, dans le périmètre du plan directeur des égouts, mais seulement si le déversement des eaux usées dans les canalisations était assuré. Des exceptions pouvaient être admises uniquement pour de petits bâtiments ou installations qui ne pouvaient être raccordés au réseau pour des raisons impérieuses, lorsque les conditions dont dépendait le raccordement au réseau pouvaient être créées à brève échéance et que dans l'intervalle l'élimination des eaux usées était assurée d'une manière satisfaisante. Suivant l'art. 20 LPEP, le permis de construire ne pouvait être délivré pour les bâtiments et installations situés hors du périmètre du plan directeur des égouts que dans la mesure où le requérant démontrait objectivement l'existence d'un besoin. Ainsi, les articles 19 et 20 LPEP posaient en principe le refus du permis de construire, même dans le périmètre du plan directeur des égouts, si le raccordement n'était pas assuré (RDAF 1986, p. 238). Par ailleurs, le Grand Conseil a introduit le 13 septembre 1976 l'obligation pour les communes possédant un plan de zone de prévoir une zone agricole pour une durée de 25 ans (art. 25 bis LCAT), de délimiter les zones à bâtir pour répondre aux besoins dans les 10 ans à venir et de prévoir des zones intermédiaires destinées à répondre aux besoins ultérieurs dans les 10 à 25 ans (art. 25 ter LCAT; voir BGC printemps 1976, p. 770-771). Quant aux communes ou parties de communes sans plan d'extension, le territoire sans affectation spéciale était transformé en territoire agricole du seul fait de l'entrée en vigueur de la modification de l'art. 56 quinquies LCAT (BGC printemps 1976, p. 769); ces communes n'avaient alors pas encore l'obligation d'élaborer des plans de zones.

b) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 est entrée en vigueur le 1er janvier 1980 (LAT). Elle fixe les principes applicables à la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT), des zones agricoles (art. 16 LAT) et des zones à protéger (art. 17 LAT). Le plan d'affectation doit donc avant tout opérer la séparation fondamentale entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas (RDAF 1986, p. 241). Selon l'art. 35 al.1 lettre b LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi. L'obligation d'établir un plan d'affectation conforme aux exigences du droit fédéral avant le 1er janvier 1988 est ainsi posée. Les plans de zones établis selon l'ancien droit et contraires à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ont perdu leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destiné à la construction; à compter de cette date, la zone à bâtir comprend la "partie de l'agglomération déjà largement bâtie", jusqu'à ce qu'un plan d'affectation respectant les principes de la loi sur l'aménagement du territoire soit établi (ATF 118 Ib 39).

c) La nouvelle loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) est entrée en vigueur le 1er janvier 1987. Le Conseil d'Etat a établi la liste des communes dont les plans et règlements d'affectation en vigueur étaient conformes aux dispositions de la LATC (art. 133 al.1 LATC); simultanément, il devait impartir aux communes dont les plans d'affectation n'étaient pas conformes à la loi ou qui n'avaient pas de plan d'affectation, un délai, pouvant aller selon les cas jusqu'à deux ans au maximum, pour adopter un plan répondant aux exigences légales, la procédure prévue à l'art. 45 al. 2 LATC étant réservée à l'échéance du délai (art. 133 al.2 LATC). Selon cette disposition, lorsqu'une commune dûment mise en demeure n'établit pas ou ne modifie pas un plan d'affectation dont la loi lui impose l'adoption ou la modification, les plans d'affectation cantonaux peuvent être établis par l'Etat, auquel cas la commune assume les frais (art. 45 al.2 lettre d LATC). L'art. 135 al.1 LATC dispose que les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. L'art. 135 al.2 LATC maintient la même notion de périmètre de localité que celle de l'ancien art. 56 quinquies LCAT; il est défini comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville, village ou hameau). L'art. 135 al.4 LATC précise que tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalable du Département des Travaux publics; dans le périmètre de localité, cette autorisation n'est délivrée que si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Le périmètre de localité est donc une zone à bâtir provisoire réservée par l'art. 36 al.3 LAT.

3.

a) Pour déterminer si un projet de construction est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire, il y a lieu d'examiner s'il est de nature à compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT. La délimitation d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT fait partie des exigences majeures de l'aménagement du territoire; elle permet en effet de séparer les zones constructibles et non constructibles et d'assurer ainsi une utilisation mesurée et rationnelle du territoire conforme au mandat constitutionnel donné par l'art. 22 quater de la Constitution fédérale (RDAF 1995, p. 197). Selon l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (lettre a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (lettre b). Le critère du besoin en terrains à bâtir est important, mais il faut également tenir compte de l'ensemble des autres besoins liés aux tâches de planification, notamment en matière d'agriculture (art. 16 LAT) et de protection de la nature et du paysage (art. 17 LAT), ainsi que de tous les intérêts en présence, qui ne se limitent pas aux seuls intérêts mentionnés dans la LAT, mais comprennent aussi l'ensemble des intérêts en jeu, notamment privés, qui apparaissent pertinents d'après les circonstances concrètes et le droit en vigueur (rapport CEDIDAC 17, p. 69). L'examen de ces différents critères par rapport au projet de construction litigieux permet de déterminer si celui-ci est conforme aux exigences majeures de l'aménagement du territoire. Un projet de construction dans le périmètre de localité peut être de nature à compromettre l'établissement d'un plan des zones conforme à la LAT; la délimitation du périmètre de localité, qui reste schématique, ne permet pas en effet de tenir compte de tous les éléments à prendre en considération tels que les notions de "territoire largement bâti" et de "besoin dans les quinze ans à venir" ou encore les critères concernant la protection du paysage et des terres agricoles (surface d'assolement) ainsi que les objectifs d'aménagement de la commune.

aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de "partie de l'agglomération déjà largement bâtie" (art. 15 lettre a LAT) doit être interprétée de façon étroite; elle ne comprend pour l'essentiel que la partie équipée de l'agglomération et les espaces libres (ATF 118 Ib 45 consid.4a; 119 Ib 136 consid.4b; 147 consid.5b). Lorsque des réserves de terrains presque aussi importantes que la surface déjà bâtie sont classées en zone à bâtir, les exigences de l'art. 15 LAT ne sont pas remplies; en effet, la zone à bâtir est alors surdimensionnée et ne répond pas aux principes de l'utilisation judicieuse du sol et de l'occupation rationnelle du territoire commandés par l'art. 22 quater Cst. et les art. 1 et 3 LAT (ATF 117 Ib 7 consid.bb). C'est en effet par le regroupement des zones à bâtir que l'on atteint en général le mieux ces objectifs (ATF 116 Ia 335).

bb) Le plan directeur permet d'apprécier le besoin de terrain à bâtir par rapport aux objectifs de développements (art. 15 lettre b LAT). Au niveau cantonal, le décret du 22 février 1984 sur le plan directeur cantonal prévoyait le principe de la décentralisation concentrée. La politique de décentralisation concentrée tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui sont plus dynamiques (art. 3 du décret). La caractéristique essentielle du développement vaudois correspondait à la concentration de la population et des activités sur l'arc lémanique, au détriment du reste du canton. La situation a évolué et on a observé des améliorations; des régions proches de Lausanne ou au bénéfice de facilités de communications particulières ont vu augmenter leur population dans des proportions impressionnantes. Les communes se trouvent ainsi confrontées à des problèmes dont la solution réclame une maîtrise simultanée du développement et du mode d'occupation de leur territoire. Ce phénomène s'est développé progressivement dans les districts de Morges, de Cossonay, d'Echallens, d'Oron, de Moudon, d'Yverdon, de Grandson, d'Aubonne et de Rolle. La tendance préconisée par le plan directeur cantonal est d'élever les centres locaux de Grandson, Avenches, Aubonne, Cully, Oron, Echallens et Cossonay au niveau de centre régional, et de maintenir à leur niveau les centres de Payerne, Ste-Croix, Vallorbe, Le Sentier, Château-d'Oex et d'Aigle et les renforcer; par ailleurs, restructurer et densifier dans certaines régions telles que dans les communes au nord-ouest de Lausanne, de Nyon, entre Morges et St.-Prex, dans la région nord-ouest d'Yverdon et de Vevey (voir plan directeur cantonal, p. 46). Le décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal a donné une force contraignante à cette option de développement (voir les éléments prospectifs de la carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).

Par ailleurs, afin de permettre le maintien d'une population agricole forte dans toutes les régions du canton, il importe qu'un maximum d'entreprises de dimension familiale puissent subsister; toutes les bonnes terres doivent donc être réservées à l'agriculture et l'urbanisation limitée. Ainsi, un des objectifs du plan directeur cantonal vise à favoriser le maintien de structures d'exploitations agricoles viables (1.3.1a). Par ailleurs, le décret a fixé l'objectif de favoriser la reconversion du domaine bâti des localités, dans la mesure où il n'est plus utilisable pour des activités agricoles (1.5.k); il est en effet souhaitable de préserver le caractère multifonctionnel des villages, tout en favorisant la réutilisation et la mise en valeur des constructions existantes (voir dans le même sens l'ATF 119 Ia 300 ss).

Le critère du besoin est important, bien qu'il ne soit pas le seul à être pris en compte dans la planification locale; une planification orientée uniquement selon ce critère n'est en effet pas possible. Elle serait contraire à l'objectif visé par la loi, qui consiste à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1 al.1 LAT). Les autorités doivent donc procéder à une pesée de l'ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent pas continuellement s'agrandir et finalement supplanter tous les autres intérêts. La loi prévoit expressément de limiter l'étendue des territoires réservés à l'habitat (art. 3 al.3 LAT); aussi, des mesures restrictives en ce domaine sont défendables sous l'angle de la Constitution (ATF 117 Ia 438 consid.3f). La jurisprudence du Tribunal fédéral précise en outre que dans la délimitation des zones à bâtir pour les quinze prochaines années, il faut également tenir compte de la réserve des terrains constructibles, même lorsque leurs propriétaires n'ont pas l'intention de les vouer à la construction (ATF 116 Ia 333 consid.4b). La délimitation de la zone à bâtir doit aussi être conforme aux objectifs de développement que la commune en question peut fixer dans son plan directeur. A défaut de plan directeur, la commune présente ses objectifs d'aménagement et indique les réserves d'utilisation dans les territoires déjà largement bâtis dans le rapport qu'elle doit fournir à l'intention de l'autorité cantonale compétente pour approuver son plan d'affectation (art. 26 OAT).

cc) Le critère concernant la protection du paysage découle de l'art. 3 al.2 LAT; les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al.2 lettre b LAT). Au niveau cantonal, la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) a notamment pour but de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (art. 1 al.1 lettre b). L'art. 4 LPNMS précise que sont protégés tous les objets, soit tous les territoires, paysage, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Selon l'art. 28 du règlement d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RPNMS), les autorités communales et cantonales doivent prendre les mesures appropriées pour protéger les paysages, localités ou sites construits dignes d'être sauvegardés en élaborant leur plans directeurs ou d'affectation, ou lorsqu'elles délivrent un permis de construire. L'art. 2 de ce règlement confère une large portée à la notion d' "objets méritant d'être sauvegardés"; celle-ci recouvre en effet tant les objets soumis à la protection générale que les objets inventoriés ou classés (Philippe Gardaz, "La protection du patrimoine bâti en droit vaudois" in RDAF 1992, p.5 ch. 2.2.2). En l'occurrence, Chavannes-le-Chêne figure à l'inventaire LPNMS, no 205, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972 et publié dans la FAO 1972, p. 2529.

dd) S'agissant de la protection des terres agricoles, l'art. 16 al. 1 LAT prévoit que les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole (lettre a ) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture (lettre b); les surfaces d'assolement ne concernent qu'une partie des zones agricoles (voir ATF 111 Ia 32). La loi fédérale sur l'agriculture du 3 octobre 1951 dispose à son art. 19 al.1 lettre a que le Conseil fédéral peut prendre les mesures nécessaires pour maintenir en champs une surface qui facilite l'adaptation de la production aux possibilités de placement et permette d'obtenir des produits agricoles variés ainsi que d'étendre en temps utile la culture des champs si les importations risquent d'être entravées ou le sont déjà. Selon l'art. 17 al.1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (OAT), le Département fédéral de justice et police et le Département fédéral de l'économie publique déterminent, sous forme de chiffres indicatifs, la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons. Conformément à l'art. 18 OAT, les cantons circonscrivent au cours de l'élaboration de leur plan directeur les surfaces d'assolement, selon l'art. 16 al.1 et 2 OAT, dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture; ils fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes et les chiffrent (art. 18 al.2 OAT). Après avoir entendu les cantons, le Conseil fédéral fixe, dans un plan sectoriel (art. 13 LAT), la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons (art. 19 al.1 OAT). Selon l'art. 20 OAT, les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet (art. 20 al.1 OAT). Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 19 al.1) soit garantie de façon durable; ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis en zones à bâtir, dans la mesure où la part susmentionnée ne peut être garantie hors des zones à bâtir (art. 20 al.2 OAT).

Il ressort du dossier comprenant le relevé des surfaces d'assolement pour le canton de Vaud que le quota qui lui est imparti par la Confédération est de 75'800 hectares et qu'il en compte 76'410 hectares, dont 2'510 en zone intermédiaire. Dans le district d'Yverdon, 8'745,50 hectares de surface d'assolement sont comptabilisés et la commune de Chavannes-le-Chêne en comprend 306 hectares.

b) En l'espèce, le projet de construction se situe à l'extrême limite du périmètre de localité et sort de l'ensemble des constructions déjà existantes. On constate en effet qu'il ne peut pas être considéré comme étant englobé dans le territoire de la commune déjà largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lettre a LAT; par ailleurs, bien que le recourant se propose de modifier son projet et de se regrouper plus près des habitations existantes (en particulier de la ferme ancienne), un rapport au sens de l'art. 26 OAT n'a pas été établi et le besoin de terrain à bâtir ainsi que la capacité de construire de la commune pour les dix à quinze ans à venir sont en conséquence inconnus; on ignore en effet le potentiel prévu en zone de village, qui doit s'apprécier en fonction des objectifs de développements mentionnés par l'autorité communale et des objectifs du plan directeur cantonal, qui tendent plutôt à restructurer et densifier à certains endroits comme on l'a vu précédemment et non à développer sur l'extérieur et étendre une commune telle que Chavannes-le-Chêne. En outre, la commune de Chavannes-le-Chêne, figurant à l'inventaire LPNMS, mérite qu'une attention particulière soit apportée à la délimitation des zones à bâtir. En revanche, la question des surfaces d'assolement n'est pas déterminante en l'espèce; il résulte en effet des relevés cantonaux que des surfaces importantes dans le pourtour du village ne sont pas comptées dans les surfaces d'assolement sans que la commune n'envisage de les classer en zone à bâtir. La commune dispose donc d'une réserve suffisante sans entamer le quota de 306 hectares qui lui est attribué par le canton. Par ailleurs, le projet de construction n'est pas conforme aux deux projets de plan d'affectation; on constate en effet qu'il déborde sur la zone agricole prévue tant par le premier projet de plan d'affectation que par le second. Il est vrai que les représentants de l'autorité communale ont fait état d'un troisième projet de plan d'affectation, mais ce dernier n'a pas encore été produit et n'a pas fait l'objet de déterminations du Service de l'aménagement du territoire. Il ne peut donc être pris en considération.

c) En conséquence, force est de constater que le processus d'aménagement n'est pas abouti et que des données essentielles font défaut. Le projet de construction peut compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à la LAT; la condition de la conformité aux exigences majeures de l'aménagement du territoire exigée par l'art. 135 LATC n'est donc pas établie et l'autorisation spéciale ne peut en conséquence pas être délivrée. Pour respecter cette condition, le projet devrait au moins être conforme à un plan d'affectation accepté dans le cadre de l'examen préalable auprès du Service de l'aménagement du territoire.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument de 1'000 francs est mis à la charge du recourant Gérard Barbey.