TA - AC.1996.0031 - 1996-12-02 - BURNIER Robert c/DTPAT/Ormont-Dessous

1.

L'objet du litige consiste à déterminer si, vu l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, c'est à bon droit que l'autorité intimée a rejeté le recours et a confirmé la décision du Conseil communal d'Ormont-Dessous d'adopter le plan partiel d'affectation et de lever l'opposition de Robert Burnier.

Le recourant fait grief à la décision entreprise de ne reposer, dans l'application de l'art. 89 LATC à la parcelle litigieuse, sur aucune base légale; il conteste le fait que cette dernière soit située dans la zone à risques.

a) Le plan incriminé repose avant tout sur l'art. 15 LAT. Il admet que la parcelle no 1361 soit colloquée en zone à bâtir et que la construction y soit possible, à condition toutefois que certains impératifs minimaux liés notamment à la sécurité des occupants du bien fonds soient observés.

aa) La garantie constitutionnelle de la propriété ne donne pas au propriétaire le droit d'exiger que son terrain soit colloqué de façon durable dans la zone où il a été initialement classé (ATF 109 Ia 114); de même cette garantie ne protège pas le propriétaire contre les mesures de police des constructions d'ordre public. Une prescription prohibant la construction dans un couloir d'avalanches est, à n'en pas douter, une mesure de police (ZBl 1971, 473); il s'agit, pour l'Etat, de protéger la vie, l'intégrité corporelle et les biens des individus contre des dangers résultant de phénomènes naturels (v. Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-s.-M. 1991, IVe. éd., no 125).

bb) Ainsi, le classement d'un terrain en zone à risques, exposée à des dangers spéciaux, de telle sorte que son propriétaire doive prendre une série de dispositions contraignantes en vue d'assurer la sécurité des constructions pour pouvoir y bâtir (art. 89 al. 1 LATC), s'inscrit dans ce cadre; il s'agit pour le législatif communal d'assurer, en adoptant le plan, la protection des occupants du fonds et de leurs biens contre les conséquences d'un danger naturel qui pourrait se produire (v. prononcé de la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions - ci-après: CCRC - no 3847, publié in RDAF 1983, 244, dans lequel a été laissée ouverte la question de savoir si l'art. 60 LCAT relevait exclusivement du droit public ou revêtait également, dans l'intérêt réciproque des propriétaires fonciers, un caractère mixte; v. aussi RDAF 1984, 152). Cette restriction est donc admissible si elle repose sur une base légale; on examinera toutefois également si cette restriction, contenue dans un PPA, se justifie par un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité (ATF 118 Ia 513).

b) Le grief de défaut de base légale n'est pas fondé. A teneur de l'article premier 1er alinéa, troisième phrase LAT les cantons doivent tenir compte, dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoires, "(...)des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie". Par ailleurs, l'art. 6 al. 2 lit. c LAT impose aux cantons de désigner les parties de leur territoire "(...)gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances", parmi lesquelles il faut naturellement comprendre les avalanches. Seule la connaissance de l'utilisation prévue du sol permet toutefois de fixer dans un cas d'espèce les limites supportables et de définir les mesures à prendre le cas échéant (Etude DFJP/OFAT, ad art. 6 LAT no 12). Ainsi, la délimitation des zones à bâtir dans un plan d'affectation communal reposant, on l'a vu, sur l'art. 15 LAT, la circonscription des zones dans lesquelles les terrains seront déclarés propres à la construction seulement après avoir pris des précautions particulières pour écarter tout danger, notamment d'ordre naturel, repose sur une base légale de droit fédéral (v. ATF 114 Ia 245, cons. 5a). On observera en outre qu'à teneur de l'art. 19 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo), les cantons doivent assurer la sécurité des zones de rupture d'avalanches, "là où la protection de la population ou des biens de valeur notable l'exige"; mais, pour l'essentiel, en dehors des mesures sylvicoles, la protection contre les éléments naturels doit être en premier lieu assurée par l'aménagement du territoire (Hans Jörg Seiler, in Informations ASPAN, mai 1996, p. 8). Tout cela justifie qu'à teneur de l'art. 89 al. 1 LATC, toute construction sur un terrain exposé notamment à un risque d'avalanche soit interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts, à écarter ce danger.

c) Vu ce qui précède, on admettra sans aucune réserve la légalité de la restriction à la constructibilité des parcelles délimitées dans le PPA.

2.

Faisant droit à la requête du recourant, le tribunal a mis en oeuvre l'expert Jean-François Huck aux fins de déterminer si la parcelle no 1361 est ou non exposée au risque qu'une avalanche puisse l'atteindre. S'agissant de l'examen de l'intérêt public, on s'en tiendra au contenu du rapport Huck, sur lequel il importe de s'attarder.

a) Pour arriver à la conclusion que le risque de menace était, contrairement à l'avis du recourant, bel et bien réel, l'expert a pris en considération trois éléments d'appréciation différents. Cette évaluation objective des dangers répond au postulat du législateur fédéral (v. Etude DFJP/OFAT, ad art. 6 al. 2 LAT, note 13, p 138). Le tribunal observe que l'appréciation des données est dans le cas d'espèce d'autant plus importante que l'expert connaît fort bien les lieux, notamment pour avoir effectué une mission similaire, notamment sur les flancs sud et est du Pic-Chaussy.

aa) En premier lieu, l'expert a délimité le secteur concerné en consultant le cadastre des avalanches établi par le SFFN. L'expert a toutefois nuancé la portée ce document, en indiquant, d'une part, qu'il n'était pas exhaustif et, d'autre part, qu'il ne donnait pas d'"information suffisamment précise pour qualifier avec sûreté les événements observés"; au surplus, l'expert a ajouté que ce document n'avait pas force de loi et ne constituait qu'"un instrument technique utile pour évaluer les dangers". Aussi convient-il, suivant en cela les recommandations de l'expert, d'interpréter ce document avec prudence (rapport, p. 3).

Il n'en demeure pas moins que ce cadastre représente la cartographie des zones dans lesquelles des avalanches se sont décrochées par la passé et ou des effets ont été constatés. Ce document figure ainsi deux couloirs sur le versant ouest du Pic-Chaussy; l'un part de la crête de ce sommet, à 2'351 mètres, pour aboutir environ 2 kilomètres plus bas à la sortie, direction Les Mosses, du village de La Comballaz, tandis que l'autre, plus au nord, part de la crête de La Riondaz, à 2'085 mètres d'altitude, pour aboutir à l'entrée du village des Mosses, 1,5 kilomètres en aval, dans un secteur au milieu duquel se trouve la parcelle du recourant. Cela dit, l'imprécision des données ressort bien de la fiche technique relative au couloir de La Riondaz, reprise par l'expert (rapport, p. 4), et qui signale entre autre:

"- Que l'avalanche est observée toutes les années dans la "1ère zone", - Qu'il s'agit d'une avalanche issue de neige sans cohésion, - Que son épaisseur est de 5 m. à l'arrivée."

bb) L'expert a en second lieu apprécié les données historiques en sa possession, aidé en cela par les éléments reportés par le Fonds national suisse, dans le cadre du programme national de recherche sur les changements climatiques et les catastrophes naturelles, à l'inventaire des risques naturels de la vallée des Ormonts (ci-après: inventaire). On peut d'ailleurs relever que cadastre - établi sur la base d'observations répertoriées - et données historiques sont des éléments de même nature et complémentaires.

aaa) Parmi les dix événements recensés sur le versant ouest du Pic-Chaussy, l'expert a ainsi pu attribuer de façon quasi-certaine la paternité de deux avalanches au couloir partant de la crête de La Riondaz. Tout d'abord, le 25 mars 1895, une avalanche est descendue de La Riondaz et d'Orgeveau sur une étendue de cinq à six cents mètres de largeur, emportant avec elle le chalet de Jules Bonzon, à Champillon (inventaire, fiche no 234); ce chalet a pu être localisé par l'expert dans la partie inférieure de la zone rouge, laquelle figure dans son rapport une étendue de terrain fortement menacée par les avalanches et dans laquelle aucune construction ne peut prendre place. En second lieu, une avalanche partant de La Riondaz serait descendue sur La Comballaz, le 13 février 1952, à 5 heures du matin (inventaire, fiche no 136). L'expert a insisté sur l'imprécision de cette chronique (la zone d'arrivée n'y est pas répertoriée avec certitude) - il lui paraît impossible qu'une coulée partant de La Riondaz atteigne le village de La Comballaz, plus au sud -; pour lui toutefois, on peut retenir avec certitude la zone de départ de l'avalanche.

A cela s'ajouterait l'événement du 15 mars 1893 (inventaire, fiche no 144); on sait simplement que ce jour-là trois avalanches se sont décrochées de façon successive sur le versant ouest du Pic-Chaussy, à quelques heures d'intervalles, pour aboutir sur La Comballaz, ce sur un espace d'au moins 800 mètres de largeur. L'expert a déduit de cette chronique, au demeurant imprécise elle aussi, que l'une d'elles provenait de La Riondaz; d'une part, trois avalanches ne peuvent descendre du même couloir dans un intervalle aussi rapproché, d'autre part, la largeur de la zone d'arrivée correspond à la largeur des couloirs de La Riondaz et du Pic-Chaussy pris ensemble.

bbb) L'expert s'est en outre fondé sur le rapport de l'ingénieur Krayenbühl, du 28 novembre 1964, dont on extrait la citation suivante (p. 3, ch. 3):

"L'avalanche C venant du Champillon peut également se déclencher. On n'en parle pas car elle n'a jamais fait de dégâts, n'ayant pas de construction sur sa trajectoire, si l'on fait exception de la route cantonale. On a déjà retrouvé aux alentours du cimetière des branches de vernes qui provenaient des buissons situés à environ 1'900 mètres d'altitude.

(...)"

cc) Enfin, l'expert s'est livré dans son rapport à une évaluation par simulation dans le couloir La Riondaz-Champillon, conformément aux instructions de l'Institut fédéral pour l'étude de la neige et des avalanches (IFENA), publiées en 1960.

aaa) Procédant à une distinction entre les trois types d'avalanches que l'on rencontre en règle générale sous nos latitudes, l'expert a tout d'abord exclu de son calcul les avalanches de neige lourde, les plus fréquentes, surtout en fin de saison, qui ne descendent pas jusqu'au fond du vallon et s'arrêtent toujours avant d'atteindre la rive droite de La Raverette; l'expert a retenu en revanche le risque de décrochement des avalanches coulantes, issues de neige sans cohésion, et des avalanches poudreuses. Les premières se caractérisent par une force de pression très importante et les secondes par une vitesse considérable; aussi, pour l'expert, ces deux types d'avalanches peuvent atteindre cette rive et dépasser même la route cantonale.

bbb) L'expert a ainsi pu délimiter deux zones distinctes sur le parcours de la coulée de neige partant du décrochement de La Riondaz, reproduit sur un plan de situation à l'échelle 1:10'000. On distingue ainsi la zone rouge, d'une part, qui correspond à une étendue fortement menacée, secteur où la construction doit être prohibée, et la zone bleue, en aval, d'autre part; les terrains situés dans cette dernière zone peuvent être atteints par des avalanches exerçant une pression inférieure à 30 KN (kilos-Newton, unité de pression), dont la périodicité est de trente à environ trois cents ans ou par des avalanches de neige poudreuse de moins de 3 KN par mètre carré, mais dont la périodicité est inférieure à trente ans. Les calculs de l'expert font ainsi apparaître que la zone bleue est menacée par le décrochement depuis la crête de La Riondaz d'une avalanche de neige poudreuse, la distance d'arrêt de celle-ci étant de 220 mètres pour un temps de retour de trente ans, à partir du point critique (situé à 30 mètres en amont de la rive gauche de La Raverette, à 1'400 mètres d'altitude). En revanche, ces mêmes calculs font apparaître que la parcelle no 1361, dont la limite inférieure est distante de 100 mètres de la rive droite du ruisseau, n'est pas directement menacée par une avalanche de neige coulante dont on peut situer l'arrêt à 40 mètres de cette rive, pour un temps de retour de trois cents ans, à 15 mètres respectivement, pour un temps de retour de trente ans.

ccc) Pour affiner ses calculs, l'expert s'est par ailleurs livré à la comparaison entre les observations faites sur le couloir voisin du Pic-Chaussy et les éléments à dispositions pour le couloir de La Riondaz. La configuration de ces deux couloirs est en effet, de par la largeur de la zone de décrochement, l'exposition du couloir et le profil du terrain, similaire. L'expert a toutefois relevé que l'altitude de la zone de décrochement était plus basse dans le second, tandis que la zone d'arrêt de l'avalanche était plus longue dans le couloir du Pic-Chaussy; cette comparaison démontre à elle seule que la topographie du le secteur concerné fait que celui-ci est particulièrement exposé au danger. On relève à ce propos que le 30 janvier 1942, une avalanche de neige poudreuse, descendue du flanc Ouest du Pic-Chaussy sur La Comballaz, a détruit deux chalets, dont l'un se trouvait à 30 mètres de la rive droite de La Raverette, en amont de la route cantonale, tuant les deux occupants dudit chalet et endommageant le coin sud-est du chalet de la colonie de vacances de Lutry (cf. inventaire, fiche 143; v. également le rapport André Roch, du 22 avril 1963, p. 2).

dd) On constate ainsi que tous les terrains situés dans la zone bleue, dont la parcelle no 1361 dans sa totalité, sont clairement exposés au risque de décrochement d'une avalanche de neige poudreuse, et ce à l'intérieur d'un demi-cercle présentant un diamètre de 220 mètres, s'étendant même sur 20 mètres en amont de la RC 705 (cf rapport, p. 7).

b) Le recourant a pourtant émis des doutes au sujet des conclusions de l'expertise. Le recourant voit ainsi, dans le recours par l'expert aux données historiques et comparatives, la démonstration du peu de fiabilité et du manque de conviction des résultats du point de vue scientifique; il a donc invité le tribunal à ne pas tenir compte d'une évaluation non probante. Par ailleurs, le recourant objecte auxdites conclusions le fait que, de mémoire d'homme, on n'a jamais pu constater qu'une avalanche partie de la crête de La Riondaz ait effectivement traversé la route Aigle-Château-d'Oex; preuve en est pour lui le fait que la grange, bâtie sur sa parcelle en 1920, n'a en soixante-seize ans d'existence jamais été atteinte par la moindre coulée de neige.

aa) De façon générale, le juge apprécie librement la valeur et la portée d'une expertise; toutefois, il est tenu d'indiquer les motifs de sa conviction lorsqu'il s'écarte des conclusions de l'expert. Telle est la solution adoptée en procédure civile (v. Poudret/Wurzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise, 2ème édition, Lausanne 1996, ad art. 243 CPC, note 1, références jurisprudentielles citées). Ce principe est applicable en procédure administrative dans laquelle le juge s'impose également une certaine retenue dans l'examen des questions de nature technique, notamment à l'égard des préavis de services cantonaux spécialisés (v. ATF 119 Ib 492, cons. 5b, cc; 117 Ib 114, cons. 4b; 112 Ib 424, cons. 3; v. aussi RDAF 1992, p. 193 et ss, not. 200). Du reste le recourant a abondamment cité, à l'appui de ses conclusions, Gygi (Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, p. 276) et Manfrini (Le contentieux en droit administratif économique, in RDS 1982, II, p. 391), auteurs dont l'opinion a été reprise dans l'arrêt du Tribunal administratif valaisan du 4 janvier 1983 (cons. 2b), dont une copie a obligeamment été fournie au tribunal par son conseil. Or, pour ces deux auteurs, l'autorité administrative, confrontée à une expertise technique, doit faire preuve de retenue et ne peut s'écarter de l'avis des spécialistes que si elle a des raisons suffisantes de douter de leur bien-fondé. On ne voit dès lors guère de motifs qui dispenseraient le juge administratif d'avoir des raisons sérieuses pour ne pas tenir compte de l'avis d'un spécialiste autorisé et d'exposer celles-ci, à plus forte raison lorsqu'il a désigné un expert pour faire suite à l'offre de preuve des parties.

bb) Dans le cas d'espèce, le tribunal n'a aucun motif de ne pas faire siennes les conclusions de l'expert Huck. Certes, l'expert a précisé que si les calculs concernant les avalanches coulantes étaient relativement fiables et donnaient de bons résultats, ceux ayant trait aux avalanches poudreuses étaient en revanche moins précis, de sorte que leurs résultats ne pouvaient être interprétés qu'en s'appuyant également sur d'autres facteurs d'évaluation. La conviction du tribunal n'en est pas ébranlée pour autant; le fait pour un expert de recourir à plusieurs méthodes pour donner un avis autorisé n'a en soi rien de critiquable, ce d'autant plus que les éléments ainsi utilisés confirment ses premières conclusions. On constate ainsi que deux avalanches au moins partant de la crête de La Riondaz ont abouti dans le secteur ici concerné et ce sur une période de cent ans; c'est en vain que le recourant a tenté de minimiser la portée de ces deux événements dûment répertoriés, voire d'attribuer leur paternité au couloir voisin du Pic-Chaussy, car le doute n'est ici pas possible. Enfin, si comparaison n'est pas raison, on n'en demeure pas moins troublé par la similitude des conditions topographiques du couloir de la Riondaz et de celui du Pic-Chaussy, couloir dans lequel une dizaine événements semblables, dont certains ont eu des conséquences tragiques, se sont produits durant le même laps de temps. En tous les cas - c'est là le point décisif, compte tenu des éléments documentés de l'expertise -, le recourant n'est pas parvenu à établir, notamment lorsqu'il se borne en quelque sorte à invoquer la mémoire collective, que la parcelle 1369 échappe à tout danger d'avalanche; en l'absence d'une preuve absolue, le tribunal doit en effet trancher en privilégiant la solution offrant de meilleures garanties de sécurité.

c) Comme le Tribunal fédéral l'observait d'ailleurs dans une affaire où des terrains situés à Saint-Moritz avaient été classés en zone dangereuse, s'agissant d'habitations, la préoccupation première doit en effet être la sécurité des habitants, des constructions et des infrastructures à l'égard des dangers naturels (v. ATF 114 Ia 245, consid. 5c). La situation physique des terrains situés dans la zone bleue fait ainsi que ces derniers ne peuvent être considérés comme propres à la construction, au sens de l'art. 15 LAT, sans que des mesures particulières ne soient prises pour assurer la sécurité des occupants des constructions qui y seraient érigées. En ce qui concerne la parcelle no 1361, il faut ainsi admettre que le PPA incriminé répond à l'objectif d'intérêt public prépondérant consistant à préserver, dans l'occupation et l'aménagement du sol, la vie et l'intégrité corporelle des occupants des immeubles bâtis à cet endroit de tout risque naturel prévisible dans les trois cents ans à venir (cf, au sujet de cette probabilité retenue par l'IFENA, Hans Jörg Seiler, ibid., note 15).

3.

a) Bien que ce moyen ne soit pas directement invoqué, on examinera si la mesure respecte au fond le principe de proportionnalité et, si, en d'autres termes, il est nécessaire, pour atteindre l'objectif susvisé, d'imposer au constructeur l'exécution de travaux propres à écarter les conséquences pour les occupants du bâtiment de l'arrivée d'une avalanche et si cette prescription est acceptable pour le constructeur.

Selon ce dernier principe, une restriction au droit de propriété ne doit pas imposer au propriétaire des obligations qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public (Brandt, Les plans, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1989, p. 78); l'autorité concernée a l'obligation d'adopter la mesure la moins incisive, c'est-à-dire celle qui est la moins préjudiciable au particulier pour parvenir au but d'intérêt public visé (ATF 108 Ia 219-220; 110 Ia 33-34). On a vu plus haut (considérant premier, b), qu'il appartenait en premier lieu au droit de l'aménagement du territoire de prendre toutes dispositions utiles pour préserver l'habitat et l'activité terrestre contre les dangers naturels.

Dans ce cadre, force est d'admettre qu'en classant la parcelle en zone à bâtir à risques, le législateur communal a pris la mesure la moins incisive. Il faut en effet tenir compte du fait qu'à cet endroit, que l'expert définit comme étant la zone bleue, dans laquelle des terrains sont destinés à recevoir des constructions, seule la neige poudreuse fait courir un risque concret d'avalanches et qu'une coulée n'y aurait plus la même intensité qu'en amont; cela explique que le PPA n'instaure pas, comme dans la zone rouge, la non-constructibilité généralisée dans ce secteur, mais assortit le principe de constructibilité de conditions de sécurité et de solidité des bâtiments exprimées par l'art. 89 LATC. L'expert a pour l'essentiel répondu à cette question en confirmant, après avoir écarté l'incidence des bâtiments en aval de la parcelle, que la restriction au droit de bâtir se justifiait en l'espèce. Pour le surplus, il est prématuré d'entrer en matière sur les mesures dont l'ECA, dans ses lignes du 19 octobre 1995 au Service de justice et de législation, aurait à demander l'exécution à réception d'une demande individuelle de permis, puisque tel n'est pas l'objet de la présente procédure, qui se limite au contenu du plan. On admettra ainsi que la restriction figurant au PPA respecte le principe de proportionnalité.

b) Il resterait encore à examiner la question de l'égalité de traitement, esquissée par le recourant, qui rappelle que la municipalité a pris des décisions inverses dans ce secteur en y autorisant la construction de chalets.

Le recourant ne peut pas reprocher à la municipalité d'avoir octroyé des permis sous l'empire de l'ancien plan d'extension communal; un changement de loi, de jurisprudence ou de pratique ne signifie pas inégalité de traitement (Moor, Droit administratif I, Berne 1994, no 6.2.4). La question de l'application du droit objectif à une décision entrée en force, mais non utilisée, pourrait en revanche se poser (ibid. II, no 2.4.3.5). Le recourant ne peut toutefois pas, et c'est là l'essentiel, reprocher à l'autorité communale d'avoir changé d'avis en adoptant la restriction proposée par le SAT dans son préavis positif au projet de PPA. Le recourant ne saurait pas davantage invoquer en sa faveur le respect de l'égalité dans l'illégalité (ibid. I, no. 4.1.1.4); d'une part, il ne démontre ni n'allègue que la municipalité ait délivré des permis sans restriction depuis l'entrée en vigueur du PPA, d'autre part, la balance des intérêts devrait inévitablement pencher en faveur de l'intérêt public, qui relève ici de l'ordre public ou de la notion étroite de "police", au respect des conditions dont la constructibilité des parcelles est assortie.

Quant aux constructions en aval de la parcelle du recourant, on observe que celles-ci ont été bâties à une époque, certes pas très éloignée, mais où la technique ne permettait pas encore aux spécialistes de conclure à leur implantation dans une zone à risques. Au vu du rapport d'expertise, la question du retrait du permis d'habiter devrait sans doute se poser si ces constructions étaient situées dans la zone rouge; confrontée à leur implantation dans la zone bleue, on pourrait alors se demander si la municipalité est en droit d'exiger, même a posteriori, que des mesures de sécurité soient prises pour que l'affectation actuelle de ces chalets puisse être garantie à l'avenir.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le recourant, qui succombe sur tous ses griefs, verra mis à sa charge un émolument arrêté à 2'500 francs, montant auquel doit être ajouté la note d'honoraires de l'expert Huck, 1'997 fr. 90 , soit au total 4'497 fr. 90. Au surplus, la municipalité, qui a plaidé avec avocat, et dont la décision est confirmée, a droit à des dépens qui seront fixés à 1'800 francs.