TA - AC.1997.0012 - 1997-11-25 - JORDAN Claude c/Rueyres

1.

Le dossier montre que la fosse à purin litigieuse est une installation collective destinée à cinq exploitations agricoles dont les exploitants sont liés par un contrat de société simple. L'un des questionnaires au dossier indique toutefois la Société de laiterie comme exploitant, mais ce n'est pas ce qui est finalement prévu. Claude Jordan a recouru seul contre la décision municipale refusant le permis de construire. Il n'y a pas lieu de mettre en doute la recevabilité du recours car le Tribunal administratif a abandonné le formalisme - inspiré par la procédure civile - que suivait précédemment la Commission cantonale de recours en matière de construction, qui exigeait formellement, sous peine d'irrecevabilité, l'indication du nom de chacune des personnes qui, pendant le délai légal, entendent interjeter recours, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire (RDAF 1978 p. 261). Le Tribunal administratif, qui admet la recevabilité des recours déposés au nom d'une hoirie ou d'une société simple quant bien même les noms de chacun de ses membres n'auraient pas été indiqués expressément durant le délai de recours, avait réservé un nouvel examen de l'exigence d'un recours conjoint (AC 00/7553 du 12 décembre 1991). Au vu des circonstances de la présente cause, le tribunal doute qu'on puisse dénier la recevabilité du recours interjeté par un seul des associés d'une société simple. En effet, Claude Jordan, qui apparaissait d'ailleurs déjà seul dans l'enquête publique, probablement parce que la fosse se trouverait sur sa parcelle, a un intérêt personnel (et digne de protection au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA) à l'exécution des engagements pris par les associés dans le cadre de la société, dont le but implique que soit autorisée la construction de l'installation, pour laquelle le droit de superficie prévu lui donnerait droit à une redevance (certes modeste mais sa quotité importe peu) annuelle. Quoi qu'il en soit, trois des autres associés ont démontré par leur présence à l'audience qu'ils ratifiaient si nécessaire le recours. Le fait que le cinquième associé ait décidé, comme l'audience l'a révélé, de renoncer a participer au projet ne rend pas celui-ci caduc et ne change rien à l'autorisation cantonale litigieuse, comme le SAT l'a précisé.

Le recours est donc recevable.

2.

Au vu des déterminations de l'autorité cantonale intimée, le litige suscite préliminairement des difficultés relatives à la procédure suivie.

a) La délivrance du permis de construire - ou son refus - relève de la compétence de la municipalité (art. 114 LATC) au terme de la procédure organisée par les art. 103 à 119 LATC. La demande de permis fait l'objet d'une décision notifiée par la municipalité avec indication des voies de recours (art. 115 et 116 LATC). L'art. 120 LATC prévoit toutefois qu'indépendamment de ces dispositions, une autorisation spéciale est nécessaire pour diverses opérations telles que les constructions hors des zones à bâtir (art. 24 LAT et 81 LATC), par exemple. Le permis ne peut pas être délivré avant l'octroi des autorisations spéciales cantonales, que le permis de construire doit énumérer en reprenant leurs conditions particulières (art. 75 al. 1 et 2 RATC). Selon l'art. 123 al. 3 LATC, les autorisations cantonales, avec l'indication des voies de recours, sont communiquées à la municipalité qui les notifie selon les art. 114 à 116 LATC. L'art. 73a RATC précise que les autorisations et approbations cantonales font l'objet d'une communication unique du département à la municipalité. En pratique, cette communication prend la forme de la synthèse élaborée par la Centrale des autorisations (CAMAC).

b) Le SAT soutient dans ses déterminations du 8 avril 1997, en bref, que faute d'un recours de la municipalité ou des opposants contre l'autorisation spéciale prévue par l'art. 120 lit. a LATC, cette autorisation serait entrée en force, empêchant la municipalité de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral en vertu duquel le projet a été jugé conforme à la zone agricole par le SAT et conforme au droit fédéral de la protection de l'environnement selon le préavis du SLN.

c) Ce point de vue ne saurait être suivi. De manière générale, ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que d'astreindre les opposants à un projet à déposer un recours contre une autorisation cantonale lorsque la décision municipale qui leur a été notifiée admet précisément leur opposition et refuse le permis de construire. L'autorisation cantonale ne sortit aucun effet en l'absence de permis de construire délivré par la commune et son sort est d'ailleurs subordonné à celui du permis de construire, notamment en matière de péremption (art. 118 al. 4 LATC). Il est même douteux que les opposants disposent, pour interjeter le recours envisagé par le SAT, d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA car cet intérêt se limiterait à faire constater que le refus communal aurait dû être fondé sur le droit fédéral appliqué par un service cantonal et non sur une règle dont l'application entre dans la compétence communale: or conformément aux principes généraux, un recours ne peut porter que sur le dispositif d'une décision (l'octroi ou le refus du permis) et non sur ses motifs.

Il est vrai qu'en l'espèce, l'instruction en audience a permis d'établir que les opposants avaient pris connaissance des décisions cantonales réunies dans la synthèse de la CAMAC lors d'une séance du 13 janvier 1997. Toutefois, à l'issue de cette séance, la municipalité entendait négocier avec les constructeurs le choix d'un emplacement différent. Dans ces conditions, on peut se demander si l'on peut raisonnablement exiger des opposants qu'ils déposent un recours contre des autorisations cantonales lorsque la procédure d'enquête est suivie de négociations montrant que l'autorité communale entend entrer dans leurs vues. Quoi qu'il en soit, force est de constater en l'espèce que le délai de recours aurait couru pour les opposants dès le 13 janvier 1997 mais qu'avant même qu'il ne soit échu, la municipalité leur a notifié une décision du 21 janvier 1997 refusant le permis de construire, si bien que les opposants n'avaient de bonne foi plus de raisons (et probablement pas non plus d'intérêt digne de protection) pour recourir.

Le tribunal juge en conséquence qu'en l'espèce, les opposants doivent être admis à critiquer les décisions des autorités cantonales à l'appui de leurs conclusions tendant au maintien du refus du permis de construire.

d) Pour ce qui concerne la municipalité, il n'est pas contesté qu'elle a reçu, avec la synthèse de la CAMAC du 24 décembre 1996, la communication prévue par l'art. 73a RATC. Il est vrai que dans un arrêt AC 94/193 du 1er mai 1996, le Tribunal administratif a jugé que pour les constructions hors des zones à bâtir (régies par l'art. 24 LAT en droit fédéral), la commune territoriale ne peut refuser un permis que pour des motifs tirés du droit cantonal ou du droit communal, mais non du droit fédéral, avec cette conséquence que si l'autorité cantonale qui a délivré l'autorisation spéciale paraît à la commune avoir fait une fausse application du droit fédéral, seule la voie du recours s'ouvrirait alors à la commune, en vertu de la qualité pour recourir expressément conférée par l'art. 34 al. 2 LAT. Toutefois, cet arrêt a été annulé par le Tribunal fédéral pour cause de formalisme excessif, cette irrégularité tenant dans le fait qu'informé de l'intention de la commune de refuser le permis de construire, le département aurait dû indiquer à la commune qu'elle devait recourir si elle entendait refuser le permis de construire et non pas, en l'invitant à statuer sur le permis de construire, la conforter implicitement dans son appréciation erronée de la situation (ATF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, consid. 4, concernant la cause AC 94/242, publié mais pas sur ce point dans RDAF 1997 p. 242).

De manière plus générale, il est douteux qu'on puisse exiger dans tous les cas de la commune territoriale qu'elle recourt contre la décision cantonale qu'elle désapprouve avant de statuer sur le permis de construire car il arrivé au Tribunal administratif de juger irrecevable le recours de la commune contre la décision cantonale appliquant le droit fédéral (AC 94/259 du 27 avril 1995 où, l'autorisation cantonale ayant été refusée, le tribunal a jugé que seul l'instant à l'autorisation est touché par une décision négative mais que la commune n'avait pas qualité pour la contester; le bien-fondé de cet arrêt suscite toutefois des doutes car il introduit en matière de qualité pour recourir de la commune une restriction difficilement compatible avec l'art. 34 al. 2 LAT; au reste, la décision cantonale négative est censée interdire à la municipalité de délivrer le permis de construire, ce qui porte autant atteinte à son autonomie que l'obligation d'un délivrer un contre son gré).

En l'espèce, la situation n'est guère différente de celle qu'a jugée le Tribunal fédéral dans la cause citée ci-dessus. En effet, la municipalité, à qui la CAMAC avait d'ailleurs écrit le 7 octobre 1996 que l'autorité cantonale ne pouvait pas statuer sans connaître le résultat de l'enquête publique, a transmis une copie de la feuille d'enquête à la CAMAC avec une lettre du 28 octobre 1996 où elle exposait clairement qu'au vu des nombreuses oppositions, elle pensait qu'un endroit plus favorable devrait être trouvé. Rien, dans la synthèse élaborée par la CAMAC du 24 décembre 1996 et communiquée à la municipalité (au demeurant par l'intermédiaire d'un service technique intercommunal qui n'est probablement pas habilité à recevoir des notifications pour la municipalité) n'indiquait à cette dernière qu'en l'absence d'un recours de sa part, elle serait, en pratique, contrainte de délivrer le permis de construire.

A cet égard, la municipalité intimée a exposé à l'audience que d'après les explications qui lui ont été fournies, une décision négative de l'autorité cantonale lui interdit de délivrer le permis de construire, tandis qu'une décision cantonale positive lui permet encore de refuser de le délivrer. Ce point de vue est probablement assez répandu dans les communes du canton. Il est en tout cas exact que la commune peut refuser le permis de construire pour des motifs tirés de sa compétence propre, ne serait-ce qu'en matière d'esthétique ou pour d'autres motifs tirés du règlement communal. Dans un tel cas, on ne voit pas qu'on puisse contraindre la commune à recourir contre l'autorisation cantonale alors qu'elle envisage de toute manière de refuser le permis pour des motifs tirés du droit communal. Ainsi, le dépôt d'un recours de la commune ne s'imposerait que si les motifs de celle-ci de refuser le permis de construire résident exclusivement dans le fait qu'elle tient la décision cantonale positive pour erronée. Le tribunal considère cependant qu'il serait excessivement compliqué de faire dépendre la procédure que doit suivre la commune de la manière dont elle entend motiver le refus du permis de construire. Il juge donc que si la commune refuse de délivrer le permis de construire sans recourir contre les autorisations cantonales délivrées, son refus peut faire l'objet d'un recours du constructeur dans le cadre duquel le bien-fondé des autorisations cantonales peut être examiné par le tribunal à l'appui des conclusions de la commune tendant au maintien de son refus.

A ceci s'ajoute qu'en l'espèce, dans la synthèse du 24 décembre 1996, le SLN ne s'est exprimé que sous forme d'un préavis qui, même s'il déclare formellement soumettre l'exécution du projet à des conditions impératives, peut difficilement être assimilé à une véritable décision. On observe en effet que le SLN s'y réfère aux recommandations relatives à la ventilation et à la hauteur des cheminées, passage qui paraît plus devoir à l'utilisation du système de traitement de texte qu'à un examen concret du dossier puisqu'à l'évidence, la fosse à purin n'est pas couverte et ne comporte pas de cheminée. Quant au passage exhortant au choix d'une "bonne exploitation des volumes de fosses à purin ou de fumières" (il n'y a pas de fumière en l'espèce) ou d'un "moment d'évacuation favorable", de même qu'au choix de conditions météorologiques propices et à l'information des voisins, au choix de jours de début de semaine plutôt que la veille de week-end, il s'agit là de recommandations (certes de valeur) qu'on peut difficilement considérer comme constitutives d'une décision susceptible d'exécution après entrée en force. Au vu de tous ces éléments, il serait excessivement formaliste de considérer que la municipalité aurait dû recourir contre le document élaboré par la CAMAC. Celui-ci ne peut donc pas être considéré comme entré en force.

e) Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours et d'examiner le bien-fondé des autorisation cantonales que la décision de la municipalité conteste implicitement.

3.

La décision municipale refusant le permis de construire est essentiellement motivée par les oppositions que l'enquête publique a suscitées mais en soi, le fait qu'un projet suscite des oppositions, fussent-elles nombreuses, ne suffit pas à justifier le refus d'une autorisation de construire.

On observera au passage, au sujet des opposants dont les parcelles se trouvent au centre du village, qu'il n'est pas certain qu'ils puissent se voir reconnaître la qualité pour agir à l'encontre du projet si la municipalité l'avait autorisé. Toutefois, la municipalité a considéré dans sa décision que les nuisances olfactives seraient importantes pour les proches voisins. On constate à cet égard que le bâtiment de Claude Zahnd sur la parcelle 252 se trouve à une centaine de mètres de l'emplacement prévu pour la fosse litigieuse. Le bâtiment d'Irène Zahnd sur la parcelle 237 est quant à lui éloigné de 130 ou 140 mètres de cette installation. On peut s'abstenir de résoudre, pour ce qui concerne ces deux propriétaires, la question de leur qualité pour agir, qui ne dépend d'ailleurs pas seulement de la distance qui les sépare de l'installation litigieuse, mais également de certains autres éléments tels que la topographie des lieux, le régime des vents par exemple (voir à ce sujet, à titre d'exemple, l'ATF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 qui a été communiqué aux parties et qui a été publié sur ce point dans RDAF 1997 p. 242). La question qui se pose finalement est de savoir si la fosse litigieuse respecte les exigences de la loi sur la protection de l'environnement, qui sont précisément constituées en l'occurrence de règles sur l'éloignement requis entre les habitations et les installations en cause.

La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a notamment pour but la protection contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes comprennent notamment les pollutions atmosphériques (art. 7 al. 1 LPE) parmi lesquelles la loi range les odeurs (art. 7 al. 3 LPE). L'art. 11 al. 1 LPE prévoit que les pollutions atmosphériques, soit notamment les odeurs, doivent être limitées par des mesures prises à la source (limitation des émissions, c'est-à-dire des pollutions atmosphériques au sortir des installations, voir art. 7 al. 2 LPE). Selon l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions doivent être limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

C'est l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) qui régit la limitation préventive des émissions dues aux installations qui causent des pollutions atmosphériques (art. 1 al. 2 lit. a OPair). Selon l'art. 3 OPair, la limitation préventive des émissions exige que les nouvelles installations stationnaires (il n'est pas contesté que la fosse litigieuse en est une) respectent les exigences des diverses annexes à l'OPair. En particulier, l'annexe 2 OPair régit sous ch. 5 l'agriculture et les denrées alimentaires et précise notamment sous ch. 512 ce qui suit:

"Distance minimale

Lors de la construction d'une installation, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone habitée, requise par les règles de l'élevage. Sont notamment considérées comme telles les recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural.

Si l'air évacué, chargé d'odeurs pénétrantes, est épuré, il est alors permis de ne pas respecter les distances minimales exigées."

En l'espèce, le SLN a constaté que les recommandations auxquelles se réfère le ch. 512 de l'annexe 2 à l'OPair (à savoir les recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural (FAT) de Tänikon, plus précisément le rapport FAT no 476 de 1995) ne traitent pas spécifiquement du problème des fosses à purin. Le SLN s'est donc efforcé de reprendre le mode d'analyse de ces recommandations pour l'adapter à ces installations. Tenant compte de l'importance du bétail des cinq agriculteurs concernés, il est parvenu à la conclusion qu'à moins de 20 mètres de la fosse litigieuse, une habitation serait considérée comme courant un risque de gêne olfactive. Or la plus proche des habitations se trouve en l'espèce à 100 mètres environ de la fosse litigieuse. Ni l'instruction en audience ni l'inspection locale n'ont permis de mettre au jour des conditions topographiques spéciales, un régime des vents particulier ou d'autres circonstances permettant de remettre en cause l'appréciation du Service de lutte contre les nuisances. Il faut en outre, notamment pour ce qui concerne les odeurs provenant des champs où le purin est épandu, tenir compte, comme le rappelle régulièrement la jurisprudence, du principe posé depuis longtemps tant par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (RDAF 1977 p. 45) que par celle du Tribunal administratif (RDAF 1994 p. 41, déjà cité) selon lequel les personnes qui choisissent de s'établir dans un village où l'agriculture reste une activité importante doivent compter avec les désagréments telles que les odeurs et les mouches liées à la présence du bétail, dans les limites d'exploitation bien menées et, bien entendu dans le respect des dispositions légales et réglementaires applicables (voir un exemple récent dans AC 96/237 du 23 janvier 1997, SCHILLACI et crt c/Pomy).

On peut encore se demander si le principe de prévention énoncé par l'art. 11 al. 2 LPE permettrait d'exiger des constructeurs qu'ils installent leur fosse plus loin encore du village ou des plus proches maisons qui l'entourent. Tel n 'est pas le cas car selon la jurisprudence, les normes FAT concrétisent le principe de prévention et n'exigent pas plus que lui (AC 93/0279, AMIGUET c/ Ollon du 02/06/95). Au reste, l'emplacement préconisé par les opposants paraît rapprocher la fosse à purin de l'habitation de l'opposante Janique Zahnd située de l'autre côté de la scierie. Or le principe de prévention ne saurait permettre à celui qui se plaint d'une atteinte d'obtenir que les effets de celle-ci s'exerce au détriment d'un tiers (AC 96/062, BINDER et crts c/St-Sulpice du 19/06/96).

C'est donc finalement à juste titre que le Service de lutte contre les nuisances, du moins au bénéfice de motifs exposés dans ses déterminations du 28 avril 1997, a autorisé la construction de la fosse à purin litigieuse.

4.

Les opposants, qui avaient suggéré le choix d'un autre emplacement dans le but de dissimuler la fosse à purin litigieuse à la vue depuis le village, sont revenus lors de l'audience et de l'inspection locale sur l'aspect esthétique de cette installation.

Il est exact qu'en vertu de l'art. 86 LATC, la municipalité doit veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement, ce qui lui permet de refuser le permis de construire pour les constructions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site ou d'une localité. En l'espèce toutefois, l'inspection locale a permis au tribunal de constater que l'emplacement où s'érigerait la fosse à purin litigieuse, s'il est certes visible depuis une partie des maisons du village, se trouve dans une dépression située en contrebas de la localité, directement en bordure de la zone affectée à une scierie. Cette entreprise possède à cet endroit d'importantes installations à caractère industriel, comportant notamment un pont roulant permettant la manutention automatique de billes de bois. A supposer qu'il faille considérer comme inesthétique l'installation d'une fosse à purin non couverte dans une zone agricole, force est de constater que l'emplacement choisi, à côté du poulailler de Claude Jordan et d'une importante installation industrielle, paraît à n'en pas douter parmi les moins dommageables qui se puisse imaginer pour une telle installation. C'est donc à juste titre que la municipalité a renoncé à fonder sa décision négative sur des motifs esthétiques. Ce grief-là des opposants ne peut qu'être rejeté.

5.

Vu ce qui précède, il convient d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle délivre l'autorisation de construire l'installation litigieuse. Un émolument de 1'000 fr. sera perçu, à la charge de la commune intimée. Aucune des parties ne pouvant invoquer des frais directement imputables à sa participation à la procédure, la question des dépens ne se pose pas.