TA - AC.2000.0174 - 2003-05-01 - SPYCHER Jean et HOFFMANN André c/ Département de la Sécurité et de l'environnement

1.

Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".

a) Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple AC 1998/0031 du 18 mai 1998, Chapuis c/ Romanel), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.

En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon la jurisprudence récente, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).

En l'espèce, les deux recourants motivent principalement leur recours par le souci de préserver les deniers publics, invoquant un gaspillage consistant à construire un nouveau collecteur alors que selon eux, le collecteur existant pourrait être maintenu. Ils ne font guère valoir de préjudice qu'ils subiraient personnellement. Le recourant Hofmann a même déclaré à l'audience qu'il intervenait en tant que citoyen et non pas parce que le collecteur traverse sa parcelle. De fait, le collecteur actuel suit quasiment le même tracé sur sa parcelle et la portion de terrain concernée n'est qu'une prairie située en contrebas de son jardin. Dans ces conditions, on peut sérieusement douter de la recevabilité du recours car les recourants n'utilisent leur qualité de propriétaire que pour défendre leur conception de l'intérêt général: on est fort proche de l'action populaire prohibée par la jurisprudence. Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà jugé irrecevable le recours de celui qui admet que le projet litigieux ne le gène pas mais qui déclare agir dans l'intérêt du respect du règlement (AC 1998/0031 du 18 mai 1998; v. ég. AC 1995/0019 du 3 septembre 1997). En l'espèce toutefois, on renoncera à déclarer le recours irrecevable en raison des craintes manifestées au moins formellement par le recourant Spycher quant à son activité d'agriculteur et d'éleveur (ch. 7 du recours).

2.

La loi vaudoise du 19 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) contient un titre IV intitulé "Canalisations" qui prévoit notamment ce qui suit:

Obligation des communes

Art. 20. - Les communes ont l'obligation d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur territoire.

Elles ont également l'obligation d'organiser la réinfiltration, la rétention ou la collecte et l'évacuation des eaux claires provenant de leur territoire. Elles doivent pour ce faire se conformer aux dispositions de la loi vaudoise du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public.

Plan à long terme des canalisations

Art. 21. - Les communes ou associations de communes établissent un plan à long terme des canalisations, au sens de l'article 16 de l'ordonnance générale soumis à l'approbation du département.

Le département peut refuser son approbation, notamment lorsqu'un plan proposé ne s'inscrit pas dans le cadre de la planification projetée de l'utilisation du sol, ou qu'il ne respecte pas les conditions posées à l'article 20, alinéa 2.

Plan à court terme des canalisations

Art. 22. - Les communes établissent un plan à court terme des canalisations, conformément à l'article 15 de l'ordonnance générale.

Ce plan fait l'objet d'une enquête publique et il est soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Les articles 56 et 57 LATC sont applicables par analogie.

Plan d'ensemble des canalisa-tions inter-communales

Art. 22a. - Les communes ou associations de communes établissent un plan d'ensemble des canalisations intercommunales, soumis à l'approbation du département.

Adaptation des plans des canalisations

Art. 23. - Les communes et les associations de communes dont les plans ne sont pas conformes aux conditions des articles 21 à 22 bis seront invitées par le département à revoir ceux-ci dans un délai convenable. Passé ce délai, le département pourra procéder d'office à cette adaptation, les alinéas 2 et 3 de l'article 22 s'appliquant par analogie.

Tant que les plans des canalisations n'ont pas été remaniés, les constructions sises en dehors des zones de construction légalisées ne peuvent être autorisées qu'aux conditions de l'article 20 de la loi fédérale et des articles 81 et 104, alinéa 3, LATC 3.

Plan d'exécution

Art. 25. - Lorsqu'une commune ou une association de communes veut créer, modifier ou compléter un réseau de canalisations, elle en fait établir les plans d'exécution qui doivent être conformes aux plans des canalisations. Sont réservées les adaptations imposées par les conditions topographiques, géologiques et techniques.

Les plans et toutes pièces annexes demeurent déposés pendant trente jours au greffe municipal où le public peut en prendre connaissance.

Il est donné avis de ce dépôt par deux insertions dans la «Feuille des avis officiels» et dans un journal local au moins.

L'avis d'enquête est en outre affiché au pilier public.

Les oppositions motivées et les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au greffe municipal durant le délai d'enquête.

S'il n'est pas formé d'opposition dans le délai d'enquête, les plans deviennent définitifs, après leur approbation par le département.

En cas d'opposition, la municipalité entend les opposants, puis transmet le dossier, avec son préavis sur chacune des oppositions maintenues, au département qui statue.

A l'issue de chaque étape des travaux, la commune ou association de communes tient à jour le plan des canalisations telles qu'elles ont été construites.

3.

La décision attaquée en l'espèce, rendue par le Département de la sécurité et de l'environnement, déclare se fonder sur l'art. 25 LVPEP cité ci-dessus, qui régit l'adoption du plan d'exécution des canalisations. Le recours au Tribunal administratif est ouvert en vertu de la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA.

On observera d'ailleurs que même si l'on se trouvait en présence d'une procédure tendant à l'élaboration d'un "plan à court terme des canalisations" au sens de l'art. 22 LVPEP, l'autorité intimée serait la même: le Tribunal administratif a en effet jugé que même si l'art. 22 LVPEP ne renvoie qu'aux art. 56 et 57 LATC, les autres dispositions relatives à l'adoption des plans d'affectation (art. 58 à 62 LATC, impliquant l'adoption du plan par le conseil communal puis un recours au Département) sont applicables également (AC 1991/0019, R c/ Penthaz et DTPAT, du 20 octobre 1992). Selon cet arrêt, c'est donc par requête au Conseil d'Etat (soit aujourd'hui par recours au Département cantonal contre la décision communale - ou intercommunale - selon la teneur actuelle des art. 60 et 60a LATC) que doivent être tranchés les différents relatifs au tracé des canalisations. C'est d'ailleurs apparemment par inadvertance que le législateur a maintenu à l'art. 22 LVPEP l'indication selon laquelle le Conseil d'Etat serait chargé de l'approbation du plan à court terme des canalisations. Cette inadvertance a d'ailleurs peu de portée pratique car à la connaissance du tribunal, l'habitude s'est prise en pratique de passer directement du plan à long terme des canalisations (adopté par la municipalité sans enquête publique) au plan d'exécution de celles-ci selon l'art. 25 LVPEP (voir AC 1991/019 du 20 octobre 1992, consid. 2 in fine et AC 1996/127 du 26 mai 1997, et AC 1995/119 du 3 septembre 1997), sans passer par l'étape intermédiaire du plan à court terme des canalisations.

Cela a comme conséquence que faute de définition préalable du tracé des canalisations (par le plan à court terme des canalisation), ce tracé peut être remis en cause au stade du plan d'exécution (AC 1995/0119 du 3 septembre 1997, consid. 2 in fine). Tel est le cas en l'espèce.

Pour le surplus, c'est en vain que les recourants invoquent l'art. 4 OEaux selon lequel les cantons veillent à établir un plan régional de l’évacuation des eaux (PREE) lorsque, pour assurer une protection efficace des eaux dans une région limitée formant une unité hydrologique, les mesures de protection des eaux prises par les communes doivent être harmonisées. En effet, même s'il n'existe pas formellement de "PREE", la coordination des mesures nécessaires est matériellement assurée, ainsi que l'atteste le rappel historique figurant au début du présent arrêt, par l'existence même de l'ERM, qui regroupe les communes concernées.

4.

A titre préliminaire, on peut écarter divers moyens de forme soulevés par les recourants.

a) C'est en vain que les recourants se plaignent de ne pas avoir été entendus par "la municipalité" comme le prévoit l'art. 25 al. 7 LVPEP: le projet émanant d'une association intercommunale, c'est bien au comité de direction, qui "exerce, dans le cadre de l'activité de l'association, les fonctions prévues pour les municipalités" (art. 122 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes) qu'il appartenait de procéder à cette audition.

b) Les personnes qui avaient contresigné l'opposition de Jean Spycher auraient été libres, comme la possibilité leur en avait été offerte par lettre du 6 avril 2000, de se faire entendre en même temps que Jean Spycher. Les recourants ne sauraient se plaindre de ce que seul Jean Spycher (il était en réalité accompagné d'Henri Schmidt) ait été entendu par la comité de direction.

c) Pour le surplus, la procédure prévue par l'art. 25 al. 7 LVPEP devant le Département est écrite. Le Département, qui statue sur la base du dossier constitué par la municipalité et du préavis de celle-ci (ou, ici, du comité de direction), n'a donc pas l'obligation d'entendre les opposants, qui ne sauraient donc se plaindre de n'avoir pas l'occasion de s'exprimer directement devant le Chef du Département.

d) Les recourants, qui s'en prennent au subventionnement de l'ouvrage litigieux (ce subventionnement n'est cependant pas l'objet de la décision attaquée et il n'y a pas lieu d'entrer en matière à ce sujet), critiquent la présence de fonctionnaires du Service cantonal des eaux, sols et assainissement parmi les membres de la "Commission d'étude des dossiers de l'étude d'avant-projet". Selon eux (mais on ne voit pas exactement quelle conclusion il conviendrait de tirer de ce moyen), ces fonctionnaires auraient dû se récuser.

Quelle que soit sa portée, ce moyen doit être écarté. Dans une cause concernant le plan de quartier Gustave Doret à Lutry, le Tribunal fédéral a rappelé que la même autorité (il s'agissait du Département cantonal TPAT) peut, successivement, procéder à l'examen préalable d'un plan d'affectation et connaître des recours dirigés contre lui. Le Tribunal fédéral a aussi jugé que l'art. 4 Cst n'exclut pas que des collaborateurs du département participent à l'instruction du recours contre un plan et fonctionnent dans le jury du concours d'architecture organisé par le propriétaire pour sélectionner un projet à réaliser dans le périmètre (ATF 1A.270/1996 et 1A.276/1996 du 25 juin 1997, RDAF 1998 I p. 98). Il doit en aller de même lorsque comme en l'espèce, des fonctionnaires du Service cantonal des eaux, sols et assainissement sont appelés à participer à une commission chargée d'examiner des travaux en matière de collecteur.

e) Sont également dénués de pertinence les moyens des recourants selon lequel l'ingénieur-conseil de l'ERM serait également mandaté pour le projet car comme l'expose l'ERM dans sa réponse au recours, l'ingénieur Chevalier n'est pas membre des organes de l'ERM.

f) Enfin, les recourants font valoir qu'une étude d'impact "aurait peut-être dû être entreprise" mais il n'est pas contesté qu'on ne se trouve pas dans un des cas énumérés dans l'annexe à l'OEIE.

5.

Sur le plan des faits, le recourant Spycher invoque son "expérience visuelle" pour contester le fait que les berges de la Morges seraient instables: elles n'auraient pas bougé depuis au moins cinquante ans. Force est cependant d'écarter d'emblée une telle affirmation qui est en grossière contradiction avec le rapport TCE de juillet 1989. Ce rapport consacre un chapitre particulier (ch. 3.2) à l'analyse de la situation géologique et signale notamment la présence superposée de minces couches dont la résistance à l'érosion diffère considérablement entre elles, ce qui accélère le processus. On notera aussi que certaines des zones de glissement sont visibles à l'oeil nu dans les talus du vallon, ainsi que l'inspection locale a permis de le constater, et qu'un glissement de terrain a effectivement provoqué un déplacement de l'ouvrage en mars 2001.

6.

Sur le fond, les recourants soutiennent que l'ERM compare abusivement le coût des travaux de protection nécessaires pour le collecteur existant (3,7 millions, montant qu'ils contestent en exposant qu'à ce prix pourrait être entreprise une véritable correction fluviale) aux 1'760'000 francs prévus pour le projet de nouveau collecteur. Ils allèguent qu'aucune étude chiffrée n'a été véritablement produite pour déterminer le coût d'une solution passant par des renforts adaptés aux seuls endroits véritablement critiques. Ils font valoir que l'art. 37 de la loi fédérale sur la protection des eaux tend à limiter à l'indispensable les interventions techniques sur les cours d'eau et que selon l'art. 10 al. 1 bis de cette loi, les cantons doivent veiller à l'exploitation économique des installations. Pour eux, le projet est contraire au bon sens car il abandonne l'écoulement gravitaire pour faire remonter les eaux en direction du Jura, ce qui nécessite des stations de pompage grande consommatrice d'énergie.

De son côté, la décision départementale contestée expose qu'elle se fonde sur des études approfondies, incluant une analyse de variantes et validée par une commission composée de représentants de l'EPFL, du SESA et de l'ERM. Elle considère que le projet s'accorde avec la conclusion du SESA selon laquelle il est dans l'intérêt de l'ERM de séparer autant que possible les collecteurs du cours d'eau et elle relève que le projet s'accorde aussi avec l'art. 37 LEaux qui tend à limiter à l'indispensable les interventions dans les cours d'eau.

a) Le tribunal constate, comme l'observe le conseil de l'ERM dans sa réponse au recours, que les recourants n'étayent d'aucune manière leur contestation du montant des travaux que nécessiterait le maintien du collecteur existant. Contrairement à ce qu'ils affirment, les travaux dont le coût est estimé dans le rapport de TCE S.A. de juillet 1989 correspondent non pas à une correction globale de tout la vallon mais seulement aux travaux, classés en trois catégories selon leur urgence, nécessaires pour protéger des secteurs menacés. Ce rapport expose clairement en p. 5 que le cours de la Morges comporte de nombreuses érosions des berges et du lit et des glissements de terrains, mais que ceux qui ne mettent pas en danger le collecteur, des habitations, des ouvrages ou des terrains agricoles n'ont pas fait l'objet d'une analyse et de propositions de stabilisation car il n'est pas envisageable de modifier ce vallon bien préservé par un aménagement coûteux mais inutile du fait du peu de valeur des terrains bordiers, essentiellement forestiers. Le conseil de l'ERM observe encore, en se référant au rapport de TCE S.A., que les frais spécifiques à l'entretien du collecteur représentent 104'000 francs et que le reste, correspondant à l'entretien et à l'assainissement du cours d'eau, aurait incombé pour l'essentiel aux communes riveraines (art. 5 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public) qui sont membres de l'ERM et le cas échéant, selon lui, aux propriétaires riverains (art. 12 de la même loi).

Quoi qu'il en soit, on ne peut pas qualifier d'abusive la comparaison effectuée entre les coûts des travaux inventoriés par CTE S. A. pour le maintien des installations actuelles et les coûts qu'engendrerait la construction de la nouvelle installation litigieuse. A tout le moins, on doit retenir, comme le fait le préavis formulé le 15 octobre 1997 par le service cantonal des eaux, qui "des solutions alternatives au maintien du collecteur dans la Morges existent, et sont du même ordre de grandeur de coût d'investissement". A supposer même que les coûts soient réellement d'importance similaire se poserait la question du choix entre les deux solutions.

b) Chacune des parties invoque à cet égard l'art. 37 LEaux. Les recourants en déduisent que les travaux liés à l'abandon de l'ouvrage vont créer des perturbations immenses du milieu naturel, bien supérieures à ce que nécessiterait la mise en place des renforts du collecteur existant qu'ils préconisent. Cet argument, peu convaincant, est clairement rejeté par le biologiste Rudin dans le document du 28 janvier 2001 que les recourants ont versé au dossier: ce biologiste expose qu'en cas de maintien de la conduite, on assisterait au contraire à une artificialisation accrue des berges liée aux mesures de stabilisation des ouvrages. A l'audience, les représentants du SESA ont insisté sur le fait qu'il devient de plus en plus difficile d'envisager des interventions dans le lit même des cours d'eau.

Il est exact que l'art. 37 LEaux tend à limiter les interventions dans les cours d'eau. Ces derniers ne peuvent être endigués ou corrigés que si cette intervention s'impose pour protéger des personnes ou des biens importants (art. 37 al. 1 lit. a LEaux). Curieusement, la nécessité d'éviter de nouvelles interventions dans la Morges n'avait pas été considérée d'emblée comme impérative et ce n'est qu'au moment d'analyser les propositions des deux bureaux d'ingénieurs consultés que la commission d'étude nommée par l'ERM a condamné celle des variantes proposées par le bureau Gueissaz qui prévoyait le maintien du collecteur, pour le motif que "ce choix repose sur une mauvaise appréciation des obligations légales et de l'évolution pressentie des interactions entre le collecteur et le cours d'eau". Il n'empêche que dans la pesée des intérêts que devait opérer le département intimé, l'objectif poursuivi par l'art. 37 LEAux pouvait effectivement jouer un rôle important. Dans ce sens, le préavis formulé le 15 octobre 1997 par le service cantonal des eaux échappe à toute critique en tant qu'il insiste sur la tendance à la suppression des obstacles à la migration piscicole (ou sur le coût de l'aménagement de rampes ou d'échelles à poissons en cas de maintien du collecteur). Le département pouvait donc, dans son appréciation, donner la préférence à une solution qui évitait de nouvelles interventions dans le vallon et permettait même de supprimer certains ouvrages qui y ont été aménagés.

c) Sont en revanche dénués de pertinence, parce que d'importance négligeable, les moyens des recourants relatifs à la consommation d'électricité par les pompes prévues, qui n'est pas de nature à faire considérer l'exploitation du nouveau collecteur comme insuffisamment économique au sens de l'art. 10 al. 1 bis LEaux. Il en va de même de l'inconvénient d'un allongement du parcours des eaux usées, qui à la connaissance de l'assesseur biologiste du tribunal, n'a que peu d'influence sur le fonctionnement de la station d'épuration.

d) Finalement, le tribunal constate, en bref, que le département intimé pouvait légitimement se référer à l'analyse de la situation opérée par la commission d'étude nommée par l'ERM et que la solution préconisée trouvait également appui dans l'objectif poursuivi par l'art. 37 LEaux.

7.

Vu ce qui précède, le recours est rejeté aux frais des recourants, qui doivent des dépens à l'ERM.