TA - AC.2002.0006 - 2003-06-27 - Gravière de la Claie-aux-Moines SA c/Service des routes/Savigny/Association de quartier des Méguettes et crts

1.

a) Le recours est principalement dirigé contre "la décision rendue par la Centrale des autorisations CAMAC du 30 novembre 2001". Or la CAMAC n'est pas une autorité dotée d'un pouvoir décisionnel; il s'agit d'une simple subdivision administrative chargée de communiquer, dans le cadre de la procédure de permis de construire, l'ensemble des autorisations ou préavis des départements et services cantonaux concernés par le projet mis à l'enquête. La précision des termes et la clarté de la formulation n'étant pas les qualités dominantes des communications de la CAMAC, il est parfois difficile de discerner si celles-ci comportent l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis d'un service cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en considération dans sa propre décision. Cette question doit être tranchée en examinant si les règles applicables au projet de construction ou d'installation en cause confèrent un pouvoir de décision à l'administration cantonale, en d'autres termes, si elles subordonnent le projet à une autorisation cantonale spéciale.

b) Dans le cas particulier, est seule litigieuse la prise de position du Service des routes, division entretien, qui subordonne la délivrance du permis de construire à l'aménagement d'un nouveau carrefour sur la RC 701b, à charge de la commune et des propriétaires concernés. Expressément invité à préciser s'il donnait à cette prise de position le caractère d'une décision juridiquement contraignante et, dans l'affirmative, sur quelle base légale il se fondait, le Service des routes a confirmé qu'il avait "posé comme conditions à la délivrance du permis de construire le réaménagement du carrefour du Chemin des Gavardes [sic] et de la RC 701 en se fondant sur les art. 32 LR, 8 litt. g LCar et 15 RCar (RSV 7.9), relatifs d'une part aux accès latéraux aux routes, et de l'autre au trafic dû à l'exploitation des carrières."

aa) L'art. 32 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR) a la teneur suivante :

"Accès :

Règle générale

Art. 32. - L'aménagement d'un accès privé aux routes cantonales est soumis à autorisation du département; pour les routes communales, l'autorisation est délivrée par la municipalité.

L'autorisation n'est donnée que si l'accès est indispensable pour les besoins du fonds, s'il correspond à l'usage commun de la route, en particulier s'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la fluidité ou la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé s'intègre à l'aménagement du territoire et à l'environnement.

Les frais de l'ouvrage incombent au propriétaire intéressé.

L'autorité compétente peut, notamment dans le but d'améliorer la visibilité de l'accès d'un fonds riverain, prendre les mesures nécessaires à l'égard des propriétaires des fonds voisins; une participation aux frais de ces mesures peut alors être exigée du bénéficiaire de celles-ci."

Cette disposition n'est manifestement pas applicable en l'espèce, où les travaux mis à l'enquête ne touchent en rien à l'aménagement d'un accès privé à une route cantonale ou communale : la parcelle no 235 ne dispose d'aucun accès direct sur une route cantonale ou communale; elle bénéficie d'un accès au chemin de la Séresse, qui fait partie du domaine public communal, grâce à un droit de passage sur la parcelle voisine (no 277, propriété de Philippe Favre). Aucune modification de l'accès à ce chemin communal n'est prévue. Quant à la jonction du chemin de la Séresse avec la route cantonale, elle ne relève pas de l'art. 32 LR.

bb) L'art. 8 LCar dispose que le règlement d'application de la loi fixe le contenu des plans d'extraction et énumère les différents éléments que ceux-ci doivent contenir, soit, notamment, "le plan général de circulation, les tronçons des routes pour lesquels une participation du propriétaire et de l'exploitant est envisagée" (let. g, première phrase). Quant à l'art. 15 du règlement du 25 janvier 1991 d'application de la LCar (RCar) il est ainsi libellé :

"Circulation et transports

Art. 15. - Un plan de circulation est annexé au plan d'extraction. Il indique l'accès au chantier, le trajet des matériaux exploités ou nécessaires pour la remise en état (routes publiques, privées, existantes ou à aménager, chemin de fer, etc.). Il tient compte du trafic global existant ou prévisible. Il précise les travaux à exécuter pour assurer la sécurité du trafic et sa fluidité et les tronçons pour lesquels l'accroissement du trafic prévisible dépasse 10 %."

Ces règles ne confèrent pas non plus la moindre compétence décisionnelle au Service des routes. Tout d'abord l'établissement des plans d'extraction n'a jamais été du ressort de ce dernier; il relève actuellement du Département de la sécurité et de l'environnement, plus précisément de son Service des eaux, sols et assainissement (v. art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration; art. 1 de l'arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration; Annuaire officiel 2002/2003, p. 44). Ensuite, les installations litigieuses, même si elles sont liées à l'exploitation d'une gravière, ne se trouvent pas dans le périmètre d'un plan d'extraction, mais dans la zone industrielle d'un plan partiel d'affectation communal.

c) L'art. 120 LATC énumère exhaustivement les cas dans lesquels la construction ou l'installation est soumise non seulement à un permis de construire délivré par la municipalité (art. 103 et 104 LATC), mais encore à une autorisation spéciale, en principe cantonale. Il s'agit des constructions hors des zones à bâtir (let. a), des constructions et des ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre le danger d'incendie et d'explosion, ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature (let. b), des constructions, ouvrages, entreprises et installations faisant l'objet d'une liste annexée au RATC (let. c), enfin des constructions, ouvrages, installations et équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales (let. d). L'hypothèse visée aux lettres a, b et d n'est manifestement pas réalisée en l'occurrence. Quant à la liste des ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire l'objet d'une autorisation ou d'une approbation par l'autorité cantonale (annexe 2 au RATC), elle ne prévoit pas d'autorisation ou d'approbation du Département des infrastructures pour les installations du type de celles mises à l'enquête par GCM SA.

d) Il s'ensuit que le Service des routes n'avait aucune compétence pour soumettre le projet litigieux à une autorisation de sa part ni, par conséquent, pour l'assujettir à des conditions particulières. Sa décision doit en conséquence être annulée.

2.

Selon les art. 22 al. 2 let. b LAT et 104 al. 3 LATC, la municipalité ne peut accorder le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de cette dernière. Pour qu'un terrain soit réputé équipé, l'art. 19 LAT exige qu'il soit desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (v. de façon plus générale sur cette question, André Jomini, Commentaire de la LAT, Zurich 1999, n. 18 ad art. 19 LAT). S'agissant de l'accès, la notion d'équipement revêt un double aspect : elle implique non seulement que le bien-fonds soit raccordé à une voie publique par un accès adapté à l'utilisation prévue, mais encore elle sous-tend que la route de desserte vouée à l'usage commun soit également apte à absorber le trafic lié à la destination de l'immeuble (ibid. n. 12).

Bien qu'elle n'y fasse pas expressément référence, l'intervention du Service des routes peut être considérée comme une opposition fondée sur ces dispositions. Hors des cas où son autorisation est nécessaire, le Département des infrastructures a en effet la faculté de formuler, comme tout intéressé, une opposition à l'octroi du permis de construire (v. art. 110 LATC). Il appartient alors à la municipalité de se déterminer sur cette opposition en accordant ou refusant le permis de construire (art. 114 et 116 LATC), le département ayant la possibilité de recourir en cas d'octroi du permis (art. 104a LATC). C'est dès lors à tort que la municipalité s'est considérée comme liée par les conditions posées par le Service des routes et, de ce fait, dans l'obligation de refuser le permis de construire. Sa décision du 14 décembre 2001 doit en conséquence être annulée, la cause lui étant renvoyée pour qu'elle statue à nouveau sur la demande de permis de construire.

3.

En l'état le Tribunal administratif pourrait se dispenser d'examiner le bien-fondé de la position adoptée par le Service des routes. Toutefois, dans la mesure où la municipalité a d'ores et déjà annoncé qu'elle considérait cette position comme insoutenable et qu'elle délivrerait le permis de construire si la décision du Service des routes était annulée, il convient, par économie de procédure, de vérifier d'emblée si les griefs dudit service sont pertinents.

a) Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité - celle des automobiles comme celle des autres usagers, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisements soient suffisantes et que les accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soient assurés (v. Zbl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement de trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier ou si elle provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voies d'accès de manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LATC que si leur utilisation ne provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (v. ATF 119 I b 480 consid. 6, p. 488; 116 I b 159).

b) Selon le Service des routes, le trafic journalier moyen (TJM) sur la RC 701b était, en l'an 2000, de 13'500 véhicules par jour, dont 560 camions (4,2%). Cette proportion devrait "presque doubler" avec la modification de la centrale à béton, et le débouché du chemin de la Séresse sur la RC 701b serait, dans la situation actuelle déjà, dangereux.

Ces affirmations paraissent sujettes à caution à plus d'un titre :

aa) Se fondant sur des comptages effectués par le Service des routes du 26 avril au 11 mai 2000 sur la RC 701b, à 500 mètres de la sortie de la Claie-aux-Moines, direction Savigny, qui indiquent une moyenne journalière de 10'121 véhicules, (10'797 du lundi au vendredi), GCM SA met en doute dans son recours le trafic journalier moyen retenu dans la motivation de la décision attaquée. Le Service des routes n'a pas jugé bon de fournir la moindre explication sur ce point dans sa réponse.

bb) La proportion du trafic poids-lourds sur la RC 701b n'est que pour partie imputable à l'exploitation de la gravière du Pétozan et aux installations de GCM SA dans la zone industrielle de Geffry. Selon le rapport d'impact établi en vue du plan d'extraction de la gravière des Gavardes (qui se fondait sur une prévision de trafic, en l'an 2000, de 11'580 véhicules par jour, dont 430 poids-lourds), le nombre de poids-lourds provenant de la gravière ou s'y rendant n'est que de 216 (v. annexe no 178-6.2) et, parmi ceux-ci, seuls 110 mouvements sont liés à la production de béton (v. Schopfer & Niggli SA, Etude sonore pour la modification de la centrale à béton, ch. 2.3). Il s'ensuit qu'avec un doublement de la production de béton (700 m³ par jour au lieu des 325 représentant la moyenne des années 1995 à 2000), le trafic journalier de poids-lourds sur la RC 701b ne serait pas multiplié par deux, mais augmenté de 20%.

cc) Selon le descriptif du projet et l'étude de bruit qui faisaient partie du dossier d'enquête, GCM SA n'a pas l'intention, en doublant son installation de fabrication de béton, d'augmenter sa production, mais d'assurer un meilleur service à la clientèle et d'optimiser les conditions d'exploitation (v. ci-dessus p. 2, let. D). Lors de la mise à l'enquête publique du projet, le Service des routes a demandé que le dossier soit complété par une étude de circulation . Celle-ci a été fournie sous la forme d'un document du 7 novembre 2001 (no 2287-60) intitulé "Analyse des trafics d'exploitation de la gravière". Ce document compare la génération de trafic de la gravière (y compris la production de béton ) en 1992 et jusqu'à fin 2001, ainsi que la génération de trafic sans poursuite de l'exploitation de la gravière sur le site des Gavardes; il montre que le trafic de poids-lourds généré par l'ensemble des activités de GCM SA sur le site de la Claie-aux-Moines n'a que faiblement progressé entre 1992 et 2001 (respectivement 54'900 et 56'300 véhicules par an) et que ce trafic resterait stable même si le projet de future gravière des Gavardes devait ne pas voir le jour (les mouvements liés à un apport plus important de matériaux extérieurs étant compensés par le suppression de l'apport des matériaux de décharge et une réduction des livraisons de ballast, tout-venant et agrégats).

Le Service des routes a néanmoins considéré de manière abrupte qu'avec la modification de la centrale à béton le nombre de poids-lourds allait "presque doubler". Dans sa réponse au recours, il justifie cette affirmation en expliquant d'abord qu'une réduction du temps d'attente des camions et une augmentation des cadences de chargement conduiraient à une accélération de la rotation des véhicules et auraient nécessairement pour conséquence une augmentation du trafic lourd. Or cet argument n'a qu'une apparence de logique : limiter le temps d'attente des camions aux heures de pointe n'implique pas nécessairement d'en augmenter le nombre et la rotation tout au long de la journée. Le Service des routes considère par ailleurs que la production de béton augmentera forcément, parce que l'on "voit mal comment [GCM SA] peut consentir un investissement pouvant doubler sa capacité de production sans l'exploiter de façon optimale". Or, sur ce point comme sur le précédent, GCM SA expose que sa production est d'abord liée aux besoins de sa clientèle et qu'il n'existe dans la région lausannoise ou dans le canton de Vaud aucun projet susceptible d'entraîner dans un proche avenir un doublement de ce besoin. Elle explique également de manière convainquante qu'il s'agit plus pour elle de s'adapter à des exigences qualitatives que quantitatives, en suivant l'évolution du marché des bétons qui oblige à fournir rapidement et de manière flexible une grande variété de produits (sur le détail de ces explications, il peut être renvoyé aux lettres de GCM SA du 22 mars 2002). Ainsi, la conviction du Service des routes que GCM SA va, contrairement à ses affirmations répétées, "presque doubler" sa production de béton ne repose-t-elle sur aucun élément objectif.

dd) On peut enfin s'étonner que le Service des routes qualifie le débouché du chemin de la Séresse sur la RC 701b de dangereux dans sa situation actuelle, alors que dans le cadre de l'examen du projet de plan d'extraction des Gavardes, et bien que les prévisions de trafic consignées dans le rapport d'impact et ses annexes prenaient en compte la production de béton dans la zone industrielle (v. ch. 3.5 du rapport d'impact du 13 novembre 1997), il estimait que le "trafic généré par l'extension de la gravière ne variant pas par rapport au rythme actuel d'exploitation, il [pouvait] tout-à-fait être absorbé par le réseau routier cantonal, même en tenant compte de l'augmentation ou diminution du trafic global pour ces prochaines années"(v. note du 30 juillet 1997 à l'attention du Secrétariat général du DTPAT; v. également décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 30 mars 1999, p. 4).

4.

Quant à l'opposition de l'Association de quartier des Méguettes et consorts, elle repose pour l'essentiel sur l'idée que la modification de la centrale à béton est si étroitement liée au projet de gravière des Gavardes qu'elle aurait dû être incluse dans ce dernier ou, tout au moins traitée de manière coordonnée. Cette opinion est erronée. Sans doute existe-t-il un lien évident entre la centrale à béton et la future gravière, puisqu'il est prévu d'utiliser 50% des matériaux extraits de la seconde pour alimenter la première (v. rapport d'impact du 13 novembre 1997, p. 12, ch. 3.4.3). La centrale à béton n'en demeure pas moins une installation techniquement et juridiquement distincte de la gravière. Elle peut en effet être exploitée indépendamment (par l'apport de matériaux extérieurs dans une proportion plus élevée qu'actuellement) et elle se trouve dans une zone industrielle et artisanale durablement affectée à cet effet (selon l'art. 4 let. a du PPA "Geffry", cette zone est réservée "au traitement des matériaux pierreux et de démolition, c'est-à-dire centrale à béton avec triage, lavage et stock de gravier à béton, traitement et stock de gravillon et de matériaux de recyclage ainsi que de (sic) locaux administratifs de l'entreprise et un logement de gardiennage"). Contrairement à ce que soutiennent l'Association de quartier des Méguettes et consorts, ces installations n'ont pas à être incluses dans le périmètre d'un plan d'extraction, dont la vocation est de régler temporairement l'affectation d'une portion de territoire pendant la durée d'exploitation du gisement. A noter en outre que la dissociation des procédures n'empêche pas de prendre en compte, sous l'angle de la protection de l'environnement, les effets conjugués des activités des GCM SA se déroulant dans la zone industrielle du PPA "Geffry" et celles relevant des installations et activités situées dans le périmètre d'exploitation de la gravière. L'opposition de l'Association de quartier des Méguettes et consorts apparaît ainsi mal fondée.

5.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais de procédure seront laissés à la charge de l'Etat. GCM SA, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a en outre droit à des dépens.