TA - AC.1996.0158 - 1997-01-16 - JAROS et RUBATTEL c/ TANNER et St-PREX

1.

Déposés après l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de la nouvelle teneur de l'art. 31 LJPA (délai de 20 jours pour déposer un recours motivé) et dirigés contre des décisions du 4 juillet 1996 qui indiquaient encore les anciennes modalités de recours (déclaration dans les dix jours et mémoire dans les vingt jours), les recours ont été déposés par des mandataires professionnels astreints à se conformer aux normes en vigueur nonobstant l'indication erronée des voies de droit dans la décision attaquée. Ils ont cependant été motivés dans le délai de vingt jours et sont donc recevables à la forme. Déposés par des voisins désireux de conserver la vue dont ils bénéficient, ce que la jurisprudence considère comme une intérêt digne de protection au sens de la nouvelle teneur de l'art. 37 LJPA (v. ég. art. 103 OJF), ils sont recevables.

2.

D'après le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987 (ci-dessous le règlement communal de 1987), le bourg de St-Prex est colloqué en zone de la vieille ville dont la réglementation par les art. 5 à 10 dudit règlement tend essentiellement à maintenir les volumes bâtis existants caractéristiques du secteur dans leur forme et à leur emplacement, ainsi qu'à maintenir les toitures traditionnelles et les matériaux propres aux constructions existantes, les combles pouvant toutefois être aménagés.

Les parcelles 41 et 42 des recourants se trouvent, dans leur partie qui porte les constructions érigées le long de la rue Perdtemps, en zone de la vieille ville. En revanche, le jardin qui les prolonge en direction du quai du Suchet et du lac se trouve en zone verte tout comme l'intégralité de la parcelle 799 de la constructrice.

A cette réglementation communale se superpose, avec la force dérogatoire qui résulte de l'art. 74 LATC, celle qui résulte du plan d'extension cantonal no 12b adopté par le Conseil d'Etat le 8 août 1945 et amendé en 1966. On notera à cet égard que la compétence du canton d'établir des plans d'affectation cantonaux pour les rives de lac, aujourd'hui à l'art. 46 LATC, existait déjà selon l'art. 53 ch. 2 LCAT de 1941 (ROLV 1941 p. 88). La force dérogatoire des plans cantonaux était la même (art. 55 LCAT, art. 74 LATC). La LCAT de 1941 ne comportait en revanche pas d'énumération des zones comme on en trouve aux art. 48 ss LATC.

On se réfère pour le surplus à la teneur des ces dispositions citées plus haut.

3.

L'une des décisions attaquées est celle du Département TPAT qui a délivré l'autorisation requise pour les constructions hors des zones à bâtir (art. 120 lit. a LATC) en considérant que le projet pouvait être admis à titre de transformation partielle au sens de l'art. 81 LATC relatif aux constructions hors des zones à bâtir, dont l'alinéa 4 prévoit ce qui suit :

"Le département peut autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement."

Il est douteux qu'on se trouve réellement en présence d'une construction hors de la zone à bâtir. Comme le rappelle le département intimé - mais au sujet de la zone verte du règlement communal - la construction dans une zone de verdure ou dans une zone inconstructible ne nécessite pas forcément une autorisation pour constructions hors zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. C'est ainsi que le Tribunal fédéral a jugé qu'un secteur du bord du lac de Neuchâtel à Yverdon, colloqué en zone d'espace libre de verdure et forêt, constituait une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT puisque la réglementation communale y autorisait des constructions et installations sportives, soit des constructions qui ne concernent pas l'exploitation du sol et dont la destination ne nécessite pas leur installation en un lieu déterminé (ATF du 18 décembre 1985, A 326/84, Groupement des sociétés lacustres yverdonnoises et crts). De même, le Tribunal fédéral a jugé que la zone de verdure du droit genevois, où se trouve colloquée la promenade de St-Antoine à Genève, sert à aménager dans le milieu bâti de la verdure et des arbres (art. 3 al. 3 lit. e LAT) et constitue une des zones d'affectation excluant les constructions comme les cantons peuvent en prévoir (art. 18 al. 1 LAT), avec cette conséquence que les autorisations de construire doivent être délivrées en application des art. 22 et 23 LAT et non pas de l'art. 24 LAT relatif aux exceptions prévues hors de la zone à bâtir (ATF 116 Ib 377). Tout récemment, le Tribunal administratif a statué sur la portée d'un plan riverain semblable au plan d'extension cantonal qui est en cause ici. Il a considéré que de tels plans, très largement antérieurs à l'adoption de la LAT, doivent être analysés soigneusement au regard de cette législation. Les espaces de non-bâtir qu'ils prévoient doivent s'insérer de manière cohérente dans les affectations résultant d'autres plans; ils peuvent ainsi s'inscrire notamment dans le prolongement de zones agricoles, auquel cas l'art. 24 LAT est clairement applicable, ou toucher des rives fortement urbanisées, ce qui entraîne précisément la conclusion inverse (AC 95/070 du 23 décembre 1996 concernant le plan correspondant de St-Sulpice).

En l'espèce, la zone de non-bâtir est, d'après l'addendum au plan d'extension cantonal adopté en 1966, caractérisée par l'interdiction de bâtir à l'exception des constructions et installations publiques tels que les stations de pompage, les installations pour le transport et le traitement des eaux usées, les installations sportives ainsi que par les petits garages à bateaux affectés à ce seul usage, qui ne sont d'ailleurs pas des constructions ou installations publiques mais des constructions privées. Il est douteux dans ces conditions que la zone de non-bâtir du plan d'extension cantonal 12b doive être considérée comme hors des zones à bâtir au sens des art. 24 LAT et 81 LATC. Dans les faits, il semble que les propriétaires riverains aient fait un large usage des possibilités de construction certes limitées que permet le plan cantonal: à considérer en tout cas l'ensemble du rivage lacustre sur la Commune de St-Prex, on constate qu'il est bordé de parcelles constructibles et que le long du rivage, la bande correspondant à la zone verte du règlement communal est, sur presque toutes les parcelles, effectivement construite de petits bâtiments qui sont en général des hangars à bateaux destinés aux habitations construites sur ces mêmes parcelles dans leur partie pleinement constructibles. Dans ces conditions, il n'y avait pas lieu d'exiger une autorisation "hors zone" au sens des art. 120 lit. a LATC et 24 LAT.

4.

Subsidiairement, on doit constater que même requise, l'autorisation prévue par les art. 120 lit. a LATC et 24 LAT aurait de toute manière dû être accordée.

Se déterminant le 1er octobre 1996 sur les parties du projet litigieux situées dans la zone de non-bâtir du plan d'extension cantonal 12b, le département intimé fait valoir que les travaux soumis à son autorisation sont relativement minimes et qu'ils se limitent à la cabane de jardin accolée au bâtiment, de 6,25 m², ainsi qu'à une minime partie des travaux de surélévation du bâtiment et à une infime partie de l'extension du séjour, de moins d'un mètre carré. La recourante Violette Rubattel soutient à cet égard que le projet consisterait en l'adjonction d'un étage supplémentaire sur rez d'environ 6,3 sur 4,8 mètres ainsi qu'une surélévation d'au moins 8,8 mètres. Cette dernière affirmation est erronée comme cela a d'ailleurs été admis en audience. A en juger par la photographie versée au dossier ainsi que par les documents d'enquête (coupe A-A), la partie est du bâtiment, déjà existante, est couverte d'un toit à pan unique dont la hauteur au-dessus du sol est d'environ 2,50 mètres au chêneau et 4 mètres au faîte. Le projet litigieux consiste à remplacer cette partie par un étage sur rez couvert d'un toit à deux pans dont le faîte culmine à 5,95 mètres. L'augmentation de hauteur de cette partie-là de la construction serait donc de 1.95 mètre. Quant à la véranda qui prolonge le séjour existant et soutient le balcon, elle est délimitée par une courbe qui longe obliquement la façade en faisant une saillie comprise entre cinquante centimètres et un mètre cinquante environ. C'est à cette véranda que correspond l'augmentation de surface au sol. Comme l'inspection locale l'a montré, la véranda limitée au rez-de-chaussée est noyée dans la végétation alentour et par conséquent presque invisible aussi bien pour les recourants que pour les passants qui empruntent le quai du Suchet. Quant au reste de l'agrandissement, il est invisible depuis le quai et, considéré de chez les recourants, il s'inscrit à l'intérieur de la silhouette actuelle du bâtiment existant. Rapportés à l'ensemble du bâtiment existant, ces divers éléments constituent pas un agrandissement important et c'est à juste titre que le département intimé a considéré qu'ils pouvaient être autorisés comme agrandissement d'importance réduite au sens de l'art. 81 al. 4 LATC.

Ainsi, examinée sous l'angle des art. 24 LAT et 81 al. 4 LATC, supposés applicables, la décision attaquée n'est pas contraire à ces dispositions.

5.

Si la zone de non-bâtir du plan d'extension cantonal n'emporte pas comme on l'a vu l'exigence d'une autorisation de construire hors des zones à bâtir au sens des art. 24 LAT et 81 et 120 lit. a LATC, il n'en reste pas moins que la disposition de l'addendum de 1966 à ce plan cantonal prévoit que les constructions et installations qui y sont possibles doivent faire l'objet d'une autorisation préalable du Département des travaux publics. Il s'agit là aussi d'interpréter cette disposition relativement ancienne en l'analysant soigneusement au regard de la législation actuelle. On ne saurait en effet accorder une portée prépondérante à des documents qui n'ont souvent pas été adaptés à l'évolution de la législation et dont l'expérience montre que la conservation est aléatoire, soit que les autorités en ont perdu la trace comme le service cantonal en l'espèce, soit qu'elles leur accorde une portée qu'ils n'ont plus qu'en apparence en raison de l'endroit ou du meuble où ils sont conservés (voir un exemple dans la cause PPE Résidence Panoramic 2000, arrêts AC 7480 du 31 mars 1992 et AC 93/307 du 26 novembre 1993). Il convient donc de considérer qu'en subordonnant d'éventuelles constructions à l'autorisation préalable du département, la disposition cantonale en question doit être considérée comme exigeant une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 lit. d LATC et que pour ce qui concerne les travaux affectant les bâtiments existants, il y a lieu de statuer sur l'autorisation cantonale exigée en s'inspirant des principes édictés par l'art. 80 LATC pour les bâtiments non conformes à la zone à bâtir. L'autorisation cantonale a donc finalement le même objet que l'autorisation municipale selon cette disposition. Cette assimilation se justifie d'autant plus en l'espèce que l'objectif est, pour autant qu'on puisse cerner celui du plan cantonal, le même dans les deux réglementations, soit la protection du bourg ancien et du rivage .

6.

Le bâtiment de la constructrice est une construction déjà ancienne, vouée à l'habitation, mais située dans la zone verte au sens de l'art. 78 du règlement communal de 1987 dans laquelle il n'est possible de construire que des piscines (art. 78 al. 2 du règlement communal de 1987, maintenu dans le règlement modifié mis à l'enquête en novembre-décembre 1995) ou des dépendances (art. 100 du règlement communal de 1987, maintenu dans une teneur similaire dans le nouveau règlement mis à l'enquête en juin-juillet 1995 et en juillet-août 1996 sous réserve de la surface maximale des dépendances qui ne sont pas des garages). L'habitation de la constructrice n'est pas conforme à ces règles.

Comme on l'a vu plus haut, l'examen du projet litigieux doit avoir lieu, tant de la part de l'autorité cantonale prévue par le plan d'extension cantonal que de l'autorité municipale compétente pour délivre le permis de construire, au regard des règles régissant les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir (art. 80 LATC). En effet, au regard de la jurisprudence citée plus haut, la zone verte de l'art. 78 du règlement communal de 1987 ne peut pas être considérée comme un territoire hors des zones à bâtir au sens des art. 24 LAT et 81 LATC. Il est significatif à cet égard que l'art. 78 al. 3 du règlement communal de 1987 fasse expressément compter la surface située en zone verte dans le calcul de la surface constructible. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà jugé que la transformation d'un bâtiment existant dans la zone verte de Saint-Prex (il s'agissait il est vrai du hangar à bateaux du port de la Moraine dont le maintien était prévu par un plan de quartier) pouvait faire l'objet d'une autorisation au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT et qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer l'art. 24 LAT (ATF du 28 mars 1996, Helvetia Nostra c/ St-Prex et crts,1A.202/1995 concernant l'arrêt AC 94/215 du tribunal de céans).

Les diverses modifications du règlement communal, mises à l'enquête mais non encore en vigueur, laissent subsister la dénomination "zone verte" mais celle-ci n'apparaît plus dans le périmètre du bourg. Le bourg fait au contraire l'objet d'un plan partiel d'extension dans lequel les surfaces limitrophes du rivage, notamment entre les bâtiments situés le long de la rue Perdtemps et le quai du Suchet, sont considérées comme "espace jardin". Tel est en particulier les cas des jardins des parcelles des recourants en l'espèce et de la parcelle 799 de la constructrice. L'art. 10 du nouveau règlement (cité plus haut) confirme que les "espaces jardin" revêtent le caractère d'une zone de verdure faisant partie de la zone à bâtir mais soumise à la règle de l'inconstructibilité sous réserve de la possibilité d'y ériger de petites dépendances. Le nouveau règlement, non en vigueur mais doté de l'effet anticipé de l'art. 77 LATC, ne change donc rien à la situation.

Il faut donc appliquer l'art. 80 LATC qui a la teneur suivante :

"Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir

Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.

Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage."

La municipalité intimée fait valoir à cet égard que la maison de la constructrice fait partie, avec le bâtiment de la parcelle voisine construit en contiguïté et avec l'aire de stationnement existante à l'est, d'un secteur manifestement "bâti" de la zone, et que ces constructions et leurs dégagements constituent un élément caractéristique des lieux. La municipalité précise qu'elle a délivré le permis de construire sollicité en considérant que le projet avait reçu l'autorisation du Département TPAT requise par l'art. 81 al. 4 LATC et qu'il répondait par ailleurs aux dispositions de l'art. 106 du règlement communal de 1987, qui se réfère à l'art. 28 LCAT devenu aujourd'hui l'art. 80 LATC (un tel renvoi à une norme de rang supérieur que la commune n'a pas la compétence de modifier ne fige en effet pas la norme communale dans sa teneur du moment, voir dans ce sens AC 93/307 du 26 novembre 1993, AC 93/156 du 26 septembre 1994 et AC 96/041 du 18 juillet 1996).

On peut tout d'abord se demander si la municipalité n'est pas liée à la décision du département octroyant une dérogation au plan d'extension cantonal en vue de permettre la transformation et l'agrandissement du bâtiment litigieux (dans ce sens, RDAF 1966 p. 257). La question peut cependant rester ouverte.

En l'espèce, la municipalité a considéré que le projet ne portait pas une atteinte sensible au caractère ou à la destination de la zone (il ne saurait être question en l'espèce de développement de celle-ci). Elle s'est fondée à cet effet sur l'ancienneté des bâtiments et installations existants sur la parcelle litigieuse et sur les parcelles adjacentes. On peut effectivement admettre que le projet litigieux, de même qu'il demeure d'importance réduite et n'entraîne pas d'effets notables sur l'affectation du sol au sens de l'art. 81 al. 4 LATC, ne porte pas d'atteinte sensible, compte tenu de son volume réduit et des matériaux utilisés, au caractère de la zone située entre la rue Perdtemps et le quai du Suchet. On trouverait même des motifs de considérer que la partie ouest du bâtiment existant, si on remplace son toit à pan unique qui déséquilibre l'ensemble par un toit à deux pans, gagnera en harmonie. Quant à la question de savoir si le projet aggrave l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage, elle doit également recevoir une réponse négative. C'est en particulier à tort que les recourants soutiennent que le simple fait que le bâtiment soit agrandi aggrave l'atteinte au sens de cette disposition. En effet, la notion d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur s'apprécie eu égard au but visé par la norme transgressée (RDAF 1989, p. 314 ss; arrêts AC 91/208 du 27 avril 1992; AC 7462 du 13 mai 1992; AC 91/139 du 1er juin 1992; AC 91/147 du 17 août 1992, AC 91/261 du 29 octobre 1992, AC 91/129 du 4 novembre 1992, AC 92/043 du 16 novembre 1992, AC 92/061 du 2 octobre 1992, AC 94/038 du 16 juin 1995). Or, tout comme la réglementation de la zone de la vielle ville, la réglementation en vigueur vise, si on se réfère à l'objectif décrit par l'art. 78 al. 1 du règlement communal 1987, à sauvegarder le caractère des lieux. Celui-ci se caractérise par un front de façades contiguës donnant sur des jardins mais aussi par les diverses dépendances d'âge divers qu'on observe entre les façades et le lac. Entre autres, l'ancienne porcherie de la recourante Rubattel, l'ancienne douane, non en cause en l'espèce, et l'ancienne maison du radeleur litigieuse, en font assurément partie.

A supposer que l'on considère que la réglementation en vigueur vise à maintenir le dégagement des bâtiments situés le long des rues du bourg, on pourrait guère considérer qu'il s'agit d'une question de vue. Celle-ci n'intervient que si l'on considère le projet sous l'angle des inconvénients qui en résultent pour le voisinage selon l'art. 80 al. 2 LATC, puisque c'est la question de la vue qui est précisément invoquée par les recourants. A cet égard, on constate d'après les plans et la photo figurant au dossier que la vue dont bénéficient les recourants sur le lac n'est que relativement dégagée; elle est limitée par l'importante arborisation de la vaste parcelle 39 située au nord de la parcelle 799 ainsi que par la construction actuelle de l'intimée. L'essentiel du projet litigieux s'insère entre la façade des recourants et le bâtiment de la constructrice. En projection géométrique, comme sur les documents d'enquête, il ne dépasse pas la silhouette actuelle de la construction existante. Considéré depuis le balcon de la propriété Jaros (la vue ne serait pas modifiée depuis l'habitation Rubattel), le projet vu en perspective légèrement oblique, aisé à situer à l'aide du gabarit actuel du rez, ne débordera la silhouette dudit bâtiment que de manière tout à fait insignifiante sur la droite. Cela signifie aussi que les travaux ne modifieront guère l'aspect du bâtiment depuis le quai ou le lac car la partie du bâtiment à transformer en est pratiquement invisible. Seule s'inscrit en dehors de la silhouette actuelle la véranda (d'une profondeur limitée) située au rez-de-chaussée mais dont on peut assurer qu'elle sera dissimulée par la végétation existante, sauf peut-être pour une partie du balcon doté d'une barrière ajourée. On peut donc affirmer que la construction litigieuse ne diminue pas de manière perceptible la vue dont bénéficient actuellement les recourants. Quant aux ouvertures permettant de voir chez les recourants (on rappellera que toutes les fenêtres avoisinantes donnent sur les jardins), elle ne seront pas augmentées puisqu'au contraire, l'une des fenêtres du bâtiment litigieux (la plus haute, non figurée sur les plans mais visible sur place et sur la photo déjà citée) disparaîtra et ne sera remplacée que par une petite ouverture semi-circulaire.

Dans ces conditions, c'est à juste titre que la municipalité a considéré que le projet litigieux n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ni les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. Le département pouvait donc également délivrer l'autorisation prévue par le plan cantonal. Sa décision sera maintenue au titre de l'art. 120 lit. d LATC.

6.

Seule subsiste finalement la question des dimensions du cabanon de jardin prévu dans le projet mis à l'enquête avec une surface de 6,25 mètres carrés.

L'art. 100 al. 3 du règlement communal de 1987 prévoit qu'à l'exception des garages, les cabanes, cabanons, etc., ne peuvent avoir une surface supérieure à 5 mètres carrés. Les modifications du règlement communal mises à l'enquête en juin/juillet 1995 ainsi qu'en novembre/décembre 1995 faisaient passer cette surface maximale à 15 mètres carrés. C'est probablement au vu de cette future réglementation que le projet litigieux a été mis à l'enquête en février 1996 et qu'il a été autorisé par décision municipale du 4 juillet 1996. Toutefois, lors de la troisième enquête sur la révision du règlement communal qui a eu lieu du 9 juillet au 7 août 1996, l'art. 100 al. 3 a été à nouveau modifié et la surface maximale des cabanes et cabanons, maintenue à 15 mètres carrés en règle générale, a été ramenée à 5 mètres carrés en ce qui concerne spécifiquement la zone de la vieille ville. D'après cette ultime version du futur texte communal, le cabanon aurait une surface excédent de 1,25 mètre carré le maximum admissible. Le tribunal juge cependant, compte tenu de la portée particulièrement faible de ce point-là du litige et du fait que le règlement communal projeté a connu plusieurs versions successives au fil des enquêtes, qu'il n'y a pas lieu d'accorder à l'ultime version connue à ce jour l'effet anticipé que permet l'art. 77 LATC. En effet, on ne saurait faire grief à la municipalité de s'en être tenue dans la décision attaquée au dernier texte projeté mis à l'enquête au moment où elle a statué. On se trouve en effet, compte tenu de l'effet anticipé du futur règlement en vertu de l'art. 77 LATC, dans une situation analogue à celle de la modification législative en cours d'instance. Comme le relève la doctrine à ce sujet, le fait qu'un recours ait été déposé est tout à fait contingent et ne dépend d'ailleurs même pas de l'autorité intimée (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 2.52. Le dépôt d'un recours et la durée de la procédure ne doit pas péjorer dans un tel cas la situation du bénéficiaire de l'autorisation accordée. On observera enfin que la décision attaquée a été rendue avant l'ouverture de l'enquête sur la troisième version du règlement, ce qui a pour conséquence que la règle impérative de l'art. 79 LATC n'était pas applicable.

De même, il n'y a pas lieu d'imposer que le cabanon de jardin soit implanté directement sur la limite des parcelles (art. 100 al. 4 du règlement communal de 1987) dès lors que la municipalité a admis l'implantation projetée, que le cabanon demeurera invisible du quai aussi bien que de chez les recourants qui ont planté un écran de buisson à cet endroit, et que les recourants paraissent au contraire préoccupés avant tout par le maintien du plus grand éloignement possible entre leur construction et celle de leurs voisins.

7.

Vu ce qui précède, les recours doivent être rejetés aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens mais en paieront à la constructrice qui a consulté un avocat.