TA - AC.1996.0225 - 1997-11-07 - SA DU GOLF DES ALPES VAUDOISES et crt c/DTPAT/Ollon

1.

Le SAT et la constructrice ont en premier lieu invoqué la tardiveté du recours; il convient par conséquent de se pencher sur la recevabilité d'un point de vue formel.

Les recourants s'en prennent, on l'a vu, à la décision du SAT, telle qu'elle est renfermée dans la synthèse de la CAMAC du 28 février 1996. La décision du SAT ayant été publiée dans la FAO du 12 mars 1996, le recours, déposé le 25 octobre 1996, est, selon la constructrice, tardif en tant qu'il est dirigé contre dite décision.

Pour le SAT, on ne saurait en revanche opposer au recours la date de la publication dans la FAO de la décision attaquée, celle-ci n'ayant pas été notifiée aux opposants et la publication ne comportant ni motivation, ni indication des voies de recours; en revanche, le recours est néanmoins tardif, dans la mesure où les recourants devaient avoir eu connaissance de cette décision au moins dès le 22 juillet 1996, soit dès la notification aux opposants par la municipalité de son refus initial de délivrer le permis requis. A supposer par ailleurs que cette notification n'ait pas eu lieu dans les formes requises, c'est-à-dire par l'intermédiaire de la municipalité, le SAT relève qu'à la demande des recourants, le tribunal a fait parvenir à leur conseil, le 5 septembre 1996, le dossier de la cause AC 96/177 en consultation pour quarante-huit heures; ainsi les recourants ont de toute façon pris connaissance à cette occasion de la synthèse complète de la CAMAC du 28 février 1996, avec indication des voies de recours.

La municipalité s'en rapporte à justice sur cette question; elle se borne à relever qu'elle n'a pas notifié la décision précitée aux opposants et qu'elle n'avait d'ailleurs aucune obligation de le faire, avant sa propre décision d'octroi du permis de construire.

a) La compétence du DTPAT de délivrer in casu l'autorisation spéciale requise selon l'art. 120 lit. a LATC repose sur l'art. 121 lit. a de la même loi; dans tous les cas où cette autorisation spéciale porte sur la nature même de l'ouvrage, la décision de l'Etat doit être préalable à la décision municipale sur la demande de permis de construire (v. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 115). Conformément à l'art. 123 al. 3 LATC, première phrase, une telle décision comporte les délais et voies de recours et n'est communiquée aux opposants que par l'intermédiaire de la municipalité; il en résulte qu'elle fait l'objet d'une notification unique, ce en conformité avec les articles 114 à 116 LATC, avec la décision sur le permis de construire requis (arrêt AC 7529/7533 du 7 avril 1992, publié in RDAF 1992 p. 377, cons. 4).

b) La décision du SAT du 28 février 1996 d'autoriser le changement d'affectation du bâtiment incriminé a certes été publiée dans la FAO du 12 mars 1996; on rappellera toutefois que cette publication ne tient pas lieu de notification, tant et aussi longtemps que celle-ci ne comporte ni motivation, ni indication des délai et voie de recours, exigences résultant des articles 116 al. 2 et 123 al. 3 LATC.

Les recourants, en réponse à la correspondance de leur conseil à la municipalité du 24 avril 1996, ont obtenu confirmation de cette dernière, le 6 mai 1996, du fait que le SAT avait délivré l'autorisation spéciale requise par le projet de la constructrice; toutefois, cette autorisation ne leur a pas été communiquée et l'on ne saurait en faire grief à la municipalité qui, à cette date, n'avait pas encore pris sa propre décision. A lire les recourants, la décision du SAT d'autoriser le changement d'affectation du bâtiment ECA no 2'518, contenue dans la synthèse de la CAMAC du 28 février 1996, n'était pas non plus annexée à la décision de la municipalité de refuser l'octroi du permis requis par la constructrice, communiquée le 22 juillet 1996 aux parties concernées; il n'est du reste même pas fait allusion à cette autorisation spéciale, pour cause puisque la municipalité abonde en définitive en sens contraire. On pourrait certes se demander si, en consultant le dossier de la cause AC 96/177, mis à disposition le 5 septembre 1996 par le tribunal, les recourants, qui a ce moment-là ont pu prendre connaissance formellement de la synthèse de la CAMAC avec l'indication des délais et voies de recours, n'auraient pas dû agir pour faire valoir leurs droits, dans les vingt jours à compter de cette consultation.

En réalité, les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer (art. 118 al. 4 LATC). Cela étant, on doit admettre d'une part que la municipalité n'a pas à communiquer la synthèse CAMAC aux opposants lorsqu'elle refuse le permis de construire et d'autre part que ces derniers ne sont pas tenus, même s'ils en ont connaissance avant la notification d'une décision accordant ce permis, de contester, sous peine de forclusion, les autorisations spéciales dans un délai courant dès la réception par eux de ces décisions cantonales (on laisse au surplus ouverte la question de savoir si un recours immédiat des opposants contre les autorisations spéciales serait d'emblée valide ou, au contraire, s'il devrait être considéré comme prématuré aussi longtemps que le permis communal n'est pas délivré; à vues humaines, c'est la première solution qui devrait prévaloir, en application de l'art. 25 PA par analogie). Autrement dit, compte tenu du principe de coordination et de sa concrétisation à l'art. 123 al. 3 LATC, le délai de recours pour contester une autorisation spéciale cantonale ne court, pour les opposants en tout cas, qu'à compter de la notification de la décision municipale sur la demande de permis de construire.

L'autorisation délivrée par le SAT est devenue exécutoire dès la notification, par la municipalité, de sa décision du 26 novembre 1996 autorisant la constructrice à réaliser son projet; or, les recourants s'en sont pris, certes de façon prématurée - mais cette façon de faire n'entraîne pas l'irrecevabilité du recours (v. notamment sur ce point, arrêt AC 95/002 du 21 mars 1995) -, simultanément contre cette dernière et contre celle émanant du SAT dans leurs écritures du 25 octobre 1995. Par conséquent, c'est à tort que le SAT et la constructrice font valoir que le recours, en tant qu'il serait dirigé contre la décision du SAT, serait tardif.

c) De même, on ne saurait accueillir le moyen de la constructrice qui, par son conseil, a plaidé l'irrecevabilité du pourvoi, avec dépens, en tant qu'il a été interjeté par le Golf-Club de Villars. En substance, pour la constructrice, faute pour l'association recourante d'avoir produit son acte constitutif et ses statuts avant la clôture de l'instruction, la qualité pour agir de cette dernière devrait être niée. En d'autres termes, la constructrice met en cause ici, non pas la qualité pour agir, mais plutôt la capacité pour le Golf-Club de Villars d'être partie et d'ester en justice (v. cette définition, not. chez Habscheid, Droit judiciaire privé suisse, 2ème édition, Genève 1981, pp. 185-186; dans l'ATF du 2 août 1996, publié in SJ 1997 p. 108 et ss, cité par le conseil de la constructrice, il s'agissait plutôt de la qualité pour agir au sens de titularité du droit invoqué); afin que le tribunal puisse entrer en matière sur son recours, le club précité aurait dû, selon elle, au préalable démontrer qu'il jouissait bien de la personnalité morale reconnue aux associations constituées conformément à l'art. 60 al. 1 CCS.

Il faut concéder à la constructrice qu'en procédure civile, la qualité de partie est une condition de validité de l'instance dont le défaut est sanctionné par une exception de procédure, soulevée avant toute défense au fond (cf. Poudret/Würzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise, 2ème édition, Lausanne 1996, ad art. 62 CPC, p. 162). Or, la personnalité juridique d'une association lui est conférée du simple fait de la régularité de la procédure de constitution instituée par les articles 60 al. 1 et 2 CCS; dans ce contexte, l'association demanderesse qui, comme le recourant dans le cas d'espèce, aurait satisfait tardivement à l'invitation du juge à apporter la preuve de la régularité de sa constitution et, donc, de sa personnalité morale, serait effectivement éconduite d'instance. Cela dit, la constructrice a sans doute perdu de vue qu'en procédure administrative, moins formaliste, cette exigence est tout d'abord atténuée par la définition même de l'art. 37 al. 1 LJPA, disposition à teneur de laquelle le droit de recours appartient à "(...)toute personne physique ou morale atteinte par la décision attaquée(...)". On retient dès lors que toute association possédant la personnalité juridique a nécessairement la capacité d'ester devant le Tribunal administratif. D'autre part, l'instruction d'une procédure administrative dirigée par le président de la section (art. 42 al. 1 LJPA) est dominée par le principe de la maxime d'office, par opposition à la maxime des débats (ou de disposition) qui, à quelques exceptions près, notamment en droit de la famille, caractérise la procédure civile (sur cette distinction et ses conséquences sur le contrôle des fins de non-recevoir, v., not., Habscheid, op. cit., p. 350 et ss, not. 354-355). Ainsi, le juge administratif détenant la maîtrise de la procédure peut, sans enfreindre la loi, acheminer une partie, dont la capacité d'ester est contestée, à apporter la preuve de sa personnalité juridique, ce jusqu'à la notification du dispositif de l'arrêt au fond; sauf à violer le droit d'être entendu de la partie, dont la capacité d'ester est mise en doute inopinément, il doit même donner l'occasion à cette dernière de faire valoir ses moyens sur ce point.

Dans le cas d'espèce, le Golf-Club de Villars a démontré qu'il jouissait de la personnalité morale; il y a donc lieu d'écarter le moyen invoqué par la constructrice, avec dépens. A supposer du reste que tel n'eût pas été le cas, l'irrecevabilité du pourvoi intenté au nom d'une association sans personnalité n'aurait de toute façon pas affecté la recevabilité de celui intenté par la SA du Golf des Alpes Vaudoises, de sorte que le tribunal serait de toute manière entré en matière sur le fond du litige; il aurait donc pu se dispenser de trancher cette question, malgré la demande expresse de la constructrice de la voir traitée.

2.

Avant d'examiner les questions de fond proprement dites, se pose encore la question de l'intérêt digne de protection des recourants, au sens ou l'entend le nouvel art. 37 al. 1 LJPA.

a) En premier lieu, on constate que la SA du Golf des Alpes Vaudoises est propriétaire d'une parcelle située à 150 mètres en contrebas de la parcelle 11'474; on peut donc admettre que l'intérêt qu'elle défend est digne de protection, dans la mesure où elle se trouve dans un rapport spécialement étroit avec l'objet du litige (v. ATF du 8 avril 1997, rendu dans la cause B. et consorts c/ TA, DTPAT et Commune de Grandson, cons. 3a, publié sur ce point in RDAF 1997, p. 242, références jurisprudentielles citées). Le Club-House est par ailleurs locataire de la parcelle 3'894, propriété de la commune, qui entoure celle de la constructrice. Il n'y aurait donc pas lieu, suivant en cela la jurisprudence inaugurée par l'arrêt AC 94/245 du 1er novembre 1996, cons. 2), de nier la qualité des recourants pour s'en prendre valablement à la décision municipale du 26 novembre 1996 (v. en outre arrêt AC 97/010 du 2 avril 1997, publié in RDAF 1997, p. 234, cons. 1c).

b) Plusieurs échanges de correspondance font apparaître tout d'abord que le restaurant d'altitude projeté ne serait exploité que durant la saison hivernale, soit à une époque où la pratique du golf sur les terrains situés aux alentours n'est au demeurant guère possible. Or, ni la constructrice, ni l'exploitant n'ont, en l'état, expressément pris un tel engagement; même si cette limitation dans la période d'exploitation paraît ressortir de la demande, on observe que la constructrice pourrait ouvrir l'établissement durant la saison estivale, sans qu'il soit nécessaire pour cela de requérir une nouvelle autorisation. Quoi qu'il en soit, cette question, sur laquelle on reviendra plus loin, peut en l'état rester ouverte.

c) L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que le succès du pourvoi constituerait pour le recourant, c'est-à-dire dans l'élimination du dommage matériel ou idéal que la décision attaquée lui cause (cf. ATF 116 Ib 321, cons. 2a; 113 Ib 228, cons. 1). Or, dans le cas d'espèce, le problème principal semble être ici celui de la concurrence qu'engendrent l'exploitation, en hiver en tout cas, de la pizzeria objet du litige et celle, permanente, du restaurant du club-house du golf situé à proximité en contrebas. Au cours de la vision locale, le tribunal a en effet pu constater que la reconstruction du bâtiment incendié était aujourd'hui achevée; les représentants du Golf-Club ont fait état d'une convention passée avec la municipalité, à teneur de laquelle l'entrée du club-house serait libre et non limitée aux seuls membres et son exploitation, étant précisé que ce document ne fait que confirmer la teneur de l'art. 12 al. 1 lit. a RPPA. Par ailleurs, plusieurs articles de presse se sont fait l'écho de l'exploitation permanente de ce dernier établissement; les représentants du Golf-Club ont du reste confirmé que le restaurant serait ouvert toute l'année. Enfin, le tribunal a pu constater, à la lecture des cartes des mets, que les deux établissements s'adressaient en fait à la même clientèle et étaient susceptibles tous deux de satisfaire, en hiver, les besoins du skieur moyen. L'intérêt principal du recours consiste donc, pour les recourants, à écarter un concurrent direct, dont l'établissement est situé en amont, mais sur le même versant.

aa) On sait que la question de la qualité du concurrent pour agir en matière de droit de la construction est controversée; dans un arrêt du 21 décembre 1983 le Tribunal fédéral y a répondu par la négative (ATF 109 Ib 198). Plus exactement, il a retenu que le commerçant n'est pas atteint dans ses intérêts dignes de protection par le projet de construction d'un concurrent; la qualité pour agir d'un concurrent, dans le cadre de l'art. 103 OJ, suppose qu'il ait avec l'objet du litige une relation suffisamment étroite "au regard du droit fédéral déterminant". L'arrêt cite en effet de nombreux exemples dans lesquels le Tribunal fédéral est entré en matière sur des recours de droit administratif formés par des concurrents qui invoquaient des réglementations de droit public fédéral, régissant la branche en cause (v. cons. 4d, p. 201 s). Les espèces citées appliquaient cependant exclusivement le critère posé par l'art. 103 OJ, savoir celui de l'intérêt digne de protection, sans y ajouter une exigence supplémentaire, qui ne ressort pas de ce texte et qui tend à une définition restrictive de la relation étroite avec l'objet du litige; celle-ci découlerait, s'agissant de concurrents, exclusivement du droit fédéral applicable - et non, par exemple, d'une situation de fait. Cette jurisprudence a été commentée et critiquée par la doctrine non sans de bons arguments (v. par exemple Ulrich Zimmerli, DC 1986, 33 ss, qui la qualifie d'apodictique, ainsi que Pierre Moor, Droit administratif II 416). Elle mérite dès lors une nouvelle analyse.

bb) Dans le cas d'espèce, il faut bien voir, si l'on fait abstraction de la concurrence résultant de l'exploitation simultanée de deux établissements proches, que les recourants sont effectivement touchés plus que quiconque dans leurs intérêts dignes de protection, ne serait-ce qu'en raison principalement de l'implantation du projet; ce dernier prend en effet place à l'intérieur d'un PPA dont le but est de remplacer le terrain de golf actuel par un parcours de dix-huit trous, avec terrain d'entraînement, et d'exploiter un club-house (cf. article premier RPPA). Par surcroît, le chalet d'alpage dont la transformation en pizzeria est requise se trouve à proximité immédiate du parcours de golf. A supposer donc que les recourants eussent été de simples voisins, le tribunal n'aurait pas eu la moindre hésitation à leur reconnaître la qualité pour agir; le fait qu'ils entretiennent par surcroît un rapport de concurrence avec l'exploitant du projet incriminé ne devrait, en première analyse, pas affaiblir leur légitimation à recourir.

Les recourants, il est vrai, ne font pas valoir des intérêts analogues à ceux qu'invoquent d'ordinaire des voisins opposés à un projet, telles que des atteintes à leur tranquillité ou à la vue dont ils bénéficient ou encore toute autre perturbation de leur cadre de vie (sur le plan esthétique ou du stationnement, par exemple). Ils n'invoquent en effet ni la crainte de nuisances sonores, ni celle de dommages éventuels aux installations du golf; ils ont en définitive admis en effet que le projet était susceptible de porter atteinte à leur situation de concurrent, puisqu'ils exploitent eux aussi un établissement public, au demeurant ouvert toute l'année, soit même durant la saison de ski, conformément d'ailleurs aux exigences du PPA.

cc) Le Tribunal fédéral motive sa position par la crainte de l'action populaire. Cependant, rien n'empêche d'entrer en matière sur le recours d'un concurrent déterminé et de refuser de le faire s'agissant d'un autre concurrent, cela sur la base du critère de l'existence d'une relation suffisamment étroite avec l'objet du litige. La jurisprudence adopte d'ailleurs la même approche s'agissant de voisins, lorsqu'elle tranche la question de leur qualité pour agir en appréciant la nature des nuisances invoquées et leur situation par rapport au projet qu'ils contestent. Au surplus, le Tribunal fédéral ajoute lui-même, précisément dans l'arrêt analysé ici (ATF 109 I 200) :

"Dans les cas limites, il reste une marge d'appréciation dans l'usage de laquelle il faut éviter, d'une part d'ouvrir le droit de recours de façon illimitée, et d'autre part, de lui fixer des limites trop étroites".

Autrement dit, dès l'instant où l'on n'exclurait pas par principe la légitimation active du concurrent, il s'agirait alors d'examiner concrètement si le projet litigieux, compte tenu du marché que se disputent les parties, s'inscrit ou non dans une relation de concurrence suffisamment étroite pour admettre que le recourant fait valoir un intérêt digne de protection. Le tribunal de céans considère en définitive qu'il faut donner la préférence à cette dernière approche, dans la mesure où elle est pleinement conforme à la définition légale de la qualité pour recourir, tant en droit fédéral (art. 103 lit. a OJ) qu'en droit cantonal (art. 37 al. 1 LJPA, dans sa nouvelle teneur). Il renonce donc à ajouter une condition supplémentaire, non prévue par la loi, pour l'admission de la légitimation active du concurrent.

dd) Au demeurant, à supposer que l'autorité de céans ait voulu reprendre l'exigence posée à cet égard par l'ATF 109 Ib précité d'une relation étroite avec l'objet du litige au regard du droit (fédéral) déterminant, il eût été très délicat d'en cerner la portée.

Dans la mesure où le droit fédéral serait ici applicable - question que l'on examinera plus bas -, il s'agirait alors d'examiner la réalisation de la condition précitée en relation avec l'art. 24 LAT et la réponse pourrait à première vue être négative. Néanmoins, l'un des aspects de cette disposition conduit à vérifier, s'agissant d'un établissement public à réaliser en montagne, si le projet répond à un besoin. Or, les recourants, lorsqu'ils font valoir une atteinte à leur situation concurrentielle, émettent assurément des craintes relatives à l'existence d'une clientèle, d'une demande suffisante, en d'autres mots d'un besoin justifiant l'ouverture d'un restaurant supplémentaire à proximité du leur.

Si l'art. 24 LAT n'est au contraire pas applicable dans le périmètre du PPA du Golf et que la solution de l'ATF 109 Ib précité doive s'appliquer dans le cadre de l'art. 37 al. 1 LJPA - ce qui ne s'impose pas -, l'existence d'une relation étroite avec l'objet du litige devrait être examinée au regard du seul droit cantonal et, en l'espèce, en prenant en considération le RPPA, ainsi que les objectifs qu'il poursuit. Or, sous réserve des art. 5 al. 2 et 17 RPPA, ce dernier traitant des constructions existantes, seul l'art. 12 RPPA prévoit la construction de bâtiments de service, ce dans deux secteurs déterminés, le secteur A devant notamment accueillir une buvette ouverte au public aussi bien pendant la saison de golf que pendant la saison de ski. Là encore, le projet, selon les allégations des recourants, est susceptible de menacer la rentabilité de l'établissement exploité dans le bâtiment du club-house, expressément visé par l'art. 12 al. 1 RPPA, et partant de contrecarrer l'objectif poursuivi sur ce point par le plan.

Ainsi, qu'il y ait lieu dans le cas présent d'appliquer le droit fédéral ou le droit cantonal, il est vraisemblable, tout au moins si l'on suit les réflexions d'Ulrich Zimmerli (ibid.), que la légitimation active des recourants doive être admise aussi dans la mesure où ceux-ci se trouvent sans doute dans une relation étroite avec l'objet du litige, ce au regard du droit fédéral ou cantonal déterminant.

d) Au vu de ce qui précède, le tribunal retient donc qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

3.

Le PPA "Golf des Alpes vaudoises - Au Plan du Four" vise au premier chef la création ou plutôt, dans sa nouvelle teneur, l'extension du golf existant; il assure au surplus, conformément à l'art. premier al. 2 de son règlement (ci-après: RPPA), la coordination "avec les intérêts liés à l'économie alpestre et forestière, à la nature, au ski ainsi qu'au tourisme en général"; à teneur de l'art. 2 RPPA:

"1. A l'exception de l'aire forestière, le territoire situé à l'intérieur du périmètre défini sur le plan est destiné à l'exercice du golf dans les limites des dispositions qui suivent.

2.

Temporairement et si les conditions d'enneigement le permettent, ce territoire fait également partie du domaine skiable en tant qu'utilisation superposée.

3.

Le territoire est subdivisé en trois zones d'affectation, à savoir: a. zone directement nécessaire au golf; b. zone complémentaire au golf; c. zone de ski.

(...)"

La situation est ici rendue complexe par le fait que le PPA instaure dans tout le périmètre concerné une zone de golf, à l'intérieur et en bordure de laquelle ont été réservées des aires de prairies pâturées; par surcroît, les conditions topographiques et climatiques font qu'une zone skiable prend place au-dessus ou à côté de cette zone de golf. Deux options doivent donc être distinguées quant à la nature de la zone et au régime applicable au secteur sur lequel est bâti le chalet d'alpage voué à la transformation; soit on a affaire dans le cas présent à une zone agricole, soit à une zone à bâtir; on pourrait également suivre le SAT dans sa démonstration tendant à faire de tout le périmètre une zone spéciale au sens de l'article 18 LAT, voire une zone de protection au sens de l'art. 17 de la même loi.

a) Aucune des parties ne soutient la solution consistant à voir une affectation des terrains concernés en zone de non-bâtir, voire une zone spéciale de non-bâtir. Cela étant, les parties sont toutes d'avis que l'article 24 LAT trouve néanmoins application dans le cas d'espèce dans la mesure où l'établissement projeté n'est, contrairement au Club-House, pas implanté dans le périmètre spécialement réservé à cet effet. Cela présupposerait pourtant que la constructrice a requis la transformation d'un bâtiment hors-zone et que le SAT était compétent pour délivrer une autorisation spéciale à cet effet.

aa) On rappelle qu'à teneur de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles comprennent: "les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole" (lit. a) et "les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture" (lit. b). Sommairement, on peut considérer la zone agricole comme une zone de non-bâtir typique sur laquelle l'intervention de l'homme est réduite à l'exploitation du sol, facteur primaire de production indispensable (v. Etude DFJP/OFAT ad art. 16 LAT no 9; Schürmann/Hänni; Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, p. 145; cf. en outre ATF 120 Ib 266, cons. 2a, commenté par Florence Meyer-Stauffer, in Droit de la construction 1995/1, p. 8 et ss).

bb) Or, plusieurs obstacles se dressent dans le cas d'espèce contre un raisonnement qui tendrait à faire du PPA concerné une zone agricole. Il y a tout d'abord le fait que la plupart des terrains ont été équipés de façon spécifique, notamment en eau, pour être exploités comme un terrain de golf et ont fait l'objet d'un aménagement soutenu à cet effet; ces terrains ne pourraient donc plus, en leur état actuel, être utilisés comme tels par l'agriculture et notamment l'agriculture de montagne (v. du reste sur cette question, la contribution de Pierre Tschannen, in Bulletin de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, 4/87, p. 24; v. en outre ATF 114 Ib 180; 312). Par ailleurs, dans un contexte similaire, le Tribunal fédéral a déjà mis en exergue les conflits entre agriculture et exploitation du golf (ATF 114 Ib 312, cons. 3b, bb).

cc) Enfin, et surtout, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs reprises que l'aménagement d'un terrain de golf devait faire l'objet d'une planification spécifique et ne pouvait être autorisé, en raison de l'importance des aménagements qu'il comporte, que sur la base d'une zone prévue dans un plan d'affectation spécial (ainsi ATF 114 Ib 312, déjà cité). Dans ces conditions, il serait au demeurant contradictoire d'exiger, au terme de la planification, une autorisation de construire hors-zone au sens de l'art. 24 LAT (v. du reste sur ce dernier point, à propos d'une zone sportive, plus précisément un terrain d'exercice pour la pratique du golf, ATF du 12 avril 1994, cons. 3b, in ZBl 1995, 144).

b) Le périmètre affecté à la création d'un golf doit plutôt être traité comme une zone à bâtir spéciale (v. Tschannen, ibid.), ce conformément à l'art. 18 LAT, disposition qui permet au droit cantonal de prévoir d'autres zones d'affectation (v. sur ce point, Etude DFJP/OFAT ad art. 18, plus particulièrement no 5 et ss; cf. en outre, Peter Karlen, Neue Entwicklungen in der Nutzungsplanung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in AJP 3/97 p. 243 et ss, not. 246, plus particulièrement note 22).

aa) On ne saurait toutefois suivre le SAT dans ses explications tendant à voir dans le PPA concerné une superposition de zones différentes, à bâtir et de non bâtir, simultanément. Ce raisonnement trouverait certes un appui dans un arrêt du Tribunal fédéral du 9 septembre 1992 (publié in ATF 118 Ia 446) - au demeurant isolé -, dans lequel le Tribunal fédéral a assimilé le périmètre de maintien de l'habitat rural à une zone où la construction est admise dans une mesure restreinte (v. notamment cons. 2c). Jugée conforme à l'art. 18 LAT, cette petite zone à bâtir, qui prévoit des possibilités de construire restrictives, mais plus larges que celles concédées par l'art. 24 LAT, serait dès lors superposée à une zone non constructible. L'arrêt précité paraît admettre également une telle superposition des affectations s'agissant de plans spéciaux relatifs à des gravières, dont le sol, après exploitation de ces dernières doit être restitué à l'agriculture. Cette construction, qui relativise le dualisme entre zone à bâtir et de non bâtir, a suscité plusieurs critiques dont celles de Pierre Tschannen (in AJP 2/93, p. 199 et ss, not. 202) et de Peter Karlen (ibid., p. 245). Cela étant, l'analogie de la présente espèce avec la situation décrite par le Tribunal fédéral n'est de loin pas évidente. Dans l'arrêt précité, il s'agissait en effet de maintenir une zone de mayens ou de hameaux au sens de l'art. 24 OAT, donc une zone à bâtir de petite dimension; l'art. 18 LAT a ainsi été utilisé en quelque sorte comme un moyen de sauvegarder l'habitat d'altitude menacé (v. du reste dans ce sens, Etude DFJP/OFAT, ad art. 18 no 8, non sans réserves). On ne saurait, en revanche, parler de petite zone à bâtir, dont la création est en principe prohibée dans un périmètre de non-bâtir, lorsqu'un projet de construction dont l'implantation est imposée hors de la zone à bâtir, comme un terrain de golf, est soumis à une obligation préalable de planification (v. Service de presse de l'ASPAN, no 321, septembre 1997, p. 3). Enfin, il ne faut pas perdre de vue que le terrain utilisé pour un golf se modifie au cours des années, raison pour laquelle il ne peut pas non plus être restitué à l'agriculture en un court délai (v. ATF 114 Ib précité, cons. 3b, bb).

bb) On ne saurait non plus suivre le conseil des recourantes, respectivement ceux de la constructrice ou de la municipalité; ceux-ci sont en effet d'accord pour constater la juxtaposition, dans le périmètre du PPA, d'une zone à bâtir et d'une zone de non-bâtir. Il est vrai qu'à l'intérieur du PPA, plusieurs aires (teintées en blanc sur le plan) ont été expressément réservées pour l'exploitation de prairies pâturées; le chalet "La Sionnaire" est du reste bâti aux trois-quarts dans une de ces aires, ce que le SAT a, en audience, également mis en évidence afin de démontrer que l'octroi d'une autorisation hors-zone devait être requise. On ne peut toutefois déduire de ce "mitage" de la zone du golf, l'existence à cet endroit d'une zone agricole à proprement parler. Certes, au cours de la vision locale, le tribunal a pu se rendre compte que cette aire n'était pas affectée au golf; elle ne le serait du reste que très difficilement eu égard à sa forte pente. Cela étant, il ne faut pas perdre de vue que l'art. 16 al. 2 LAT indique expressément qu'il importe, pour définir des zones agricoles et dans la mesure du possible il est vrai, de délimiter des surfaces cohérentes d'une certaine étendue. Or, isolée à l'intérieur d'une zone aménagée, sans liaison effective avec le reste de la zone agricole, notamment pour permettre au bétail d'y accéder, et, par surcroît, de dimensions réduites, cette aire est au demeurant inexploitable pour l'économie agricole alpestre; on ne peut donc y voir autre chose qu'un simple espace résiduel à l'intérieur d'une zone aménagée, mais certainement pas un terrain affecté en zone agricole (un tel espace est comparable à un espace de non-bâtir en milieu urbain ou à proximité de celui-ci; pour un exemple, v. RDAF 1997, 188).

cc) On peut encore tenir un autre raisonnement, qui trouve partiellement appui dans l'arrêt du Tribunal administratif du 5 novembre 1995 (FO 95/002). Dans cette affaire, où il s'agissait de statuer sur l'assujettissement d'une parcelle affectée à un terrain de golf à Aigle à la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), l'autorité de céans a considéré qu'une zone de loisirs en plein air, plus particulièrement destinée au golf, devait être assimilée à une zone à bâtir, dans la mesure où il était possible d'y ériger des constructions sans rapport avec l'exploitation du sol (cons. 1b, références citées). Abonde en ce sens l'art. 3 al. 2 RPPA qui affecte la zone nécessaire au golf aux constructions liées à ce jeu. Par conséquent, même si le PPA prévoit une ou plusieurs autres zones excluant les constructions, les autorisations éventuelles ne peuvent être délivrées, fût-ce à titre dérogatoire, que sur la base de la LATC, selon l'art. 22 LAT (v. par comparaison, ATF 116 Ib 377, cons. 2a). Ainsi, force serait de régler le sort des bâtiments existants non conformes à la zone à bâtir spéciale par l'art. 80 LATC, notamment son alinéa 2, et par la réglementation communale.

c) Dans ces conditions, contrairement à l'opinion défendue par le SAT et les parties tout au long de la procédure, la constructrice n'avait pas à requérir une autorisation spéciale pour la réalisation d'un projet qui prend place dans une zone à bâtir spécifique. Le département n'ayant aucune compétence en la matière, la décision du SAT ne peut de toute façon pas être maintenue (sur la portée de l'art. 17 RPPA, v. en outre ci-dessous cons. 4b).

4.

Cela ne signifie pas pour autant que le projet soit autorisable par la municipalité; se pose en effet la question de sa conformité à l'affectation et aux règles de la zone spéciale. A teneur de l'art. 68 lit. b RATC, le changement de destination de constructions existantes est subordonné à l'autorisation de la municipalité; le sens d'une telle exigence est que la municipalité puisse s'assurer que toute nouvelle affectation, impliquant ou non des travaux, est conforme à la destination de la zone (v. arrêt AC 97/018 du 9 juillet 1997; cf. prononcé de la CCRC no 5226, O. c/Froideville, publié in RDAF 1988 p. 369).

a) L'établissement incriminé est avant tout destiné à la restauration des skieurs durant la saison d'hiver; il convient dès lors d'examiner en premier lieu sa conformité au regard de la vocation de la zone de ski, dont on rappelle qu'elle est superposée comme utilisation temporaire aux deux zones de golf. On rappelle ici la teneur de l'art. 5 RPPA:

"La zone de ski comprend les surfaces liées aux remontées mécaniques et aux pistes de ski existantes. Les pistes servent également à d'autres sports de glisse sur neige. Elles sont généralement damées.

Des équipements ne modifiant pas ou que très localement la topographie et la couverture végétale, tels que remontées mécaniques, cabanons liés au ski ou à l'entretien des pistes sont conformes à l'affectation de ce secteur à condition qu'ils ne gênent pas l'exercice du golf et qu'ils s'intègrent harmonieusement au site."

(...)"

On retire de cette disposition que les constructions isolées ne sont admises que très restrictivement; seules celles ayant une relation directe avec l'affectation du domaine skiable, telles que les installations techniques servant à l'utilisation et à l'entretien des pistes, peuvent prendre place dans ce périmètre. Or, tel n'est pas le cas d'un café-restaurant dont la relation avec la vocation de la zone n'est à cet égard qu'indirecte; d'une part, même s'il peut en améliorer les conditions de pratique, cet établissement n'est au demeurant pas indispensable à l'exercice du ski; d'autre part, il est susceptible d'être fréquenté par d'autres personnes que les skieurs. En audience, le chef du service technique communal a du reste indiqué que le PPA concerné visait expressément à recentrer les locaux de services, spécialement ceux destinés à l'accueil au public. Aussi, le plan réserve-t-il à cet effet deux secteurs bien délimités où la réalisation de tels bâtiments peut être envisagée; il s'agit de l'emplacement où se trouve le Club-House (secteur A), d'une part, et celui où doivent prendre place des locaux de service (secteur B), d'autre part (v. art. 12 al. 1 RPPA notamment qui prévoit en particulier la construction d'une buvette ouverte au public pendant la saison du golf et celle du ski, dans le secteur A). La municipalité admet donc, au moins de façon implicite, que l'implantation d'un café en dehors de ces deux périmètres réservés, ce qui est le cas de l'établissement incriminé, n'est pas conforme à la zone spéciale.

Cette constatation suffit au demeurant à condamner le projet. En effet, les travaux de construction, comme aussi un changement d'affectation ne peuvent être autorisés que s'ils sont conformes à la destination de la zone; ils sont prohibés dans le cas contraire, étant précisé que cette solution vaut aussi bien pour les constructions nouvelles que pour les travaux de transformation ou d'agrandissement, l'art. 80 al. 2 LATC ne pouvant pas être interprété comme conférant un privilège à cet égard aux constructions existantes (dans ce sens, Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987, 389, spéc. p. 395).

b) Par surabondance on vérifiera cependant si le changement d'affectation projeté peut être admis au regard de l'art. 80 al. 2 LATC. On relève que le périmètre du PPA est du reste jalonné de plusieurs constructions préexistantes, qui s'inscrivaient dans le cadre d'une activité alpestre essentiellement rurale, mais aujourd'hui non conformes, selon toute vraisemblance, à l'affectation de la zone spéciale; leur sort est réglé par l'art. 17 RPPA, applicable à toutes les zones, à teneur duquel:

"Les constructions existantes sans rapport avec le golf ou le ski sont soumises à l'art. 29 RPE communal (constructions existantes en zone alpestre), ainsi qu'à l'art. 81 LATC".

aa) A titre préliminaire, on relève que la disposition précitée enfreint la LATC et que le renvoi à l'art. 81 est inopérant; les règles de la zone à bâtir excluent en effet l'application de cette disposition réservée à la construction hors-zone (v. Bovay, op. cit., p. 167 et ss). Seul l'art. 80 al. 2 LATC est ici déterminant (v. aussi, Didisheim, op. cit., p. 397 s).

bb) Dans le cas d'espèce, le changement d'affectation requis par la constructrice est assimilable à la transformation d'un bâtiment non conforme aux règles de la zone à bâtir (v. prononcés de la CCRC nos 5670 du 1er septembre 1988, H. et crt c/Juriens, 5985 du 18 avril 1989, W. c/Corcelles-s/Chavornay). Ainsi, dans un cas de ce genre, les travaux de transformation et d'agrandissement dudit bâtiment ne sont admissibles qu'à trois conditions cumulatives que l'on reprendra ci-après (cf. Bovay, op. cit., p. 165, références citées).

aaa) Tout d'abord, il ne doit pas en résulter une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Or, outre les considérations déjà développées ci-dessus (lit. a), force est de remarquer que la création d'un établissement public (ou plus grave encore de plusieurs établissements) dans l'une ou l'autre des constructions existantes, dispersées sur le parcours de golf, apparaît bien comme étant de nature à porter atteinte au caractère et au développement de la zone. Eu égard à cette première condition, l'autorisation requise ne pourrait dès lors être délivrée en application de l'art. 80 al. 2 LATC.

bbb) On peut ainsi se dispenser d'examiner au surplus si le changement d'affectation litigieux entraîne en outre une aggravation de l'atteinte à la réglementation ou une augmentation des inconvénients qui découlaient auparavant du bâtiment existant, pour le voisinage; dans ce cas, l'on serait en présence de motifs supplémentaires de refus d'autorisation, fondés eux aussi sur l'art. 80 al. 2 LATC.

c) Il résulte de ce qui précède que la décision de la municipalité d'autoriser le changement d'affectation du chalet "La Sionnaire" doit être annulée.

5.

Par surabondance de moyens, on relève que le projet n'aurait pas davantage été autorisable au regard de l'art. 24 LAT, à supposer que l'on eût préalablement constaté que le bâtiment incriminé était situé hors zone à bâtir.

a) La notion de transformation partielle d'un bâtiment non conforme à l'affectation de la zone dans laquelle il se trouve, consacrée par l'art. 24 al. 2 et reprise par l'art. 81 al. 4 LATC, recouvre les agrandissements, les transformations ou un changement d'affectation; elle présuppose qu'une construction existe déjà à un emplacement déterminé (ATF 110 Ib 264).

aa) Dans sa contribution, Florence Meyer-Stauffer, citant le Tribunal fédéral, précise qu'en dépit de ces travaux, le bâtiment concerné doit conserver pour l'essentiel son identité du point de vue du volume et de l'apparence et qu'il ne doit pas y avoir d'incidences nouvelles sur l'affectation de la zone, l'équipement ou l'environnement (ASPAN, Informations, novembre 1994, p. 5; v. au surplus, arrêt AC 95/195 du 25 janvier 1996, cons. 5a). La jurisprudence ajoute que, s'agissant du cas du changement d'affectation, l'identité du bâtiment ne peut être maintenue que si le changement ne vise pas une destination complètement nouvelle, mais consiste en une affectation qui ne se distingue pas fondamentalement de celle antérieure (ATF 113 Ib 303, cons. 3b; 112 Ib 97, cons. 3); or, tel n'est pas le cas en l'occurrence, puisque la nouvelle affectation du chalet est en tous points différente de l'ancienne. Dans le cas d'espèce, le changement d'affectation requis est trop important pour pouvoir être qualifié de transformation partielle du bâtiment existant. Il s'agit en effet de créer un établissement public hors des zones à bâtir, dans un bâtiment à l'usage d'un fenil ou à l'usage d'un refuge pour collégiens. Or, dans un arrêt du 5 décembre 1988, le Tribunal fédéral a écarté l'application de l'art. 24 al. 2 LAT dans un cas similaire, à savoir l'aménagement dans un chalet d'alpage d'un petit kiosque servant de la petite restauration aux skieurs (v. ZBl 1989, 537, cons. 4c; v. en outre Etude OFAT/DFJP, ad art. 24 note 40).

bb) La constructrice a indiqué en audience que l'essentiel des transformations avait été réalisé après la délivrance de la première autorisation en 1994. A cette occasion, le terrain a été excavé, la distribution intérieure des locaux a été modifiée, des fenêtres ont été percées et une terrasse a été ajoutée au bâtiment existant; les travaux exécutés après la seconde autorisation se sont limités à créer de nouveaux WC et aménager un four à pizzas. D'un point de vue quantitatif, il faut apprécier si, additionnées les unes aux autres, les transformations successives du bâtiment, soit les travaux réalisés sur la base du permis délivré le 25 juillet 1994, auxquels s'ajoute le changement d'affectation litigieux, font que celles-ci apparaissent encore comme partielles (v. sur ce point, arrêt AC 95/195 du 25 janvier 1996). Au vu de l'agrandissement de la surface et du volume bâtis, ainsi que du changement d'affectation, la réponse est assurément négative. L'art. 24 al. 2 LAT ne saurait dès lors entrer en considération.

Ces remarques permettent de laisser indécise la question, longuement débattue par les parties, de l'éventuelle nullité, à première vue douteuse, de la décision du 25 juillet 1994; le sort de celle-ci est en effet sans incidence aucune en l'espèce sur l'application ou non de l'art. 24 al. 2, le caractère partiel n'étant de toute façon pas retenu sur la seule base des éléments nouveaux résultant du projet litigieux par rapport à celui de 1994, mais bien par rapport à la construction d'origine.

b) Ainsi, faute de pouvoir admettre que l'on est en présence d'une rénovation, d'une transformation partielle - par là-même d'un agrandissement de moindre importance - ou d'une reconstruction, il faut en revanche conclure qu'il s'agit d'une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 107 Ib 237 et ss, not. 242; 108 Ib 359 et ss, not. 361). Les critères permettant la transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone dans laquelle il se trouve ne seront, dans le cadre de cette dernière disposition, pas applicables; surtout, lorsque les travaux débordent du cadre défini à l'art. 24 al. 2, le constructeur ne peut pas justifier son projet par l'implantation de la construction existante à transformer, élément en tous les cas insuffisant à lui seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT. L'autorité cantonale de recours dispose, en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, d'un libre pouvoir d'examen (ATF 112 Ib 175 consid. 5e).

aa) Or, sous cet angle, s'il est vrai, pour rejoindre le SAT, que l'implantation d'un restaurant d'altitude hors-zone, en montagne, paraît à première vue imposée par sa destination (v. dans ce sens, DFJP/OFAT, ad art. 24 no 16; pour un cas similaire ATF 123 II 256), cela ne signifie pas pour autant que tout projet de restaurant doit être autorisé en application de l'art. 24 al. 1 LAT. Ainsi dans l'arrêt du 5 décembre 1988 précité (publié in ZBl 1989, p. 537), le Tribunal fédéral a posé, dans le cadre de cette dernière disposition, deux critères dont on analysera la portée dans le cas d'espèce.

aaa) Tout d'abord, la localisation de l'établissement par rapport au réseau des pistes de ski et des sentiers pédestres doit être soigneusement étudiée (v. ibid., cons. 5b; références citées). En l'occurrence, le chalet "La Sionnaire" n'est, de ce point de vue, pas trop mal placé; il n'est, certes, pas situé au départ ou à l'arrivée d'une piste, mais sa position en promontoire, au débouché du couloir descendant de Bretaye direction Villars, fait qu'il est pratiquement un passage obligé des skieurs. En revanche, son accès aux promeneurs, en hiver comme en été, est difficile, puisqu'il n'est relié par aucun sentier de randonnée pédestre.

bbb) En second lieu, est déterminante la proximité d'autres établissements de nature à satisfaire les mêmes besoins. Dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral avait relevé, pour confirmer le refus d'implantation, que le kiosque affecté à la petite restauration d'altitude n'était distant que de un, respectivement deux kilomètres des établissements similaires les plus proches (cons. 5c). Or, dans le cas d'espèce, le Club-House, dont on a vu ci-dessus au considérant 2, qu'il s'adressait à la même clientèle et offrait les mêmes prestations aux skieurs que l'établissement incriminé, n'est distant que de 250 mètres environ en aval. Peu importe, dans ces conditions, le fait qu'un des six restaurants d'altitude situé sur le même versant et énumérés en audience par les représentants de la Municipalité ait fermé; les besoins des skieurs sont au demeurant largement couverts par le restaurant du Club-House. La localisation du projet incriminé n'est, au vu de ce qui précède, pas imposée par sa destination.

bb) Ainsi, force serait de constater, dans l'hypothèse où le bâtiment dans lequel il prend place serait situé hors-zone, que l'établissement projeté ne remplit pas les conditions d'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 24 al. 1 LAT.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours; les décisions du SAT et de la municipalité seront ainsi annulées. La constructrice, qui succombe, verra mis à sa charge un émolument, arrêté à 1'500 francs; au surplus, celle-ci versera aux recourants, qui ont plaidé par le ministère d'un conseil, des dépens que l'on arrêtera à 2'500 francs.