TA - AC.1997.0018 - 1997-07-09 - MAMMARELLA Antonio c/La Tour-de-Peilz

1.

Déposé dans les délais et forme légaux, le présent recours est recevable. Il est dirigé contre une décision de la municipalité refusant d'autoriser le changement d'affectation du garage du recourant afin d'y permettre l'exploitation d'une entreprise de taxis.

2.

Avant de se prononcer sur le principe du changement d'affectation envisagé, il convient de répondre à l'affirmation du recourant selon laquelle, au regard des dispositions prises par Eugenio Mammarella, on pouvait très sérieusement se demander s'il y avait lieu de mettre à l'enquête un projet de changement d'affectation.

a) A teneur de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé; l'art. 68 lit. b RATC précise qu'est subordonné à l'autorisation de la municipalité le changement de destination de constructions existantes.

La notion de changement d'affectation a toujours été interprétée de façon extensive: cette qualification a par exemple été appliquée à la conversion d'un local d'habitation en institut de beauté même sans travaux (RDAF 1988, 369), ou encore à l'affectation d'une villa à l'usage de bureaux (RDAF 1990, 425; 1992, 219). La réglementation communale destine la zone 5 (ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas) à l'habitation (voir sur ce point RPE art. 41 qui parle de logements, art. 43 qui se réfère au nombre de niveaux habitables ou encore l'art. 44 à propos de la surface d'un bâtiment d'habitation), ce que le recourant ne conteste pas puisqu'il admet dans son recours qu'il s'agit d'un quartier résidentiel. Ainsi, la Commission cantonale de recours avait précisé que le sens de l'exigence d'une autorisation municipale, en cas de changement de destination de constructions existantes, avait pour but de s'assurer que toute nouvelle affectation - postulant ou non des travaux - était conforme à la destination de la zone (RDAF 1988 précité). A l'évidence, l'installation - même sans travaux - d'une entreprise de taxis dans une villa située en zone 5, avec stationnement des véhicules utilisés à des fins professionnelles dans le garage attenant à cette villa, nécessite une autorisation municipale puisqu'elle dépasse le cadre usuel d'une utilisation demeurant un dérivé de l'habitation (Tribunal administratif, arrêt AC 94/204 du 29 décembre 1994).

Autrement dit, l'assujettissement de l'installation litigieuse à un permis municipal ne fait pas le moindre doute.

b) L'art. 109 LATC pose le principe que toute demande de permis est mise à l'enquête publique. A teneur de l'art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination, et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter, étant précisé que ces conditions sont cumulatives.

L'enquête publique a un double but : informer tous les intéressés des projets et aménagements qui pourraient les toucher dans leurs intérêts, et permettre à l'autorité d'examiner la réglementarité du projet ou de l'installation en tenant compte des éventuelles interventions, quitte, le cas échéant, à fixer les conditions nécessaires au respect des dispositions légales et réglementaires (voir Droit vaudois de la construction, 2ème édition, Payot Lausanne, 1994, note 1 ad art. 111 LATC). Ce sont les raisons pour lesquelles l'enquête publique constitue la règle et la dispense d'enquête l'exception; celle-ci doit être interprétée restrictivement (RDAF 1991, 91) et ne saurait s'appliquer à un changement d'affectation aussi important que celui envisagé. Il ressort de ce qui précède que c'est à bon droit que la municipalité a soumis le changement d'affectation projeté à une autorisation (en l'espèce refusée) précédée d'une enquête publique. On relèvera en outre que le recourant a admis cette procédure, puisqu'il a déposé un dossier d'enquête à la suite de l'avis du Service de l'urbanisme et des domaines du 27 septembre 1996.

3.

Comme relevé dans l'arrêt AC 96/0070, le degré de sensibilité au bruit II a été attribué lors de la délivrance du permis de construire. Lors de ses remarques du 19 novembre 1996 relatives aux oppositions suscitées par la mise à l'enquête du projet de changement d'affectation litigieux, l'architecte du recourant avait indiqué qu'un entreprise de taxis n'était pas considérée comme nuisible en zone de degré de sensibilité au bruit II selon le service des nuisances. La municipalité ne conteste pas cette affirmation, puisqu'elle indique dans sa réponse au recours (p. 6 et 7) que, s'agissant de la charge sonore, compte tenu du fait que le trajet sur le chemin de la Chaumény se faisait à vitesse réduite, et que les mesures de bruit faisaient ensuite l'objet de tout un calcul, de pondération notamment, il paraissait certain que les valeurs de planification ou limite autorisées ne seraient pas dépassées, de telle sorte qu'une expertise semblait inutile. La décision attaquée ne retient en outre pas que l'activité envisagée par le père du recourant serait incompatible avec le degré de sensibilité au bruit II, si bien qu'il n'est pas nécessaire d'examiner plus à fond cette question.

4.

Les art. 41 à 45 RPE, relatifs à la zone 5, ne contiennent aucune réglementation spécifique concernant l'affectation des immeubles qui s'y trouvent, à l'exception de l'art. 42 à la teneur duquel, moyennant le respect des dispositions régissant cette zone, la municipalité peut autoriser la construction d'établissements hospitaliers, de repos ou d'éducation ne présentant pas une gêne notable pour le voisinage. C'est donc dire que l'affectation litigieuse doit être examinée à la lumière de la disposition générale de l'art. 79 RPE qui a la teneur suivante:

"L'artisanat, les manufactures et la petite industrie sont autorisés dans toutes les zones, à l'exception de la zone 7.

La Municipalité interdit notamment les installations dont l'architecture ou l'exploitation (dépôts, bruits, émanations, trafic, etc.) ne sont pas en harmonie avec le site ou le quartier, ou sont de nature à causer une gêne sensible au voisinage.".

a) Il faut d'abord relever que l'on peut se demander si l'activité du père du recourant est cernée par les notions d'artisanat, de manufactures ou de petite industrie au sens de l'art. 79 al. 1 RPE. La Commission cantonale de recours avait à ce propos précisé que la solution à la question de savoir si une certaine activité relevait de l'artisanat était indépendante de la qualification industrielle ou non industrielle donnée à l'entreprise envisagée en application de l'art. 5 de la Loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce, qui prenait notamment pour critères la prévention des accidents professionnels et la réglementation de la durée du travail (RDAF 1983, 190). Ainsi, pour déterminer si une activité répond à la définition d'une entreprise artisanale ou d'un petit établissement industriel, il y a lieu de prendre en considération tous les éléments objectifs qui se présentent, en particulier la surface de l'entreprise, le volume des bâtiments, le nombre des ouvriers et l'importance du matériel, la nature et l'intensité des activités, le fait qu'elles se déroulent en plein air ou à l'intérieur des constructions, les nuisances pouvant incommoder les propriétaires voisins (RDAF 1985, 331). Dès lors, lorsque les notions de petite industrie ou d'artisanat ne sont pas définies dans le règlement communal, comme c'est le cas à la Tour-de-Peilz, il convient de se référer au sens large et commun de ces termes, eu égard au fait que c'est essentiellement le préjudice auquel elles sont propres à exposer le voisinage qui a conduit les auteurs de règlements communaux à exclure ces exploitations de certaines zones ou à les interdire à certaines conditions (voir par analogie RDAF 1983 précité). Il ressort de ce qui précède que le changement d'affectation demandé ne sera pas autorisé s'il tombe sous le coup de l'art. 79 al. 2 RPE, et ce, même si l'activité du père du recourant ne correspond pas à la définition stricte d'artisanat, de manufacture ou de petite industrie.

b) Il n'est pas contesté que la propriété du recourant se trouve dans un quartier résidentiel ou dans un quartier de villas, soit dans une zone affectée à l'habitation, dans laquelle, à la connaissance de la municipalité, aucune activité professionnelle n'est exercée.

Pour la zone en question, le RPE autorise donc uniquement des installations en harmonie avec le site ou le quartier, ou qui ne sont pas de nature à causer une gêne sensible au voisinage. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, de telles dispositions ont perdu leur caractère autonome en tant qu'elles visent la protection contre le bruit, mais elles conservent une portée propre dans la mesure où elles sont relatives à l'aspect urbanistique et au caractère propre d'un quartier d'habitation (ATF 117 Ib 147, JT 1993 474). Dans cet arrêt, il a été jugé que pour ne pas être gênante dans une zone d'habitation, une entreprise devait avoir un rapport fonctionnel avec une telle zone et servir aux besoins courants des habitants.

c) En l'espèce, la villa du recourant comporte deux appartements, l'un affecté à son logement et l'autre prévu pour l'habitation de son père et, le cas échéant, pour l'installation du siège de son entreprise de taxis. A cet égard, il faut relever que les deux ou trois véhicules du père du recourant - qui, comme relevé à l'occasion du présent recours, ne pourront être utilisés que de façon alternative, c'est-à-dire l'un sans les deux autres, le père du recourant étant pour l'heure le seul chauffeur de son entreprise - et le véhicule du recourant ne sont pas de nature à entraîner des nuisances supplémentaires par rapport à celles qui pourraient être occasionnées si la propriété du recourant était occupée par deux familles disposant chacune de plus d'un véhicule (un pour le chef de famille, un pour l'épouse et, le cas échéant, un autre supplémentaire pour un enfant de plus de 18 ans). De la même manière, l'affectation litigieuse n'est pas susceptible de provoquer un danger accru pour les autres usagers du chemin de la Chaumény ni un risque de conflit plus élevé avec ces derniers que celle qui résulterait de l'habitation de la villa du recourant par deux familles disposant de plus d'un véhicule, puisque, comme cela est admis par les deux parties, la circulation s'effectue à vitesse réduite sur le chemin précité. Il convient également de préciser, comme la commune le relève elle-même dans sa réponse au recours du 11 avril 1997, que la quasi totalité des courses des véhicules du père du recourant seront effectuées par des clients de l'extérieur, soit sur d'autres voies de circulation que le chemin privé desservant le quartier où se situe la propriété d'Antonio Mammarella et des opposants. Ainsi, l'activité envisagée peut être assimilée, concernant les nuisances et la gêne éventuelle pour le voisinage, à l'utilisation de son véhicule par n'importe quel habitant du quartier pour se rendre à son lieu de travail le matin, revenir, le cas échéant, prendre son repas de midi à son domicile et y rentrer en fin de journée. Dans ces conditions, le changement d'affectation projeté ne saurait être qualifié comme n'étant pas en harmonie avec le site ou le quartier, ou comme étant de nature à causer une gêne grave pour le voisinage au sens de l'art. 79 al. 2 RPE.

d) On pourrait certes tenter de reprocher au recourant un comportement contraire à la bonne foi, clause générale existant également en droit public (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., Berne, 1994, p. 428 et ss), dans la mesure où il avait laissé entendre, à l'occasion de la procédure ayant amené au rejet par le tribunal de céans du recours des opposants contre la décision de la municipalité du 12 mars 1996 (AC 96/0070 du 24 mai 1996), que l'entreprise de taxis de son père n'avait rien à voir avec la construction de sa villa.

Selon la jurisprudence (ATF 121 III 350 et les références citées), la loi ne protège pas l'attitude contradictoire ("venire contra factum proprium") lorsque le comportement antérieur d'une partie a inspiré chez l'autre partie une confiance légitime qui l'a déterminée à des actes qui se révèlent préjudiciable une fois que la situation a changé.

La municipalité avait insisté lors de la précédente procédure sur le fait que l'implantation d'une quelconque entreprise gênante dans le futur devrait bien entendu faire l'objet d'un examen approprié préliminairement à une autorisation et que tout changement futur d'affectation nécessiterait une enquête publique (voir sur ce point les courriers de la municipalité des 18 avril et 15 mai 1996 dans le cadre de la procédure précitée). Ce point de vue a été confirmé par le tribunal de céans (arrêt AC 96/0070, p. 4 et 5) qui a exposé que l'installation d'une petite entreprise de taxis dans l'immeuble du constructeur ne concernait pas la délivrance du permis de construire, mais exclusivement les conditions d'utilisation du bâtiment, que rien ne permettait de penser que la municipalité autoriserait une activité contraire à la destination de la zone, étant rappelé à ce sujet que l'artisanat et la petite industrie étaient autorisés dans toutes les zones à l'exception de la zone 7, et que l'utilisation hypothétiquement non réglementaire du bâtiment litigieux devrait être sanctionnée par une interdiction municipale, conformément à l'art. 79 al. 2 RPE.

On peut donc affirmer qu'à l'occasion de la procédure de délivrance du permis de construire au recourant, toutes les parties en présence étaient consciente de cette affectation potentielle ultérieure de la propriété du recourant et que ce dernier n'a donné aucune assurance quant à une renonciation à une telle affectation, puisqu'il a d'ailleurs refusé de faire inscrire au Registre foncier une clause stipulant qu'aucune entreprise de taxis ne s'implanterait sur sa parcelle.

Il n'est dès lors nullement établi qu'Antonio Mammarella ait eu un comportement contradictoire quant à l'affectation ultérieure de sa parcelle, puisqu'il a été exposé ci-dessus que la délivrance du permis de construire était indépendante de cette affectation éventuelle et n'était d'aucune façon liée à la renonciation à cette dernière.

Bien au contraire faut-il souligner que la municipalité avait indiqué, dans sa prise de position du 18 avril 1996 sur le recours des opposants, que si une nouvelle demande d'exploitation d'une entreprise de taxis lui parvenait, pareille exploitation ne pourrait être considérée comme gênante au sens du RPE. On ne comprend dès lors pas très bien pourquoi sa position est différente aujourd'hui, au regard de l'identité des circonstances avec celles prévalant à cette époque, si bien que l'on pourrait même se demander si ce n'est pas la municipalité qui a adopté un comportement contraire à la bonne foi. Cette question peut cependant rester ouverte dans la mesure où le recourant sera autorisé à procéder au changement d'affectation sollicité, qui n'est pas contraire au RPE, comme relevé dans le considérant 4 c) ci-dessus, et ne subira dès lors aucun préjudice.

5.

Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Conformément à l'art. 55 LJPA, l'émolument de recours, arrêté à fr. 1'500.-, sera mis à la charge de la Commune de la Tour-de-Peilz qui succombe et qui versera en outre une indemnité à titre de dépens au recourant qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel. L'avance de frais opérée par le recourant, par fr. 1'500.-, lui sera restituée.