TA - AC.2003.0003 - 2003-10-29 - BROCARD Gilbert c/SAT/Arnex-sur-Orbe

1.

Le recourant invoque la nullité de la décision du SAT. Selon lui, ce service n'était pas compétent pour ordonner la remise en état des parcelles. Il estime que la municipalité avait seule cette compétence et que seul le CCFN était par ailleurs habilité à ordonner des mesures tendant à la protection de la nature et de la faune.

Selon l'art. 105 al.1 LATC la municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Dans le cas d'espèce, le SAT, qui est le service du Département des infrastructures usuellement compétent en matière de constructions hors des zones à bâtir, a considéré que différents aménagements effectués sur les parcelles litigieuses, notamment en relation avec la compétition équestre organisée en 2002, n'étaient pas conformes aux dispositions de la législation fédérale et cantonale en matière de zone agricole. En conséquence, en application de l'art 105 LATC, le SAT était formellement compétent pour ordonner la suppression de ces aménagements et la remise en état des parcelles litigieuses. On ne saurait dès lors suivre le recourant lorsqu'il affirme que seule la municipalité était habilitée à agir.

La question de savoir si le SAT était également compétent pour ordonner des mesures relevant de la législation sur la protection de la nature (points 5 à 7 de la décision attaquée) est plus délicate. Dès lors que ces trois points ne sont plus litigieux, cette question peut cependant demeurer indécise.

2.

Le recourant soutient que les obstacles installés sur son terrain en relation avec le cross équestre ne sont pas des installations soumises à autorisation en application de l'art. 103 LATC. Il souligne à cet égard que, pour la plupart, ils sont amovibles et sont constitués d'éléments naturels récoltés sur le site, à savoir essentiellement des troncs empilés et fixés par des éléments en métal vissés.

a) L'art. 103 LATC soumet à autorisation tout travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment. L'art. 68 RATC précise cette disposition en assujettissant notamment à autorisation tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol (lettre g), ainsi que les dépôts en tous genres destinés notamment aux machines de chantier, au matériel de construction, et à tous autres objets encombrants (lettre i). Hors de la zone à bâtir, il y a lieu également d'obtenir une autorisation du Département des infrastructures (art. 81 al. 1 LATC).

b) S'agissant des installations et aménagements soumis à autorisation, la casuistique est abondante (v. à cet égard la jurisprudence mentionnée in Droit fédéral et vaudois de la construction, Payot Lausanne, 2002, note 2.1. ad art. 103 LATC). Ont notamment été soumis à autorisation un abri amovible (RDAF 1974, 367), un barbecue RDAF 1990, 240), un bûcher (RDAF 1991, 83), un dépôt de planches (RDAF 1974, 367), des modérateurs de trafic (RDAF 1991, 83), et un palan, même démontable (RDAF 1987, 232).

La vision locale a permis de constater que le parcours de cross hippique comprend notamment un muret en pierres cimentées ainsi qu'un fossé creusé pour l'occasion. Ces aménagements sont manifestement soumis à autorisation. A cet égard, peu importe que ces installations soient destinées à n'être utilisées qu'une fois par an ou qu'elles puissent être démontées facilement. L'intention explicite du recourant est d'ailleurs de les laisser sur le site de manière permanente. Pour ce qui est des 18 obstacles de saut érigés sur le site, la vision locale a également permis de constater que ces installations, considérées globalement, modifient de manière sensible le secteur concerné, au sens de l'art. 103 LATC . Elles sont par conséquent également soumises à autorisation et leur présence sur le site plusieurs mois après la manifestation du 9 juin 2002 s'avère dès lors illégale.

3.

Selon la jurisprudence, la seule violation des dispositions relatives à la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux dispositions matérielles qui lui sont applicables (v. arrêt TA, AC 01/0010 du 8 mai 2001 et références citées). Pour statuer sur un ordre de remise en état, il convient par conséquent d'examiner préalablement si les installations litigieuses sont suceptibles d'être régularisées par le biais d'une procédure d'autorisation. Si tel est le cas, il convient de surseoir à la décision entreprise et d'inviter le recourant à mettre à l'enquête publique les aménagements et installations concernés. On relèvera à ce propos que ceux-ci ne sont pas de minime importance au sens des art. 111 LATC et 72d RATC et qu'ils ne peuvent par conséquent pas être dispensés d'enquête publique.

a) Certaines mesures de remise en état, énumérées en page trois de la décision querellée, ne sont plus litigieuses. Ainsi, le recourant ne conteste pas les mesures citées sous chiffre 5 (installation d'une clôture autour de l'étang) et 7 (évacuation des dépôts de paille situés dans la zone inondable du ruisseau). La vision locale a permis de constater que les points 3, 4 et 6 de la décision entreprise ne sont plus litigieux non plus, à savoir la suppression et évacuation des arbres exogènes (ch. 3), l'évacuation des vieilles machines agricoles, des remorques de camions et autres dépôts (ch. 4), et le débarras de tous les déchets encombrant le ruisseau (en réalité une vieille baignoire que la municipalité s'est engagée à évacuer) (ch. 6).

En fin de compte, seuls demeurent litigieux les installations et aménagements liés au cross équestre ainsi que la roulotte installée par le recourant sur son terrain (décrite par le SAT comme une "baraque de chantier" dans la décision querellée).

b) aa) Le représentant du SAT a soutenu à l'audience que les installations et aménagements liés au cross équestre ne sauraient être autorisés par le biais d'une dérogation (art. 24 LAT), mais qu'ils devraient faire l'objet d'une procédure de planification au sens de l'art. 2 LAT, ce que le recourant conteste.

Selon l'art. 2 al. 1 LAT, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement pour leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire. Le Tribunal fédéral a déduit de cette disposition que les autorisations de construire (fondées notamment sur l'art. 24 LAT) doivent respecter les principes de planification par étapes prévus par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, à savoir : le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de construire (ATF 113 Ib 374 consid. 5). Selon la jurisprudence, aucune dérogation selon l'art. 24 LAT ne peut être accordée pour des ouvrages et des installations qui, par leur nature, ne peuvent être appréhendés de manière adéquate que par une procédure de planification. Ainsi, lorsqu'un projet de construction n'est pas conforme à la destination de la zone, il ne peut être autorisé que par une modification du plan d'affectation si, par son importance ou sa nature, il aurait d'importantes répercussions sur l'affectation existante, l'équipement ou l'environnement. C'est au regard des principes et des buts de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) et du plan directeur cantonal qu'il convient de déterminer si un projet est soumis à l'obligation de planification; le fait qu'une installation soit soumise à la procédure spéciale de l'étude de l'impact sur l'environnement est un indice important pour décider si la procédure de planification s'impose par rapport à la procédure d'autorisation de construire (ATF 124 II 254-255 consid. 3 ). Les projets qui nécessitent une procédure de planification sont essentiellement ceux dont la réalisation touche des objectifs d'aménagement retenus au niveau local ou régional et qui doivent résulter d'un choix politique conscient dans le respect des principes démocratiques (ATF 115 Ib 151/152 consid. 5d, 114 Ib 188/189 consid. 3 cb).

Tel est par exemple le cas d'un port prévu par un secteur spécial d'une zone de cure et de sport (ATF 113 Ib 371 ss), de l'aménagement d'un terrain de golf à neuf trous sur une surface de 74'050 mètres carrés (ATF 114 Ib 311 ss), d'installations sportives (courts de tennis ouverts et couverts, terrains de football) sur une parcelle communale de 34'968 mètres carrés (ATF 114 Ib 180 ss), de la création d'espaces nécessaires au maintien de la population dans les régions menacées de dépeuplement (ATF 115 Ib 148 ss), ou encore de l'aménagement d'une décharge régionale d'une capacité de 400'000 à 500'000 mètres cubes (ATF 116 Ib 50 ss). En revanche, la procédure d'autorisation exceptionnelle conserve son utilité pour les installations techniques dont l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; il s'agit notamment des antennes de télécommunication (ATF 117 Ib 28 ss, 115 Ib 131), des barrages et corrections fluviales (ATF 115 Ib 472 ss), des installations d'élevage intensif (ATF 118 Ib 17 ss, 117 Ib 270 ss) ainsi que des stands de tir qui ne sont pas soumis à l'étude de l'impact sur l'environnement (ATF 114 Ia 125 ss; v. aussi ATF non publié rendu le 24 mai 1989 en la cause commune Ilanz contre Département fédéral de l'intérieur, consid. 4b).

En l'espèce, il apparaît que les installations litigieuses n'ont pas un impact tel sur l'affectation de la zone, qu'une planification s'avère nécessaire. On ne saurait notamment considérer qu'elles touchent des objectifs d'aménagement de niveau local ou régional nécessitant un choix politique. Elles n'empêchent pas l'utilisation agricole du pâturage, ne portent pas atteinte au caractère champêtre du site ou, de manière générale, à l'esthétique du lieu. Moyennant quelques aménagements à étudier en collaboration avec le CCFN, il semble en outre possible de faire en sorte que leur impact sur le biotope soit rendu négligeable, voire nul. Enfin, ces installations n'ont pas à être soumises à une étude d'impact sur l'environnement.

Vu ce qui précède, les conditions justifiant d'imposer une procédure de planification ne sont pas réunies. Il convient dès lors d'examiner si une autorisation de construire peut être délivrée en application des art. 22 ou 24 LAT.

bb) L'art. 22 al. 2 LAT prévoit qu'une autorisation de construire peut être délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Sont conformes à la zone agricole au sens de l'art. 16a LAT les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. De jurisprudence constante, il a été considéré qu'un élevage de jeunes chevaux par un exploitant agricole était conforme à la zone agricole, de même que la prise en pension de chevaux appartenant à des tiers pour autant que la base fourragère provienne du domaine. En revanche, il a été jugé que le dressage et l'entraînement de chevaux déjà formés étaient contraires à l'affectation de la zone agricole: ainsi, une construction mise à la disposition de tiers venus de l'extérieur pour pratiquer l'équitation ne présente aucun lien avec la culture du sol (ATF 122 II 160 = JT 1997 I 473; ATF non publié du 1er mai 2001 en la cause Quatrevaux; TA arrêt du 16 janvier 2002, AC 2001/0074). Il ressort des travaux parlementaires relatifs à la novelle du 20 mars 1998 que le législateur fédéral a expressément entendu continuer à bannir de la zone agricole la pratique de l'équitation en tant que sport ou activité de détente: le Conseil national a en effet refusé une proposition tendant à instaurer une pratique plus souple que celle suivie jusqu'alors (Bulletin officiel du Conseil national 1997, p. 1845 ss). Ainsi donc, comme par le passé, les manèges, parcours de saut ouverts au public et autres installations similaires doivent prendre place soit dans des zones à bâtir, soit dans des zones spécialement désignées à cet effet (Office fédéral du développement territorial, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, ch. IV 2.3.1; Association suisse pour l'aménagement national, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, édition août 2000, p. 49).

Certes, le recourant affirme pratiquer un peu l'élevage et le débourrage de chevaux. Mais il ne prétend nullement utiliser les installations litigieuses pour ce secteur de son exploitation agricole. Il est admis au contraire que celles-ci sont destinées uniquement à être utilisées par des tiers - non exploitants - pour la pratique d'un sport équestre. A ce titre et au vu de la jurisprudence rappelée ci-dessus, les installations et aménagements liés au parcours de cross équestre ne sauraient être considérés comme conformes à l'affectation de la zone.

cc) Le recourant soutient que, si elles ne sont pas conformes à la zone agricole, les installations litigieuses devraient être autorisées en application de l'art. 24b LAT. Selon cette disposition, lorsqu'une entreprise agricole ne peut subsister sans un revenu complémentaire, les travaux de transformation destinés à l'exercice d'une activité accessoire non agricole proche de l'exploitation dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés, ceci sous certaines conditions.

Le recourant n'explique pas en quoi cette disposition trouverait application en l'espèce. Nulle part dans ses écritures a-t-il cherché à démontrer que son exploitation ne pourrait subsister sans la tenue de cette compétition équestre, laquelle, faut-il le rappeler, ne devrait avoir lieu qu'une fois l'an. A défaut d'être suffisamment motivé, ce moyen doit être écarté.

dd) Reste à examiner si les installations et aménagements liés au parcours de cross équestre pourraient être admis à titre dérogatoire, au sens de l'art 24 LAT. Cette disposition prévoit:

"En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:

a. l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."

Ces deux conditions sont cumulatives. La jurisprudence du Tribunal fédéral a maintes fois précisé que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - doivent toujours justifier la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cette question doit être résolue sur la base de critères objectifs et non pas à partir de conceptions et perspectives du requérant, qui pourraient ne dicter le choix de l'emplacement que pour des raisons financières, personnelles ou pour des motifs d'agrément (ATF 123 II 256; 119 Ib 442; 118 Ib 17).

Le recourant a expliqué que les installations litigieuses sont destinées aux épreuves de cross équestre. Charles Troillet, vétérinaire du concours organisé le 9 juin 2002 et vice-président de la Fédération suisse des sports équestres, a expliqué à l'audience que ce type d'épreuve n'est pas seulement constitué d'obstacles, mais doit également comporter un tracé, comprenant des lignes droites et de grandes courbes parcourues au galop par les concurrents. Sylvia Lugeon, représentante de la Fédération équestre romande, a précisé qu'un parcours de cross devait présenter une longueur de 2000 à 2500 mètres au minimum. Ces intervenants ont insisté sur le fait que peu de terrains offrent en Suisse romande la dimension requise pour ces épreuves. Quant à la parcelle mise à disposition par la Municipalité au lieu-dit "En Bulande", ils ont indiqué qu'elle suffisait pour les concours hippiques, mais n'était pas assez vaste pour accueillir une épreuve de cross.

Il faut admettre que les installations destinées à ce genre d'épreuve présentent des caractéristiques qui les rendent difficilement envisageable en zone à bâtir. En effet, elles doivent être aménagées sur une grande surface de terrain, celui-ci étant au surplus utilisé de manière peu intensive et pouvant conserver une affectation agricole. On se trouve par conséquent dans une situation très différente de celle d'un parcours de concours hippique (épreuve de saut d'obstacles), qui peut comporter de nombreux obstacles sur une surface plus modeste et exclut toute autre utilisation du périmètre concerné. On ne saurait dès lors exclure d'emblée que l'implantation d'un parcours de cross équestre hors de la zone à bâtir puisse être autorisé en application de l'art 24 LAT comme imposé par sa destination. A cela s'ajoute que, dans la mesure où de tels aménagements demeurent limités, facilement démontables, intégrés au paysage et qu'ils n'excluent pas l'utilisation agricole des parcelles comme pâturage, on ne voit pas a priori quels intérêts prépondérants au sens de l'art. 24 lit. b LAT pourraient s'opposer à leur implantation en zone agricole. Pour ce qui est du biotope sis à proximité, on relèvera notamment que, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, un parcours de cross équestre peut représenter un moindre impact, comparé à une utilisation strictement agricole, telle que la culture du maïs, par exemple.

c) La roulotte présente sur la parcelle n° 885 constitue une installation soumise à autorisation (cf. considérant 2, ci-dessus). Comme toute autre installation, elle doit être conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 LAT).

Le recourant explique qu'elle sert à l'entreposage d'outils et d'aliments pour ses animaux et invoque ainsi un usage agricole. Elle serait donc susceptible d'être autorisée comme installation conforme à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT) si le recourant parvient à démontrer qu'elle respecte les exigences de l'OAT (plus particulièrement celles figurant à l'art. 34 OAT) et du RATC (plus particulièrement à celles figurant à l'art. 83 RATC).

4.

Il résulte de ce qui précède qu'il n'est pas exclu que les installations et aménagements liés au parcours de cross équestre ainsi que la roulotte puissent être régularisés dans le cadre d'une procédure de mise à l'enquête. Il convient donc de réformer la décision du SAT sur ce point et d'accorder au recourant un délai de deux mois pour déposer un dossier de mise à l'enquête en bonne et due forme, visant à régulariser toutes les installations encore aménagées sur les parcelles n° 885, 886 et 940. A défaut, la décision du SAT déploiera à nouveau ses effets et ce service impartira à Gilbert Brocard un nouveau délai pour remettre en état les parcelles susdites.

Pour ce qui est du parcours de cross équestre, il incombera à l'autorité compétente d'effectuer la pesée des intérêts prévue par l'art. 24 LAT. Il conviendra en particulier d'examiner l'impact des installations sur le biotope sous l'angle des dispositions de la législation sur la protection de la nature et d'ordonner toute modification des installations existantes ou toutes mesures d'exploitation propres à garantir sa protection; d'examiner également si les parcours de cross existant en Suisse romande pourraient suffir à couvrir les besoins pour ce genre de manifestations. Il appartiendra également à cette autorité de vérifier si les installations litigieuses peuvent être admises vu la précarité de la situation juridique des parcelles. L'autorité devra ainsi examiner la question de la viabilité technique de ces installations, si la municipalité décidait de résilier le bail à ferme portant sur les parcelles n° 886 et 940.

5.

En ne se conformant pas aux conditions, pourtant claires, posées par la municipalité et le CCFN dans leur décision du 8 mai 2002, Gilbert Brocard a fait preuve d'une patente mauvaise fois. Son comportement a conduit à mettre les autorités devant le fait accompli, alors qu'il s'était engagé, en pleine connaissance de cause, à remettre en état les terrains au lendemain du concours du 9 juin 2002. Il se justifie donc de mettre à sa charge l'entier des frais de la présente procédure, quand bien même il obtient partiellement gain de cause au fond. Au surplus, il n' y a pas lieu d'allouer de dépens.