TA - AC.1997.0147 - 1999-06-30 - FONDATION MON-CALME c/Lausanne

1.

La décision attaquée est fondée sur les art. 98 al. 1 lit g LATC et 63 RATC dont la teneur est la suivante:

Art. 98 LATC Règles concernant l'économie d'énergie

Le règlement cantonal, en tenant compte des normes professionnelles en usage, prescrit les mesures de construction applicables pour réduire la consommation d'énergie et favoriser l'apport de sources d'énergie renouvelable dans les constructions nouvelles ou dans les bâtiments existants. Il fixe les règles applicables aux mesures destinées à lutter contre tout gaspillage d'énergie, en particulier les règles applicables : (...)

g) au raccordement aux installations de chauffage à distance qui peut être exigé pour les bâtiments publics ou bénéficiant d'une aide des pouvoirs publics;

Art. 63 RATC Chauffage à distance

Lorsque les conditions techniques et économiques le permettent, et dans la mesure où la commune décide le raccordement de ses propres constructions nouvelles aux installations de chauffage à distance, elle peut aussi l'imposer pour les constructions appartenant aux autres collectivités publiques ou financées de façon prépondérante par elles.

Cette disposition s'applique également aux bâtiments existants lors de la rénovation d'un élément important de leur installation de chauffage.

L'art. 98 lit. g LATC ne fonde pas en soi d'obligation de raccordement mais confère seulement au Conseil d'Etat la compétence de l'instaurer dans le règlement cantonal d'application (RCAT) pour certains bâtiments. Le Conseil d'Etat n'a pas fait usage de cette compétence: l'art. 63 RCAT n'instaure pas non plus d'obligation de raccordement mais délègue à son tour la compétence en question en décrivant les conditions auxquelles la commune peut imposer ce raccordement.

Une telle obligation devrait, pour être opposable aux propriétés concernées, être ancrée dans le droit communal sous la forme d'un disposition contenue dans un règlement communal (voir à cet égard le principe général, fixé par l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes (LC) du 28 février 1956, exigeant l'approbation du Conseil d'Etat pour les règlements communaux conférant des droits ou imposant des obligations). En effet, l'art. 63 RATC confère une compétence à la commune et ne prévoit pas que la municipalité puisse décider de cas en cas d'imposer ou non le raccordement. Dans ces conditions, force est de constater l'absence de toute norme de droit communal relative au raccordement. Pour le surplus, l'établissement de la recourante se trouve dans le périmètre du plan d'extension cantonal 159/425 "zone de hôpitaux" adopté par le Conseil d'Etat le 3 octobre 1961. Ce plan dont la réglementation tient en un seul article réserve la zone aux établissements hospitaliers et soumet les propriétés non destinées aux établissement hospitaliers aux dispositions de l'ordre non contigu et de la zone périphérique. Ni le plan cantonal ni le règlement communal auquel il se réfère ne contiennent de disposition relative au raccordement au chauffage à distance.

On rappellera au surplus que tant l'art. 98 LATC que l'art. 63 RTAC limitent l'obligation de raccordement aux bâtiments communaux et aux constructions appartenant aux autres collectivités publiques ou financées de façon prépondérante par elles. La décision attaquée retient sans le démontrer que cette condition serait réalisée. Tel n'est pas le cas. La recourante a démontré au contraire qu'elle n'est pas subventionnée par le canton. Il n'est pas question de subvention communale non plus. L'examen des comptes annuels qu'elle a produits montre que ses ressources proviennent presque exclusivement de "taxes d'hospitalisation", c'est-à-dire de montants encaissés directement auprès de ses pensionnaires ou de leur répondant. On ne saurait assimiler un tel mode de financement à une aide des pouvoirs publics. On peut tout au plus laisser ouverte, vu l'absence de norme communale contraignante déjà constatée, la question de savoir si la manière dont a été financée la constitution du droit de superficie dont bénéficie la recourante (ce financement a été brièvement évoqué en audience sans que la commune n'en déduise que le recourante serait subventionnée au sens de l'art. 98 LATC) devrait modifier cette constatation.

On notera pour terminer que l'art. 98 al. 2 LATC réserve le principe de proportionnalité en prévoyant que les mesures d'économie d'énergie ne peuvent être imposées que s'il est établi qu'elles conduisent à un rapport raisonnable entre l'économie d'énergie et les coûts d'investissement et d'exploitations. Le coût annuel supplémentaire de 100'000 francs invoqué par la recourante et non contesté par la commune montre que cette condition ne serait pas remplie.

En résumé, le droit communal en vigueur ne contient aucune disposition permettant d'imposer à la recourante le raccordement au chauffage à distance.

2.

La municipalité fait également valoir que même en l'absence d'une disposition relative au raccordement obligatoire au chauffage à distance, elle peut d'ores et déjà s'en prévaloir en application de l'art. 77 LATC qui régit l'effet "anticipé" (sur le caractère impropre de cette désignation usuelle, voir RDAF 1996 p. 479 in fine) des plans d'affectation. La municipalité se réfère à cet égard à la fiche E4 du plan des mesures OPair de l'agglomération lausannoise, approuvé par le Conseil d'Etat le 21 juin 1995, ainsi qu'au plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 janvier 1996, qui contient un objectif no 20 tendant à la réduction de la pollution de l'air. Elle fait valoir que depuis lors, tous les plans de quartier étudiés ou approuvés par la municipalité prévoient le raccordement obligatoire au chauffage à distance et que si tel n'est pas le cas dans le règlement général concernant le plan d'extension, cela tient uniquement au fait que la municipalité s'est attelée à un projet de nouveau plan général d'affectation qu'il lui est difficile de faire progresser rapidement.

Les décisions fondées sur l'art. 77 LATC constituent des restrictions à la garantie de la propriété (AC 95/0202 du 23 février 1996, RDAF 1996 p. 476). En tant qu'elle permet de refuser le permis de construire pour des projets néanmoins conformes à la loi, aux plans et règlements, cette disposition porte une atteinte grave à la sécurité du droit et elle doit être interprétée restrictivement. La jurisprudence récente considère que l'intention de la collectivité publique de réviser le plan doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs (RDAF 1996 p. 476 déjà cité). A cet égard, l'existence du plan des mesures OPair n'est pas en soi un indice attestant de la volonté municipale de modifier la réglementation : la fiche E4 invoquée contient en effet le passage suivant :

"FAISABILITE, RECOMMANDATIONS :

Le succès de cette mesure dépend de la volonté de raccordement des propriétaires concernés. En l'absence d'obligation de raccordement, il sera nécessaire de trouver des moyens incitatifs efficaces."

Il en résulte que le plan des mesures OPair ne semble pas avoir envisagé la création d'une base légale contraignante. Pour le surplus, la municipalité n'invoque aucun début de concrétisation dans son intention de modifier sur ce point le RPE applicable en l'espèce. On relèvera au passage qu'elle n'a de toute façon pas le pouvoir de modifier le plan d'extension cantonal 159 qui relève, précisément, de la compétence de l'autorité cantonale. Quant aux moyens incitatifs efficaces envisagés par le plan de mesures, il est évident qu'ils pourraient consister dans la compétitivité du prix du chauffage à distance par rapport au chauffage individuel. Force est dès lors de constater, à en juger par les conclusions que la recourante tire de la comparaison entre ses factures de chauffage à distance et le coût d'exploitation devisé de l'installation de chauffage individuel litigieuse (chiffres que le tribunal s'abstiendra de vérifier ici), que l'autorité communale paraît n'avoir pas encore trouvé les moyens incitatifs susceptibles de convaincre la recourante de conserver son installation de chauffage à distance.

3.

La décision attaquée, outre qu'elle se réfère aux art. 98 lit. g LATC et 63 RATC évoqués plus haut, considère également, pour motiver son refus, que le remplacement du chauffage à distance par une chaufferie individuelle à mazout irait à l'encontre du plan des mesures OPair.

a) La recourante peut en principe se prévaloir de la garantie de la propriété (et de la liberté du commerce et de l'industrie dès lors qu'elle exploite une entreprise) pour disposer de son immeuble dans la mesure où aucune norme juridique ne s'y oppose. De manière générale, les restrictions à la propriété qui résultent du droit des constructions et de l'aménagement du territoire sont des règles de droit public qui doivent reposer sur une base légale précise et dont l'interprétation doit être limitative, dans le sens le plus favorable aux propriétaires (art. 6 LATC; Droit vaudois de la construction, notes 1.3 et 1.4 sur cette disposition, ainsi que les références citées; arrêt AC 96/087 du 7 avril 1997). De telles restrictions ne sauraient en particulier se fonder sur un plan directeur. Elles ne peuvent pas non plus se fonder sur une disposition générale telle que les art. 1 et 3 LAT qui se bornent à mentionner les buts et principes de l'aménagement du territoire et ne sauraient constituer la base légale nécessaire au sens de l'art. 22ter Cst pour adopter des mesures comportant une restriction de la propriété (ATF 1P.204/1998 du 19 août 1998, Delacuisine c/ Vevey, concernant l'arrêt AC 97/090).

b) Au préalable, on retiendra qu'il n'est pas contesté que l'installation de chauffage projetée par la recourante est une nouvelle installation stationnaire soumise à l'art. 3 OPair. Il n'est pas contesté non plus qu'elle respectera la valeurs limites d'émissions (au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a OPair) qu'instaure cette disposition.

L'art. 5 OPair prévoit ce qui suit:

Art. 5 Limitation plus sévère des émissions par l'autorité

S'il est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère.

La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère, de manière à ce qu'il n'y ait pas d'immissions excessives.

Comme le dit le texte allemand correspondant (l'adjectif "einzeln" n'a pas été traduit dans le texte français) et comme le Tribunal fédéral en a jugé en le rapprochant de l'art. 9 OPair relatif aux installations existantes (ATF 120 Ib 436 consid. 2 c bb p. 445), l'art. 5 al. 1 OPair ne vise que le cas où une installation projetée entraînera "à elle seule" des immissions excessives. Il n'est pas contesté que tel ne sera pas le cas pour ce qui concerne l'installation litigieuse considérée à elle seule.

Il n'y a donc pas lieu à limitation supplémentaire des émissions sur la base de l'art. 5 OPair.

4.

Seule se pose donc la question de savoir si, en l'absence de disposition de droit cantonal ou communal imposant le chauffage à distance et à défaut de limitation complémentaire pouvant être fondée sur l'art. 5 OPair, la commune intimée peut interdire à la recourante d'installer un chauffage à mazout dans son immeuble en rendant une décision fondée sur le plan de mesures été adopté par le Conseil d'Etat le 21 juin 1995 ou une décision fondée directement sur la LPE.

a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) formule les principe de la limitation des émissions aux art. 11 et 12 et contient un art 44a, qui concerne le plan des mesures et fait partie des modifications introduites par la novelle du 21 décembre 1995 entrée en vigueur le 1er juillet 1997. Ces dispositions ont la teneur suivante:

Art. 11 Principe

Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions).

Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes.

Art. 12 Limitations d'émissions

Les émissions sont limitées par l'application:

a. Des valeurs limites d'émissions; b. Des prescriptions en matière de construction ou d'équipement; c. Des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation; d. Des prescriptions sur l'isolation thermique des immeubles; e. Des prescriptions sur les combustibles et carburants.

Les limitations figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur la présente loi.

Art. 44a Plans de mesures relatifs aux pollutions atmosphériques

1 Lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, l'autorité compétente établit dans un délai fixé un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de mesures).

2 Les plans de mesures sont contraignants pour les autorités auxquelles les cantons ont confié des tâches d'exécution. Ils distinguent les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées.

3 Si le plan prévoit des mesures de la compétence de la Confédération, les cantons présenteront leurs propositions au Conseil fédéral.

Quant à l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) du 16 décembre 1985, qui a fait notamment sur ce point l'objet d'une modification du 15 décembre 1997 entrée en vigueur le 1er mars 1998, elle prévoit ce qui suit:

Section 2: Mesures contre les immissions excessives

Art. 31 Elaboration d’un plan des mesures

L'autorité élabore un plan de mesures au sens de l’article 44a de la loi, s’il est établi ou à prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou seront occasionnées par:

a. une infrastructure destinée aux transports;

b. plusieurs installations stationnaires

Art. 32 Contenu du plan de mesures

Le plan de mesures indique:

a. les sources des émissions responsables des immissions excessives;

b. l’importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la charge polluante totale;

c. les mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier;

d. l'efficacité de chacune de ces mesures;

e. les bases légales existantes et celles qui restent à créer pour chacune de ces mesures;

f. les délais dans lesquels les mesures doivent être arrêtées et exécutées;

g. les autorités compétentes pour l'exécution des mesures.

Par mesures au sens du 1er alinéa, lettre c, il faut entendre:

a. pour les installations stationnaires, des délais d'assainissement plus courts ou une limitation des émissions complémentaire ou plus sévère;

b. pour les installations destinées aux transports, des mesures touchant la construction ou l'exploitation de ces infrastructures ou visant à canaliser ou à restreindre le trafic.

Art. 33 Réalisation du plan de mesures

Les mesures prévues dans le plan doivent être réalisées en règle générale dans les cinq ans.

L’autorité arrête en priorité les mesures pour les installations qui engendrent plus de 10 pour cent de la charge polluante totale.

Les cantons contrôlent régulièrement l’efficacité des mesures et adaptent les plans en cas de besoin. Ils en informent le public.

b) L'art. 12 al. 2 LPE prévoit que les mesures de limitation des émissions figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur LPE. Le Message du Conseil fédéral indiquait à cet égard que cette disposition devait permettre à l'autorité, compte tenu de la multitude et de la variété des sources d'émissions, spécialement pour l'industrie et l'artisanat, d'imposer une limitation des émissions adaptée à chaque cas particulier (par ex. les raffineries de pétrole), ces décisions ne pouvant cependant être prises que compte tenu des critères relatifs aux valeurs limites d'immissions et aux limitations d'émissions ainsi que des dispositions légales et des principes constitutionnels tel que celui de la proportionnalité (FF 1979 II 785). Les débats législatifs ont également souligné qu'il s'agissait d'éviter qu'une ordonnance doive être édictée pour ne s'appliquer en pratique qu'à une seule installation (voir les références citées par Schrade/Lorétan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 43 ad art. 12 LPE). Pour les commentateurs, qui paraissent moins préoccupés de légalité, il s'agit d'une question d'opportunité: plus une catégorie d'installation se présente rarement, ou plus il en existe de types différents, moins il est opportun de la régler par une norme générale et abstraite (Schrade/Lorétan, op. cit. N 48 ad art. 12 LPE). L'art. 4 OPair est d'ailleurs un exemple de l'application de cette conception puisqu'il prévoit une limitation préventive des émissions directement par l'autorité dans les cas où cette limitation n'est pas régie par les annexes de l'OPair.

Le nouvel art. 44a LPE entré en vigueur le 1er juillet 1997, qui régit désormais les plans de mesures relatifs aux pollutions atmosphériques, s'en tient à la conception ci-dessus. Non prévue par le projet du Conseil fédéral (FF 1993 II 1467), cette disposition a précisément été introduite pas le commission du Conseil national (BOCN 1995 III 1332) afin de conférer une base légale aux règles existantes de l'ordonnance (art. 31 ss OPair) et montrer qu'il ne saurait exister d'ordonnance non soumise à la loi (BOCN 1995 p. 2414). Le nouvel art. 44a LPE présente l'intérêt de mieux situer le plan de mesures dans l'ordre juridique (Hofer, Handlungsbdarf und Perspektiven der USG-Revision für die Kantone, DEP 1996 p. 566): il prévoit que le plan de mesures est contraignant pour les autorités et qu'il doit distinguer les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées. Il en va donc du plan des mesures OPair comme des plans directeurs, qui ne sont contraignants que pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT et art. 31 al. 1 LATC) et qui constituent simplement des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour celles-ci (art. 31 al. 2 LATC). En bref, le plan de mesures n'a pas pour effet de créer de nouvelles obligations à la charge des administrés (Liliane Subilia-Rouge, Pollution atmosphérique et construction, RDAF 1999 I p. 3)

5.

Se pose ainsi la question de savoir si une base légale est nécessaire pour imposer le raccordement au chauffage à distance ou si l'autorité peut procéder par une décision fondée directement sur la loi.

a) Il faut répondre en se référant au critère envisagé par le législateur fédéral lors de l'adoption de l'art. 12 al. 2 LPE: sous cet angle, l'installation de chauffage d'un immeuble tel que celui de la recourante n'est pas une installation unique ou isolée pour laquelle seule une décision d'espèce serait concevable. Au contraire, la question du mode de chauffage se pose nécessairement dans toute l'agglomération lausannoise, et notamment pour tous les immeubles situés dans le périmètre du plan d'extension cantonal "zone des hôpitaux" où l'on trouve à la fois des immeubles d'habitation ou des établissement sanitaires. L'établissement de la recourante ne se distingue d'ailleurs pas, notamment par ses dimensions, des autres constructions du quartier. On se trouve donc typiquement en présence d'une matière qui doit être réglée par une norme générale et abstraite, et non d'une situation particulière et isolée dans laquelle l'autorité, faute de prévisibilité de la situation, en serait réduite à procéder par décision d'espèce. Il y va de la sécurité du droit et de l'égalité de traitement entre les propriétaires (voir à ce sujet ATF 124 II 272. consid. 4 c aa p. 280).

b) Comme le rappelle ce dernier arrêt (ATF 124 II 272, consid. 4 c bb p. 281), la jurisprudence du Tribunal fédéral exige la création d'une norme générale et abstraite lorsque le plan de mesures prévoit une limitation des constructions et entre en contradiction avec le plan de zone en vigueur. Dans un tel cas, la planification en vigueur doit être adaptée, dans le respect de la procédure prévue à cet effet, au plan de mesures. Avant la modification du plan, les projets conformes à la zone qui ne produisent que des émissions se situant dans la moyenne ne peuvent pas être refusés pour le motif que les nuisances sont globalement excessives (ATF 118 Ib 26 consid. 5 p. 36; 119 Ib 480, consid 5 c et d p. 485 ss; 120 Ib 436, consid. 2 c cc p. 446). Cette jurisprudence repose sur les principes de la coordination et de l'égalité des charges qui sont également déterminants pour le plan de mesures (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489): les mesures de limitation des émissions prévues par le plan des mesures doivent, en tant qu'elle limitent les constructions, être coordonnées avec les exigences de l'aménagement du territoire; en outre, l'égalité des charges doit être garantie dans la zone. Il serait contraire à la sécurité du droit d'ordonner, sans modification du plan de zones, des mesures qui empêcheraient ou restreindrait largement les constructions conformes à la zone en vidant de sa substance voire en rendant sans objet le plan de zone encore en vigueur (ATF 124 II 272, consid. 4 c bb p. 281).

Comme le précise le même arrêt (ATF 124 II 272, consid. 4 c ee p. 282 s.), la distinction entre les émission moyennes et les émissions supérieures à la moyenne ne pas être tranchée dans l'abstrait à l'aide de chiffres absolus ou de pourcentages: elle doit au contraire s'apprécier en fonction de la zone considérée: si l'installation projetée produit exclusivement des émissions typiques des installations de la zone, les principes de la coordination, de l'égalité des charges et de la sécurité du droit exigent que le plan de zone soit modifié (par exemple par modification de l'affectation autorisée, diminution de l'utilisation du sol voire même dans les cas extrêmes par dézonage). En revanche, si les émissions du projet considéré sont supérieures à la "moyenne de la zone", ni le principe de l'égalité de traitement ni celui de la stabilité des plans ne s'opposent à ce que des mesures limitant spécialement les émissions du projet concerné soient ordonnées dans le cadre de la procédure de délivrance du permis de construire. Une adaptation préalable du plan de la zone n'est requise que si les restrictions aboutissent à un changement du régime de la zone, par exemple parce que toutes les constructions de la zone sont concernées ou que certaines affectations sont d'emblée exclues. En revanche, les mesures qui ne sont nécessaires que pour certaines installations ou qui leur sont propres seront souvent si détaillées et si particulières qu'elle ne se prêteront de toute manière pas à une formulation dans le plan de zones (ATF 124 II 272, consid. 4 c ee p. 282 s.)

c) Appliquant les principes de cette jurisprudence, le tribunal administratif constate que l'installation de chauffage projetée par la recourante ne se distinguera pas des installations de chauffage individuelle des autres immeubles de la zone équipés de telles installations. Elle sera même de niveau supérieur puisqu'elle sera neuve et conforme aux standards techniques les plus récents (voir sur l'obsolescence et le remplacement rapide des brûleurs les indications contenues dans le plan des mesures en p. 85). L'installation projetée produira donc exclusivement des émissions typiques des installations de la zone et non pas des émissions supérieures à la "moyenne de la zone" si bien que l'on ne saurait imposer à la recourante des restrictions qui ne trouvent pas de fondement dans la règlement du plan en vigueur.

6.

Il est vrai que dans le même arrêt du Tribunal fédéral, qui cite d'ailleurs divers auteurs préconisant une limitation supplémentaire des émissions en dehors même du plan de mesures (consid. 4 a p. 279), le Tribunal fédéral laisse entendre qu'on pourrait soutenir l'opinion selon laquelle certaines restrictions pourraient être imposées dans la procédure d'autorisation de construire sans modification du plan de zone pour autant que les constructions conformes à la zone, pouvant être considérés comme "normales" et ne produisant pas des nuisances supérieures à la moyenne, ne soient pas totalement rendues impossibles, et que les principes de l'égalité, de la coordination et de la proportionnalité soient respectés (ATF précité, consid. 4 c dd p. 282 et la doctrine citée, à laquelle s'ajoute Subilia-Rouge, op. cit., RDAF 1999 I p. 27). Sur ce point, le tribunal administratif juge que pour une construction conforme au plan et au règlement applicables, le choix du mode de chauffage, qui n'est pas sans incidence importante sur son coût d'exploitation, ne peut pas être dicté par une simple décision de l'autorité compte tenu du cadre légal cantonal qui réserve au règlement d'application de la LATC la possibilité d'exiger, d'ailleurs pour certains bâtiments seulement, un raccordement aux installations de chauffage à distance (art. 98 lit. g LATC). La solution contraire équivaudrait à l'abandon du principe de la légalité.

On peut aussi lire dans le même arrêt du Tribunal fédéral qu'il appartiendrait au plan de mesures de décider si les mesures de limitation peuvent être ordonnées directement sur la base de décisions d'espèce ou si elle ne peuvent l'être que sur la base d'ordonnances cantonales ou communales, ou encore sur la base de règlements de plan de zone (ATF précité, consid. 5 c p. 285). Il faut rappeler à cet égard que le législateur de 1995 a introduit l'art. 44a LPE dans le but d'éviter que ne subsiste sans base légale des dispositions de niveau réglementaire qui existaient déjà (ci-dessus consid. 3 d). Dans ces conditions, il est douteux que l'art. 44a ait réellement pour effet (ceci sans aucune mention même dans les délibérations parlementaires) de conférer à l'auteur d'un instrument à caractère de plan directeur (soit au Conseil d'Etat, art. 14 al. 4 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE) la compétence de retirer au législateur celle d'édicter des règles générales et abstraites qui devraient seules pouvoir instaurer des mesures de limitation d'application générale. Il faut considérer au contraire que dans le plan des mesures, la désignation de celles qui peuvent être ordonnées immédiatement et leur distinction d'avec celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées n'a qu'un caractère indicatif. Quoi qu'il en soit, on retiendra que le considérant précité (voir à cet égard le consid. 4 d qui le précède, p. 283) ne concerne que les projets provoquant des émissions supérieures à la moyenne, hypothèse dont on a vu plus haut qu'elle n'est pas réalisée par l'installation de chauffage litigieuse. Il est donc certain que le plan de mesures de l'agglomération lausannoise ne pourrait pas prévoir de manière contraignante, pour les mesures relatives au chauffage à distance, la voie de la décision d'espèce que l'autorité intimée a utilisée dans la présente cause. Le plan des mesures reste au contraire soumis aux exigences du principe de la légalité: on se référera à cet égard, par comparaison avec les mesures applicables au trafic, au texte l'art. 33 al. 2 OPair (dans sa version antérieure à la modification du 15 décembre 1997) qui réserve expressément les compétence et les procédures organisées par le droit fédéral et cantonal pour arrêter les mesures.

Le Tribunal fédéral a d'ailleurs jugé dans un arrêt postérieur que le fait que cette disposition ait été abandonnée lors de la dernière révision de l'OPair ne changeait rien aux conditions dans lesquelles les mesures peuvent - ou non - être ordonnées à l'occasion de la délivrance d'un autorisation (ATF 124 II 293, consid. 24 in fine).

On relèvera enfin qu'un récent arrêt (ATF 125 II 129) a précisé la portée de la distinction, dans le plan de mesures, entre les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées: les mesures qui peuvent être ordonnées directement sont celle pour lesquelles il existe déjà une base légale (qui doit si possible être désignée dans le plan de mesures), que ce soit dans la LPE ou dans un autre acte normatif, cas échéant cantonal. Même en présence d'une base légale existante, il peut être souhaitable qu'un acte normatif cantonal la complète s'il faut régler un grand nombre de cas comparables, comme par exemple s'il s'agit de fixer des délais d'assainissements pour des installations de chauffage. Inversement, il ne faut pas exagérer la portée du principe de la coordination: il ne faudrait pas, lorsque des mesures de limitation des émissions prévues dans le plan de mesures peuvent être fondées directement sur l'art. 12 LPE, refuser de les admettre pour le seul motif que le plan de mesures prévoirait une base légale supplémentaire qui n'existe pas encore malgré l'échéance du délai correspondant (ATF 125 II 129, consid. 7 b p. 139-140).

Cet arrêt montre bien finalement que pour pouvoir être considéré comme une mesure qui peut être ordonnée directement, il faudrait que le raccordement au chauffage à distance soit une mesure pour laquelle il existe déjà une base légale. Tel n'est pas le cas. Au contraire, la fiche E4 du plan des mesures OPair fait dépendre expressément le succès de cette mesure de la volonté de raccordement des propriétaires concernés et ajoute qu'en l'absence d'obligation de raccordement, il sera nécessaire de trouver des moyens incitatifs efficaces. De manière plus générale, le plan des mesures de l'agglomération lausannoise n'a pas été adapté à l'art. 44a al. 2, deuxième phrase, LPE, qui prévoit de distinguer celles qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées: il ne distingue pas les mesures qu'il préconise selon ce critère-là (encore qu'on puisse aisément discerner que certaines mesures ne sont de toute manière pas de la compétence de la commune ni même de celle du canton, voire même pas de celle de la Confédération comme par exemple la mesure consistant à supprimer l'heure d'été qui devrait s'étendre à toute l'Europe selon la fiche P19). Le plan de mesure de l'agglomération lausannoise se borne à indiquer que sa mise en oeuvre exige la participation de l'administration, des citoyens et des entreprises en ajoutant qu'une promotion, voire dans certains cas une obligation de se conformer peut s'avérer souhaitable (p. 104). Interpellé à ce sujet, le Service cantonal de l'environnement et de l'énergie a précisé que le rôle de la fiche E4 est d'inciter les communes de l'agglomération lausannoise à densifier et à étendre les réseaux existants de chauffage à distance mais que dans l'application de cette mesure, il n'est pas prévu de modifier ou de créer une base légale.

Force est ainsi de constater que si la commune entend imposer le raccordement au chauffage à distance, elle devra (à moins que le prix de ce moyen de chauffage ne soit reconnu comme suffisamment compétitif pour que les lois du marché suffisent à le faire préférer) procéder de son côté à l'adoption d'une règle contraignante en la forme d'une disposition inclue dans un règlement communal applicable sur le territoire communal concerné.

7.

Vu les considérants qui précèdent, c'est en vain que la commune intimée se fonderait sur le seul plan des mesures OPair de l'agglomération lausannoise pour imposer le raccordement d'une construction au chauffage à distance ou pour interdire le remplacement du chauffage à distance par une installation individuelle de chauffage. On observera d'ailleurs que dans son mémoire du 20 octobre 1997 déposé en réponse au recours (p. 7 in fine), l'autorité intimée a admis expressément que la base légale nécessaire ne peut pas être déduite directement de la LPE ou de ses ordonnances, pas plus que directement du plan des mesures. Il n'en va d'ailleurs pas autrement de la pratique de l'autorité communale car dans les cas évoqués durant l'instruction, l'obligation de raccordement a fait l'objet d'une disposition spéciale introduite dans le règlement d'un plan d'affectation spécial (plan de quartier; v. l'art. 100 LATC). C'est donc finalement en vain, au vu des considérants qui précèdent, que le conseil de la commune intimée a tenté de revenir en plaidoirie sur la position exprimée dans le mémoire du 20 octobre 1997.

8.

Dans un ultime moyen, nouveau par rapport à la décision attaquée, la commune intimée prétend se fonder sur le plan directeur cantonal (dont certains objectifs se rapportent à la pollution atmosphérique et dont un passage de la fiche de coordination G 5.2.01 (concernant la politique énergétique cantonale) décrit le chauffage à distance comme une "technologie intéressante dans les aires à forte densité"). Elle prétend en outre appliquer les art. 98 LCAT et 63 RCAT sans s'en tenir à leur limitation (qualifiée de "discriminatoire") aux bâtiments publics. Finalement, elle invoque directement la clause générale de police.

Téméraires, ces moyens doivent être rejetés sommairement. Il suffit de souligner que l'absence de base légale à une restriction de la propriété à la liberté du commerce et de l'industrie ne saurait être palliée sans autre par la référence à un plan directeur, aux objectifs souvent contradictoires. Le Plan directeur cantonal a été approuvé par décret du Grand Conseil du 20 mai 1987, en vertu de la compétence que lui octroie l'art. 29 al. 1 LATC. Cependant, les fiches de coordination (telle la fiche G 5.2.01 invoquée par la commune intimée) ne constituent pas un élément proprement dit du plan directeur cantonal et elles ne sont pas contraignantes pour les autorités (BGC mai 1987 p. 362). Le plan directeur cantonal n'est en effet obligatoire pour les autorités que pour ce qui concerne les objectifs adoptés par le Grand Conseil et les "éléments prospectifs contenus dans les plans sectoriels" (art. 2 du décret; on s'abstiendra d'examiner ici ce qu'il en est de l'approbation par le Conseil fédéral prévue par les art. 11 LAT et 29 LATC). Peu importe cependant que l'on se réfère aux objectifs fixés par le plan directeur ou aux fiches de coordination: en effet, le représentant du Conseil d'Etat avait souligné lors des débats que les objectifs du plan directeur "ne sont pas des articles de loi" et que l'on ne peut pas s'appuyer sur un objectif du plan directeur pour en faire une obligation contre laquelle une voie de recours serait ouverte (BGC, mai 1987, p. 428). En d'autres termes, le plan directeur ne permet pas de fonder des décisions dont le propre est de modifier des droits ou des obligations (art. 29 LJPA).

Il en va de même pour la clause générale de police à laquelle on ne saurait guère recourir qu'en présence d'une norme "en blanc" comme l'art. 684 CC (voir à ce sujet ATF 106 Ia 58), mais non dans un cadre normatif tel que le droit de la protection de l'environnement. Comme le rappelle la doctrine, l'exécutif ne peut de toute manière se fonder sur la clause générale de police que si l'ordre public est menacé de manière particulièrement grave, directe, de façon imminente, sans qu'aucune autre mesure, légale, ne puisse être décidée, ni aucune norme appropriée adoptée en temps utile: la clause générale de police, qui doit être employée avec retenue, est justifiée en son principe par le fait qu'il n'est pas possible de prévoir à l'avance toutes les causes de troubles (Moor, Droit administratif, vol I, 4.2.2.9 p. 337): à cet égard, il existe un parallèle certain entre la clause générale de police et la règle de l'art. 12 al. 2 LPE qui permet à l'autorité d'agir par voie de décision sans se fonder directement sur une norme précise, lorsqu'elle se trouve comme indiqué plus haut en présence d'une situation particulière et isolée dans laquelle, faute de prévisibilité de la situation, elle en est réduite à procéder par décision d'espèce.

Doit également être rejetée la conclusion subsidiaire de la commune intimée qui tend à ce que la recourante soit avertie que l'autorisation à délivrer le serait à titre précaire. Quelque recommandation d'opportunité que le Tribunal fédéral ait suggéré de formuler dans l'arrêt invoqué par la commune (ATF 118 Ib 26, consid. 5 e p. 36 s.), le tribunal administratif considère que le présent arrêt ne saurait préjuger ni des dispositions transitoires dont pourrait être assorties de nouvelles dispositions du règlement communal ou du RATC, ni des mesures d'assainissement qu'elles pourraient engendrer.

9.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis et le dossier renvoyé à la commune pour délivrance du permis de construire. La commune intimée supportera les frais d'arrêt et doit des dépens à la recourante assistée d'un mandataire rémunéré.