TA - AC.2003.0264 - 2004-12-27 - CSL ATTRACTIONS SA, RAPIN/GP Golf de Payerne SA, Municipalité de Payerne, PLEINES-LANZ Vivien et LANZ PLEINES Nicole-Chantal, RAPIN, Service de l'environnement et de l'énergie, TERRAPON

1.

Il convient de déterminer si les aménagements contestés sont conformes à la destination de la zone. A cet égard, l’art. 1er RPE précise que la zone est réservée : « aux bâtiments industriels, garages, dépôts et station-service. Seuls les locaux d’habitation peuvent être admis s’ils sont nécessités par une obligation de gardiennage ».

a) Le tribunal s'est prononcé à plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales dans des zones industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer des réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "est destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la fabrication"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son al. 2 que "la municipalité pourra refuser tout établissement dont le caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.". Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution de boissons minérales, et celle d'une exposition vente de voitures. La municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA, AC 1991/0112 du 9 septembre 1993).

b) Le tribunal s’est ensuite prononcé sur la portée d’une disposition du règlement sur le plan de l’extension de la Commune de Vich qui réservait la zone industrielle aux activités professionnelles de type industriel qui s’exercent dans les constructions appropriées telles que par exemple : fabriques, ateliers, entrepôts y compris les services administratifs qui leur sont attachés. Le tribunal a précisé que la notion d'activités professionnelles de type industriel limite les affectations admissibles aux activités de type secondaire tendant à la fabrication, la production ou la transformation de biens matériels; ces activités s'étendent aux différents secteurs économiques concernés, qui se distinguent par la nature du bien produit ou transformé (matériel informatique, secteurs des machines outils, secteur de la construction ou encore alimentaire etc.). Pour que l'activité soit admissible dans la zone industrielle, la réglementation communale exige ainsi l'existence d'un rapport de production ou de transformation d'un bien matériel dans l'activité de l'entreprise, ce qui exclut les activités de détente ou de loisirs ainsi que les activités destinées uniquement à la vente ou encore le logement qui ne répond pas aux obligations de gardiennage; toutefois, la pratique communale qui admettait les activités commerciales liait l'autorité en application du principe de l'égalité de traitement (arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003).

c) Il est vrai que la commission s'est aussi référée à la notion de préjudice au voisinage pour déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non répondre à l'affectation d'une zone industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF 1970 p. 265). Se fondant sur cette jurisprudence, le Tribunal administratif a jugé que l'aménagement d'un café restaurant avec une salle de théâtre était compatible avec la destination d'une zone industrielle dès lors que le règlement communal n'interdisait pas expressément les établissements publics dans une telle zone, destinée à comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage (arrêt AC 1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la question de savoir si une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un établissement public n'a pas les caractéristiques d'une installation industrielle et le seul fait que de tels établissements soient susceptibles de porter préjudice au voisinage dans une autre zone ne suffit pas encore à justifier une implantation dans la zone industrielle. Il appartient aux communes de définir dans la réglementation des zones industrielles les caractéristiques des activités admissibles en distinguant, par exemple, les activités commerciales, notamment les grandes surfaces de vente, les établissements publics, ainsi que les activités de service ou de loisir, qui posent des exigences précises en matière d'équipement en accès et de transports publics, des activités typiquement industrielles du secteur secondaire, liées à la fabrication, à la production ou à la transformation de biens matériels (v. notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC 2002/0080 du 26 février 2003). Le tribunal s’est ainsi posé la question de savoir s’il fallait maintenir ou non la jurisprudence admettant dans la zone industrielle des activités non industrielles pouvant porter préjudice au voisinage dans d’autres zones en statuant sur le projet de transformation d’une halle industrielle en bowling sur le territoire de la Commune de Denges (voir arrêt AC 2002/0222 du 26 juin 2003). En effet, les nuisances que peut provoquer un établissement industriel ou de loisirs doivent être appréciées dans le cadre du droit fédéral de la protection de l’environnement et non par rapport à l’admissibilité d’une affectation dans une zone déterminée.

Il n’est toutefois pas nécessaire de trancher cette question dès lors que l’étude de bruit produite avec la demande de permis de construire démontre que les nuisances que provoquerait l’exploitation du karting dépassent largement le cadre de la zone industrielle pour toucher des locaux à usage sensible au bruit situés dans d’autres zones dont le degré de sensibilité au bruit est plus sévère que celui de la zone industrielle. Ainsi, il apparaît clairement que l’aménagement des pistes de karting projeté est contraire à la destination de la zone industrielle, telle qu'elle est définie par l’art. 1er du règlement du plan d’extension partielle créant la zone industrielle au lieu-dit « Le Vernex ».

2.

Eric Rapin et la société recourante invoquent essentiellement le droit à la protection de la bonne foi en se prévalant des différentes autorisations délivrées depuis 1997 pour la transformation des bâtiments existants en espace de loisir.

a) Le droit à la protection de la bonne foi permet au citoyen d’exiger que l’autorité respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire. Ainsi, à certaines conditions, le citoyen a le droit d’exiger de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou aux assurances précises qu’elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu’il a placée à juste titre dans ses promesses ou ses assurances (ATF 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). Il faut alors que l’autorité ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que le particulier ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l’acte selon lequel il a réglé sa conduite et qu’il ait pris sur cette base des dispositions qu’il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 ; 117 Ia 285 consid. 2b p. 287).

b) En l’espèce, l’autorité communale n’a jamais donné une quelconque promesse ou une assurance précise aux recourants sur la possibilité d’aménager des pistes de karting à l’extérieur des halles industrielles. Les recourants n’ont jamais prétendu non plus que les autorisations délivrées par la municipalité impliquaient nécessairement l’aménagement de pistes à l’extérieur pour que le projet puisse être économiquement viable. En définitive, la municipalité s’est mise en porte-à-faux avec la réglementation communale en autorisant les transformations de halles industrielles pour des activités de loisirs tant qu'elles se déroulaient à l'intérieur des bâtiments et elle a manifesté la volonté par la décision attaquée de fixer une limite à l’activité de loisirs dérogeant à la zone pour exclure tout changement d’affectation des terrains situés à l’extérieur des bâtiments. Dès lors que de tels aménagements modifient considérablement le mode d’exploitation, la configuration du sol et les nuisances pour le voisinage, les recourants ne pouvaient en aucun cas déduire des autorisations délivrées pour les changements d’affectation à l’intérieur des bâtiments une promesse de l’octroi d’une autorisation de construire pour la création des pistes de karting à l’extérieur des mêmes bâtiments.

c) L’autorité communale a autorisé tous les changements d’affectation des bâtiments existants compris dans la zone industrielle du Vernex depuis 1997 en vue de la création d’un minigolf et d’une piste de karting intérieur. Les décisions municipales ne portent toutefois que sur des transformations et des changements d'affectation intérieurs des bâtiments existants. L’aménagement de pistes de karting à l’extérieur des bâtiments modifie de manière sensible la situation. Tout d’abord, l’aspect extérieur de la zone est totalement bouleversé par le sillonage de pistes en bitume ou en terre battue et modifie de manière déterminante la configuration des lieux. En outre, les nuisances de l’exploitation de pistes de parking à l’extérieur sont bien plus importantes que celles d’une piste confinée à l’intérieur d’une halle industrielle. Ainsi, la situation de fait est clairement différente par le nouveau projet présenté par la société recourante et le tribunal ne saurait reprocher à la municipalité d’agir contrairement au principe de la bonne foi en refusant l’autorisation de construire pour l’installation de pistes de karting à l’extérieur. Le tribunal constate au surplus que la décision communale s’inscrit dans les limites du plan directeur communal qui ne prévoit pas de changement d’affectation pour les terrains compris dans le secteur en cause.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge des recourants. La Commune, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu’elle a requis.