TA - AC.2003.0098 - 2003-10-31 - HUG Daniel et Johanna c/Yvonand

1.

Les recourants invoquent les nuisances sonores et lumineuses de l'installation litigieuse.

a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss, consid. 3a; 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456 ss, consid. 1c; 114 Ib 214 ss, consid. 5; sur la question de savoir quand les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre, voir par exemple AC 2001/0011 du 18 décembre 2001).

b) La législation fédérale ne s'applique pas uniquement aux bruits d'origine technique (v. p. ex. AC 2000/0170 du 29 avril 2003); les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b). Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE (limitation des nuisances) les installations suivantes : un pub (arrêts non publiés du 28 mars 1996, Commune de Delémont, et du 14 octobre 1991, Commune de Lutry), un centre sportif avec terrain de football, court de tennis et bar (arrêt du 10 janvier 1994, RDAT 1995 I p. 194 consid. 2), un tonneau de bois aménagé pour accueillir quelques jeunes gens dans le jardin d'un centre de rencontres (ATF 118 Ib 590 consid. 2), l'exploitation nocturne d'un restaurant en plein-air (DEP 1997, 495), une place de jeu pour enfants attenante à un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 consid. 3c) ou un encore un tea-room (ATF 123 II 325 consid. 4a/aa). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombaient sous le coup de la législation sur la protection de l'environnement même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeu dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d, e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590, consid. 2d).

c) Pour ce qui concerne l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, prévoit ce qui suit:

Art. 2. - L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.

S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.

d) Les autorisations spéciales, en principe cantonale, sont régies par les art. 120 ss LATC dont on citera les dispositions suivantes:

Art. 120. Champ d'application

Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination

a) les constructions hors des zones à bâtir;

b) les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;

c) les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser l’autorisation exigée. Le Conseil d’Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l’objet d’un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l’objet de décisions qui seront publiées dans la feuille des avis officiels;

d) les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.

Art. 121 Autorités compétentes

Sont compétents:

a) le Département des infrastructures pour les constructions prévues à l’article 120, lettre a ;

b) le Département de la sécurité et de l’environnement pour les constructions prévues à l’article 120, lettre b ;

c) les départements désignés dans la liste des catégories d’établissements et de constructions prévues par l’article 120, lettre c sous réserve d’une délégation de compétence aux communes;

d) l'autorité désignée dans les dispositions légales et réglementaires spéciales (article 120, lettre d).

Art. 123 Décision

L'autorité saisie statue, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur les conditions de situation, de construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures de surveillance.

Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement.

(...)

e) E l'espèce, c'est la municipalité intimée qui a, dans la décision attaquée, traité les griefs soulevés par les recourants au sujet des nuisances qu'ils imputent à l'installation litigieuse. L'examen de ces griefs doit avoir lieu non plus en vertu du droit communal, mais conformément aux exigences du droit fédéral que constitue la loi fédérale sur la protection de l'environnement. En outre, conformément à l'art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la LPE, la commune n'est plus compétente pour appliquer la législation sur la protection de l'environnement lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens des art. 120 ss LATC. Or en l'espèce, d'après l'annexe II du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), dans sa teneur modifiée par le règlement du 14 mai 2001, les équipements sportifs non scolaires doivent faire l'objet d'une autorisation cantonale délivrée par le Département des institutions et des relations extérieures.

Le dispositif réglementaire que constitue l'annexe II du RATC n'est pas particulièrement clair pour le justiciable. La simple désignation du Département cantonal compétent pour délivrer l'autorisation spéciale n'est souvent pas suffisante pour permettre de discerner la nature de la compétence cantonale qui est censée s'exercer en vertu de l'annexe II RATC. Pour ce qui concerne les équipements sportifs non scolaires, classés parmi les "établissements scolaires, sportifs non scolaires, et sanitaires", la situation est d'autant plus confuse que l'indication du département compétent paraît erronée. Ce n'est que d'après les indications recueillies par téléphone auprès de la CAMAC qu'il a été possible de déterminer que l'autorisation cantonale exigée relèverait de la compétence du Services de l'éducation physique et du sport, qui fait cependant plus partie du Département des institutions et des relations extérieures, mais bien du Département de l'économie en vertu de l'art. 5 de l'arrêté du 13 mai 2002 modifiant celui du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration.

Tant ledit service que les recourants eux-mêmes admettent expressément la compétence réglementaire ainsi élucidée, tandis que la commune ne s'est pas déterminée.

Quoi qu'il en soit, force est de constater qu'en ajoutant les installations sportives non scolaires à la liste des installations qui sont soumises à autorisation cantonale (ces installations n'étaient pas mentionnées dans l'annexe II RATC avant la modification du 14 mai 2001), le Conseil d'Etat a privé la municipalité de la compétence de se prononcer sur les problèmes de nuisances de l'installation litigieuse: il appartient au contraire au département cantonal de statuer, conformément à l'art. 123 LATC, sur les conditions de situation, de construction, d'installation et éventuellement sur les mesures de surveillance dont doit faire l'objet l'installation litigieuse, et d'imposer s'il y a lieu les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement. C'est donc à tort que la municipalité s'est prononcée en l'espèce.

Rendue hors compétence, le décision municipale ne peut pas être maintenue. Il est vrai qu'il est arrivé au Tribunal administratif de laisser subsister une décision communale statuant dans de telles conditions lorsque la nécessité d'appliquer la LPE avait échappé aux services cantonaux (AC 1997/0044 du 23 novembre 1999), mais il faut bien admettre qu'il s'agit là d'une situation illégale. Comme il n'appartient pas au Tribunal administratif de constituer le dossier destiné à permettre aux autorités de première instance de statuer, il y a lieu d'annuler la décision municipale et de renvoyer à l'autorité intimée le dossier pour qu'elle prenne une nouvelle décision (non pas sur le sort des oppositions, mais véritablement sur la délivrance ou le refus du permis de construire comme le prévoit l'art. 114 al. 1 LATC) en tenant compte de la décision qu'aura rendue l'autorité cantonale.

On ajoutera au passage que les recourants reprochent à la commune de n'avoir pas fait figurer à l'enquête le règlement d'utilisation des terrains et des projecteurs. La décision municipale précise effectivement que les modalités d'utilisation du terrain de football ne font pas l'objet de l'enquête mais on ignore si cette indication se rapporte au projet litigieux, auquel cas le grief pourrait s'avérer fondé, ou au terrain de football qui fait probablement partie des installations existantes. Vu le dispositif du présent arrêt, il n'y a pas lieu d'élucider cette question plus avant.

2.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, sans frais pour les recourants, qui ont droit à des dépens pour avoir obtenu gain de cause avec l'assistance d'un mandataire rémunéré. L'émolument, réduit pour tenir compte de l'objet finalement limité du litige, sera mis à la charge de la commune intimée.