TA - AC.2003.0129 - 2004-12-23 - PURY et consorts/BONJOUR, Département des infrastructures, Municipalité de Chavornay

1.

Les recourants soutiennent que le niveau des surcombles devrait être compris dans le calcul de la surface de plancher habitable permettant de définir le coefficient d'utilisation du sol. Ils relèvent que la surface des surcombles calculée à partir d'une hauteur de 1 m 30 s'élève à 112 m² et qu'elle bénéficierait des éclairages suffisants. Le coefficient d'utilisation du sol limité à 0.5 ne serait ainsi plus respecté. La municipalité conteste cette interprétation en relevant que le permis de construire précise expressément que les surcombles n'ont pas été comptées comme surface de plancher habitable et qu'ils ne pourront en aucun cas être utilisés ou transformés en surface habitable.

a) Pour décider si un niveau de construction est habitable ou non, la seule intention subjective du propriétaire ne joue pas un rôle décisif. Il convient plutôt de déterminer si objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré permettent aisément de rendre ces surfaces habitables (voir dans ce sens l’ATF 108 Ib 130 ss). L'ancienne commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après : la commission) a jugé qu'un niveau, désigné comme "galetas" sur un plan, pouvait être considéré comme habitable et entrait dans le calcul du nombre d'étages autorisés, car il était éclairé par des fenêtres de même dimension que les autres chambres des niveaux inférieurs, et accessible par l'escalier ainsi que par l'ascenseur (RDAF 1975 p. 277). La commission a également jugé qu'il convenait d'assimiler à un étage habitable supplémentaire la partie du niveau des combles formant une galerie à laquelle on ne peut accéder que par un escalier (RDAF 1972 p. 414). Le Tribunal administratif a jugé en revanche qu'un étage de combles dont les conditions d'éclairage n'étaient pas conformes à la réglementation cantonale devait être considéré comme non habitable (arrêt AC 1995/0179 du 15 mai 1996, voir aussi prononcé no 2'161 de commission publié à la RDAF 1974 p. 224). Par exemple, la surface d’un local au niveau des combles qui nécessiterait une ouverture de 1,2 m² pour répondre aux exigences de la réglementation cantonale en matière d'éclairage et d'aération naturelle, mais qui comprenait seulement deux tabatières de 0.25 m² chacune ne pouvait être considérée comme habitable ; dans un tel cas, le projet présente des dispositions constructives suffisantes pour empêcher l'utilisation des surfaces à l'habitation, pour autant que la municipalité fixe des conditions précises à cet égard dans le permis de construire et procède aux contrôles nécessaires lors de l'octroi du permis d'habiter (arrêt AC 1999/0248 du 20 septembre 2000 cons. 6).

Ainsi, pour déterminer si le niveau des combles est habitable, il faut examiner si les condition d'éclairage, d'accessibilité permettent objectivement une utilisation à des fins d’habitation (voir notamment RDAF 1972 p. 275 ainsi que les prononcés de la commission non publiés 6'302 du 20 décembre 1989 et 6'879 du 7 mai 1991). Il convient en particulier d’examiner si les locaux prévus répondent aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale notamment en ce qui concerne le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables. A cet égard, l'art. 27 al. 1 RATC prévoit qu'une hauteur de 2 m 40 devrait être respectée entre le plancher et le plafond en précisant que dans l’étage des combles, cette hauteur doit être respectée au moins sur la moitié de la surface. Il suffit que la surface considérée présente un éclairage suffisant et que le volume est objectivement utilisable pour l'habitation pour que le niveau puisse être qualifé d'habitable. Ainsi, la condition figurant dans le permis de construire selon laquelle le volume des combles pourrait être utilisé à l'habitation n'est pas suffisante lorsqu'elle apparaît en contradiction avec la situation effective d'un espace disponible qui présente les caractéristiques d'une surface habitable (arrêt AC 2002/0052 du 11 novembre 2002 consid. 2b).

b) En l'espèce, l'espace des surcombles est divisé en deux parties chacune isolée et éclairée par une fenêtre en façade pignon de 1 m 20 par 1 m 22 (soit 1,4 m²) et deux ouvertures en tabatière de type velux de 0 m 78 x 1 m 40 (1 m²). La surface au sol mesurée depuis une hauteur de 1 m 30, atteint 52 m² pour l'une des parties des surcombles et 40 m² pour l'autre partie dans laquelle la cage d'escaliers est intégrée. La surface éclairante totale de chacune des parties de l'étage des surcombles s'élève à 3,4 m², ce qui permet de rendre habitable une surface d'un peu plus de 50 m², compte tenu de la règle de l'art. 28 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RCAT) fixant à 1/15e la proportion requise entre la surface de plancher habitable et la surface des lucarnes en tabatière dans les volumes sous toiture. Ainsi, les deux espaces disponibles dans les surcombles bénéficient d'un éclairage et d'un volume suffisant pour être utilisés comme surface habitable. Il s'agit en plus de volumes bien isolés directement accessibles par une cage d'escaliers et traversés par les gaines techniques qui permettent de rendre ces locaux facilement habitables. En outre, la hauteur de 2 m 40 est respectée sur un peu moins de la surface utilisable qui doit donc être comptée comme une surface de plancher habitable. La surface de la cage d'escaliers qui donne accès à des surcombles objectivement habitables doit également être prise en considération dans le calcul du coefficient d'utilisation du sol (v. norme ORL-EPF no 514 420 ch. 1.1 in fine à laquelle renvoie l'art. 4.2 du règlement communal). La surface de plancher habitable totale du projet contesté dépasse la surface brute de plancher utile mentionnée dans la demande de permis de construire qui s'élève à 1'143,6 m². Compte tenu des 100 m² de surface de plancher habitable au niveau des surcombles, le coefficient d'utilisation du sol atteindrait 0.54 pour une surface de la parcelle déterminante de 2'293 m² et dépasserait ainsi la limite réglementaire fixée à 0.5 pour la zone du bourg (art. 4.2 du règlement communal).

c) Il est vrai que la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture a estimé que le niveau des surcombles semblait difficilement habitable et qu'il était tout de même nécessaire de supprimer les ouvertures en façade pour que les locaux restent "véritablement non habitables". Les constructeurs ont indiqué lors de l'audience qu'ils étaient prêts à supprimer les ouvertures prévues en toiture, ce qui n'est pas suffisant; même en supprimant les deux fenêtres tabatières, le projet laisse subsister deux fenêtres relativement importantes sur les façades pignon qui permettent de rendre habitable une surface de plus de 20 m². Aussi, la réglementation communale comporte une exigence précise en ce qui concerne le niveau des surcombles, qui doit être en relation directe avec le niveau inférieur sous la forme de logements en duplex ou de galeries (art. 6.3 du règlement communal). Cette disposition réglementaire ne permet plus la création d'un espace de surcombles séparé des habitations prévues dans l'étage des combles en imposant une liaison directe. En outre, le texte de la règle communale ne précise pas que cette disposition ne serait pas applicable lorsque le niveau des surcombles n'est pas habitable, car il est possible de concevoir aussi un espace non habitable en relation avec les logements du niveau des combles. Au demeurant, le niveau des surcombles présente dans le projet contesté, les caractéristiques de surfaces habitables et ce niveau doit donc être conçu en relation avec les logements prévus dans l'étage des combles. A cela s'ajoute le fait que l'ascenseur ne devrait pas desservir le niveau des surcombles en raison des effets négatifs qui en résulteraient sur l'aspect de la toiture, ce qui justifie et explique aussi la règle selon laquelle le niveau des surcombles doit seulement être mis en relation directe avec les logements du niveau des combles sans bénéficier d'un accès indépendant. Ainsi, la seule condition figurant dans le permis de construire selon laquelle les surcombles n'ont pas été comptés comme surface de plancher habitable et ne pourront pas être utilisés ou transformés en surface habitable n'est pas suffisante car les volumes concernés présentent en l'état du projet toutes les caractéristiques d'une surface habitable.

2.

Les recourants critiquent également la hauteur du bâtiment. Ils relèvent que la parcelle des constructeurs est surélevée d'environ 4 mètres par rapport au niveau de la Grand'Rue et que la hauteur du bâtiment serait disproportionnée par rapport à l'environnement et en particulier aux constructions des recourants et ils estiment que le rez-de-chaussée du bâtiment aurait dû être implanté au niveau de la Grand'Rue. Par sa hauteur et sa volumétrie, le bâtiment compromettrait l'harmonie des lieux. Les recourants invoquent à cet égard l'art. 7.1 al. 2 du règlement communal. Ils estiment aussi que la municipalité aurait dû faire application de l'art. 6.1 al. 3 du règlement communal en imposant des hauteurs différentes pour tenir compte de la situation existante et de la topographie des lieux.

a) L'art. 6.1 du règlement communal précise que la hauteur des bâtiments se mesure entre le terrain naturel et les parties les plus élevées du bâtiment à la corniche et au faîte. La hauteur ainsi ne peut dépasser 9 mètres à la corniche et 14 mètres au faîte dans la zone du Bourg. L'art. 6.1 al. 3 du règlement communal prévoit toutefois l'exception suivante :

"Dans la zone du Bourg, la municipalité peut admettre ou imposer des cotes de hauteur différentes de celles figurant ci-dessus pour tenir compte de la situation existante ou de la topographie des lieux ou encore lorsqu'il importe de sauvegarder l'unité ou l'harmonie d'un groupe de bâtiments."

En l'espèce, il n'est pas contesté que le bâtiment respecte les hauteurs réglementaires de 9 et 14 mètres pour la corniche et le faîte du bâtiment projeté. En effet, le niveau de la corniche est inférieur à la hauteur de 9 mètres mesurée par rapport au terrain aménagé en déblais et la hauteur au faîte s'élève à 13 mètres au-dessus du terrain naturel moyen. La seule question qui se pose est dès lors celle de savoir si par sa hauteur et sa volumétrie, le bâtiment serait de nature à nuire à l'harmonie des lieux au sens de l'art. 7.1 du règlement communal ou, si les conditions fixées par l'art. 6.1 al. 3 du règlement communal, à savoir, la situation existante, la topographie des lieux ou la sauvegarde de l'unité ou de l'harmonie d'un groupe de bâtiments imposeraient une réduction de la hauteur.

Les règles communales fixent des critères d'intégration des bâtiments dans l'environnement construit comparables à la règle fixée par l'art. 86 LATC concernant l'esthétique des constructions, dont la teneur est la suivante :

"La municipalité veille à ce que les constructions, quelles que soient leurs destinations, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle."

b) Selon la jurisprudence, un projet de construction peut être interdit sur la base de ces dispositions même s'il est conforme aux autres dispositions cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles; tel est par exemple le cas lorsque le projet de construction est de nature à porter atteinte à un site digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en péril les qualités esthétiques remarquables d'un bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments (ATF 114 Ia 346 consid. b; 101 Ia 223 consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d) et le pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la décision communale (art. 36 lit. a LJPA). Cependant, lorsque la clause générale d'esthétique n'a pas pour seul but d'assurer l'intégration de nouvelles constructions et donne un contenu concret à la réglementation de la zone, en déterminant la hauteur de bâtiment, comme c'est le cas en l'espèce, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à l'opportunité en application de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (voir notamment les ATF 118 Ia 235 consid. 1b, 117 Ia 93 consid. 2a, 112 Ia 90, 415 consid. 1b 1 ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b et l'arrêt TA AC 94/0062 du 9 janvier 1996 consid. 3 c aa/c bb p. 9 à 10). Le libre pouvoir d'examen ne permet toutefois pas au tribunal de substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale : il implique seulement de vérifier si l'autorité de première instance est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération (voir ATF 114 Ia 247 - 248 consid. 2b, 107 Ia 38 consid. 3c). Il convient donc de déterminer dans ce cadre si la hauteur du bâtiment aurait pour effet de compromettre l'aspect ou le caractère des lieux.

c) Le bâtiment présente les caractéristiques d'une habitation collective de trois niveaux habitables avec deux niveaux aménagés dans l'espace des combles et des surcombles. Cette volumétrie générale prévue par la réglementation de la zone de village implique une hauteur à la corniche légèrement inférieure à 9 mètres et une hauteur au faîte de l'ordre de 13 à 14 mètres. Une telle volumétrie est comparable aux fermes caractéristiques situées de part et d'autre de la Grand'Rue à Chavornay dont la hauteur à la corniche est toutefois légèrement inférieure, mais avec une hauteur au faîte comparable. La configuration des lieux, en particulier l'important mur de soutènement qui retient un terrain naturel situé à plus de 4 mètres du niveau de la Grand'Rue a pour effet de porter la hauteur à la corniche à plus de 13 mètres du niveau de la rue. Toutefois, l'implantation de la façade côté rue se trouve éloignée de plus de 15 mètres de la voie publique. Dans ces conditions, les effets de la surélévation de la construction par rapport au niveau de la Grand'Rue sont atténués par son éloignement de cette voie. Aussi, le bâtiment communal, situé à quelques centaines de mètres, présente une hauteur à la corniche et une hauteur au faîte comparables à celles du bâtiment projeté. Il est vrai que la volumétrie forme un contraste par rapport aux constructions des recourants Henri et Marie-Louise Pury et Denis et Suzanne Jungen, s'agissant de constructions qui présentent les caractéristiques d'une habitation individuelle de deux niveaux avec les combles. Mais ces deux constructions ne sont pas caractéristiques des volumes et du type de construction admis dans la zone de Bourg, beaucoup plus importants. Ce seul contraste ne suffit ainsi pas encore pour exiger la réduction de la hauteur de la construction projetée. Ainsi, bien que relativement importante, la hauteur du bâtiment reste encore dans un rapport raisonnable avec les constructions environnantes et ne compromet pas le caractère de la zone de Bourg tel qu'il a été voulu par la réglementation communale

d) La Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture a confirmé que le gabarit du projet était adéquat et ne justifiait pas une réduction de la hauteur en application de l'art. 6.1 de la réglementation communale. En revanche elle a estimé que le traitement des balcons nuisait à la volumétrie de l'ensemble et que la conception de la façade devait être traitée de manière plus discrète; il est toutefois douteux que l’application de la clause d’esthétique puisse avoir pour effet d’interdire la construction de balcons ; mais le tribunal peut laisser la question ouverte dès lors que le permis de construire doit être annulé en raison du niveau des surcombles (consid. 2) ; le constructeur garde de toute manière la faculté de réexaminer la conception des façades notamment pour intégrer les prolongements extérieurs des logements de manière plus adaptée aux caractéristiques des constructions typiques du bourg.

3.

Les recourants critiquent encore l'insuffisance des accès au projet litigieux notamment. Ils invoquent les conditions de circulation difficiles sur la rue de la Chapelle en raison de l'étroitesse de la voie publique et de l'absence de trottoir. Les recourants se plaignent aussi de la faible largeur du trottoir donnant sur la Grand'Rue et longeant l'ancien mur de vignes soutenant le terrain des constructeurs.

a) L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (v. ZBl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voie d'accès de manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si son utilisation ne provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480, consid. 6 p. 488 et 116 Ib 159). Enfin, pour déterminer si un accès répond aux exigences concernant la sécurité des piétons l'autorité peut se référer à la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR), qui implique notamment la mise en œuvre de mesures de modération du trafic (voir arrêt AC 91/200 du 6 mai 1993; voir aussi Jomini, Commentaire LAT, art. 19 n° 24, arrêt TA AC 1998/0005 du 30 avril 1999; message du Conseil fédéral relatif au projet de loi sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre in FF 1983 ch. IV p. 4).

b) Pour apprécier si un accès est suffisant, la jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route, désignées normes VSS (arrêts AC 1995/0050 du 8 août 1996, AC 7519 du 6 janvier 1993, AC 1992/0133 du 22 mars 1993, publié à la RDAF 1993 p. 190 et l'arrêt AC 1992/0379 du 24 juin 1994). Les normes VSS ne sont toutefois pas des règles de droit et elles ne lient pas le tribunal; mais elles sont l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés; elles peuvent donc être prises en considération comme un avis d'expert (arrêts AC 1998/0005 du 30 avril 1999 et AC 1999/0071 du 6 septembre 2000 consid. 5a et l'arrêt AC 1999/0048 du 20 septembre 2000). En ce qui concerne l'estimation de la génération de trafic, le tribunal a constaté dans sa jurisprudence qu'il existait différentes méthodes : selon les évaluations pratiquées par les ingénieurs en trafic, une place de parc génère 2.5 à 3 mouvements de véhicules par jour; en outre, selon les recommandations allemandes pour l'aménagement des rues de quartier (EAE), chaque place génère environ 0.35 véhicules par heure de pointe (arrêt TA AC 2003/0256 du 7 septembre 2004).

c) En l'espèce, le projet contesté pourra accueillir un maximum de 10 habitations qui impliquent 22 places de stationnement générant quelques 65 à 80 mouvements de véhicules par jour soit environ 8 véhicules pour l'heure de pointe. Au trafic de véhicules entraîné par le projet contesté s'ajoute celui des 20 habitations desservies par le chemin de la Ville (ce qui donne un trafic de l'ordre d'environ 15 véhicules/heure de pointe pour ce chemin) et les 10 sur la rue de la Chapelle soit un total de 40 habitations (soit environ 25 à 30 véhicules/heure de pointe sur cette rue). La norme VSS 640 045 distingue à cet égard la route d'accès qui permet de desservir des zones habitées jusqu'à 150 unités de logements (avec un trafic inférieur à 100 véhicules/heure) du chemin d'accès destiné à desservir de petites zones habitées jusqu'à 30 unités de logements (avec un trafic inférieur à 50 véhicules/heure). Ainsi, le chemin de la Ville est un chemin d'accès, et la rue de la Chapelle une route d'accès de peu d'importance (proche du chemin d'accès). Pour la route d'accès, la largeur prévue sur une partie au moins de la route devrait permettre le croisement de deux voitures de tourisme à vitesse très réduite, ce qui exige, selon la norme 640 210 et dans le cas d'espèce (un mur d'un côté et un trottoir de moins de 12 cm de haut de l'autre), une largeur minimale de 4.20 m. La route d'accès peut par endroits être réduite à une seule voie de circulation et l'aménagement d'un trottoir n'est pas indispensable. Le chemin d'accès doit en revanche permettre uniquement le croisement d'une voiture de tourisme et d'un cycle en cas de vitesse très réduite ce qui exige, selon la norme 640 210,une largeur minimale de 3 m à 3 m 40 (selon la nature des bords de chaussée). Dans les deux cas, l'aménagement de la route doit être conçu pour de faibles vitesses ; l'aménagement routier et les caractéristiques du tracé doivent tenir compte de l'espace environnant, de façade à façade, pour déterminer l'image visuelle de la route, et pour agir comme des modérateurs de vitesse (normes VSS 640 045 p. 2). En l'espèce, la configuration de la rue de la Chapelle, bordée d'un mur de vigne et d'anciennes fermes, et de largeur variable présente un effet modérateur de trafic qui incite l'automobiliste à ralentir. Dans le bas, la largeur de la chaussée est d'environ 6 m sur une trentaine de mètres.

La chaussée est ensuite réduite, sur une quinzaine de mètres, à une largeur variant entre 3.90 m et 4.40 m, puis elle présente une largeur supérieure à 4.40 m jusqu'au chemin de la Ville. Compte tenu du fait que les caractéristiques de cette rue sont proches du chemin d'accès, le léger rétrécissement d'une quinzaine de mètres est tout à fait admissible. D'autant plus que la visibilité sur le tronçon compris entre la Grand'Rue et le chemin de la Ville permet d'éviter toute situation de danger. Ainsi, le tribunal estime que les conditions de circulation et de sécurité pour les piétons sont suffisantes pour la réalisation de la construction litigieuse.

4.

a) La Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture a relevé dans son avis que la tranchée prévue pour accéder au chemin de la Ville et permettre la réalisation de garages semi-enterrés juxtaposés était peu discrète. La commission estime que cette tranchée pourra être très visible depuis l'église; le traitement à l'arrière du bâtiment, excavé et encaissé, serait également inadéquat et la coupe du projet pourrait mieux respecter la topographie du terrain.

b) Le tribunal constate à cet égard que la réglementation communale pose des exigences spécifiques concernant les aménagements extérieurs dans la zone de bourg. C'est ainsi que l'art. 8 de la réglementation communale prévoit que les mouvements de terre, places et voies d'accès doivent être conçus de manière à respecter la configuration générale du terrain naturel. Il est vrai que le projet prévoit des mouvements de terre relativement importants par la création de l'accès situé à environ deux mètres en dessous du terrain naturel. Mais cette solution permet de créer des places de parc semi enterrées qui assurent leur intégration et permet aussi d'éviter de devoir prévoir un accès par la Grand'Rue à un parking souterrain à construire sous le bâtiment et préserver ainsi l'ancien mur de vigne qui forme l'un des éléments caractéristique du vieux village. Dans ces conditions, le tribunal estime que les mouvements de terres, relativement importants, ne sont pas contraires à l'exigence spécifique communale concernant le respect de la configuration générale. Enfin, les constructeurs gardent encore la possibilité dans l'étude du nouveau projet d'ajuster la coupe et l'implantation du bâtiment dans le terrain pour tenir compte des remarques de la commission.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que la décision délivrant le permis de construire doit être annulée car les moyens du recours concernant les surfaces habitables au niveau des surcombles sont admis même si ceux portant sur la hauteur du bâtiment et l'équipement en accès doivent écartés. Toutefois, au vu de ce résultat, il y a lieu de répartir les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr., à parts égales entre les constructeurs et les recourants et de compenser les dépens.