CDAP - AC.2007.0008 - 2008-09-02 - ALVAREZ, PRATS ALVAREZ c/ CONSEIL COMMUNAL MONT-S-LAUSANNE, ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, Département de l'économie

A.

Les recourants sont propriétaires, ensemble ou à titre individuel, des parcelles 426, 427 et 1014 du Mont-sur-Lausanne. Les parcelles 1014 et 426 sont situées au pied d'un coteau et sont bordées à l'aval, soit au sud, par le chemin de Montenailles.

La parcelle 1014 comporte une construction comprenant plusieurs habitations, ainsi que divers aménagements extérieurs. Il s'agit d'une ancienne ferme reconstruite suite à un permis de construire délivré en 2003. Selon le registre foncier, elle a été constituée en six lots de copropriété par étage, chacun donnant un droit exclusif sur un appartement d'environ 140 à 190 m² suivant les lots. Les recourants sont propriétaires en commun de tous les lots.

Le bâtiment situé sur la parcelle 426 au bord du chemin de Montenailles est une ancienne construction rurale. La parcelle 427, qui comporte deux petites dépendances, jouxte la parcelle 426 au nord.

Les parcelles 1014 et 426 sont séparées par un chemin qui, à son débouché sur le chemin de Montenailles, est constitué d'une bande de terrain appartenant au domaine public. Comme le montrent les orthophotos disponibles sur le guichet cartographique cantonal (http://www.geoplanet.vd.ch/) ainsi que le plan des rues de la commune, ce chemin se poursuit en direction du haut du coteau pour constituer l'accès à l'habitation située sur la parcelle 1020.

B.

Dans le plan de zones entré en vigueur en 1968, le coteau de Montenailles est colloqué en zone sans affectation spéciale.

Le plan général d'affectation du Mont-sur-Lausanne, approuvé le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat prévoit notamment plusieurs périmètres qui ne sont cependant pas immédiatement constructibles: chacun d'eux devra d'abord faire l'objet d'un plan de quartier ou plan partiel d'affectation, accompagné de son propre règlement; le plan général définit seulement le coefficient d'utilisation du sol (art. 3 et 4 du règlement). Les parcelles des recourants, ainsi que celles qui occupent le coteau de Montenailles, se trouvent ainsi dans le périmètre n° 18 "Montenailles" colloqué en "zone de verdure et d'habitat groupé", Le plan général d'affectation prévoit un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 pour ce périmètre.

Comme le constate l'arrêt du Tribunal administratif AF.1999.0005 du 2 juin 2000 en interprétant l'art. 124 du règlement communal, l'entrée en vigueur du nouveau plan est suspendue jusqu'à l'entrée en force du nouvel état qui opèrera la péréquation réelle à laquelle procèdera le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne.

C.

Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés l'étude, en collaboration avec la Commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat et l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le périmètre du syndicat. Cette adjonction fait suite à un arrêt du Tribunal fédéral 1P.440/2000 du 1er février 2001 (rendu sur recours de SI Montenailles SA, voisine des recourants, dans la cause AF.1999.0005) dont il résulte en bref qu'en vue du nouvel état de propriété après péréquation réelle, le syndicat ne pourra pas attribuer comme terrain à bâtir des surfaces soumise à la simple expectative d'un futur plan partiel d'affectation. C'est pourquoi la commune a entrepris l'étude des plans de quartier parmi lesquels figure celui de Montenailles litigieux dans la présente cause.

Par ailleurs, il résulte en bref de l'ensemble du dossier, ainsi que des arrêts précédemment rendus par le Tribunal administratif (les recourants s'y réfèrent et ils sont disponibles sur www.jurispudence.vd.ch) que la péréquation réelle implique une double estimation des terres (art. 86 LAF), la première à l'ancien état, la seconde pour le nouvel état, tenant compte de la collocation nouvelles des terrains qui passent en zone à bâtir. La prétention de chaque propriétaire est calculée en fonction de l'estimation à l'ancien état, puis multipliée par un coefficient de péréquation tenant compte de l'augmentation de valeur globale des terrains du périmètre, pour déterminer l'attribution au nouvel état. Toutefois, ainsi que le montrait le nouvel état mis à l'enquête en 1998 (mais annulé suite à l'arrêt du Tribunal fédéral déjà cité), le syndicat prévoit de "neutraliser" une certaine surface autour des bâtiments existants afin de la réattribuer à leur propriétaire à la même valeur dans le nouvel état. Cette surface est ainsi exclue de la péréquation (voir plus de détail dans l'arrêt AF.1999.0005 du 2 juin 2000, qui cite le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998).

On rappellera aussi que précédemment, le tribunal administratif avait statué dans une affaire Osterwalder concernant le même syndicat (AF.1993.0007 du 30 octobre 1995) qui a donné lieu à l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans RDAF 1996 p. 506. Le Tribunal fédéral y a jugé que le remaniement avec péréquation réelle, compensant avantage et inconvénients de la planification, est l'une des institutions que les cantons peuvent utiliser pour réaliser le mandat conféré par l'at. 5 al. 1 LAT (compensation des avantages et inconvénients des mesures d'aménagement). Dans la nouvelle répartition des terres, la surface d'un bien-fonds classé en zone à bâtir peut être diminuée pour autant que, par l'effet de la plus-value résultant de ce classement, la valeur de l'immeuble soit conservée.

D.

Du 23 janvier au 23 février 2006, la commune du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête onze plan de quartiers, parmi lesquels le plan de quartier "Montenailles". Simultanément, le syndicat a mis à l'enquête l'équipement des terrains à bâtir et l'avant projet des travaux collectif et privés pour les plans de quartier correspondants.

Le règlement du plan de quartier "Montenailles" comprend la disposition suivante relative à l'entrée en vigueur:

La mise en vigueur du présent plan de quartier et son règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses dans le périmètre du Syndicat d'amélioration foncière, au transfert de propriété du nouvel état parcellaire. Ce plan abrogera, dans son périmètre, toutes dispositions antérieures contraires.

Le plan de quartier "Montenailles" prévoit une quinzaine de "périmètres d'évolution des constructions principales", alignés par groupes, pour lesquels sont fixés notamment le nombre de niveaux (en général quatre), la hauteur au faîte (en général 10m) et la surface de plancher habitable brut (environ 1000 m²). L'un de ces périmètres (A10), proche du chemin de Montenailles, chevauche en partie la construction existante sur la parcelle 1014 des recourants. En outre, cette parcelle s'étend sur environ la moitié du périmètre d'évolution (A7) de l'immeuble suivant.

Selon l'art. 27 al. 4 du règlement du plan de quartier, seule la démolition du bâtiment E2 (il s'agit de la construction existante sur la parcelle 1014 des recourants) autorise l'utilisation des possibilités constructives du périmètre A10 (celui qui chevauche ladite construction existante). Selon l'art. 30 du règlement, les bâtiments existants (dont le bâtiment E2 des recourants) peuvent être transformés (mais pas reconstruits, selon l'alinéa 2) dans la limite du gabarit existant et de légers agrandissements sont possibles jusqu'à 10% de la surface de plancher existante.

Le plan définit également des voies de desserte principales (figurées par une bande gris foncé large), des voies de desserte secondaires (figurées par une bande gris clair large) et des chemins piétonniers (figurées par une bande gris clair étroite). Le chemin qui passe entre les parcelles 1014 et 426 des recourants devient un chemin piétonnier qui rejoint les places de parc adjacentes aux "périmètres d'évolution des constructions principales" situés à mi-hauteur du coteau. Toutes les constructions prévues dans cette partie-là du coteau, de même que l'habitation existante sur la parcelle 1020 déjà citée, sont desservies par une nouvelle voie de desserte principale (figurée par une bande gris foncé large) dont le tronçon inférieur, à l'embouchure sur la route de Penau, au bas du coteau, emprunte le chemin existant en bordure du périmètre du plan de quartier.

Par lettre de leur conseil du 23 février 2006, les recourants ont formé opposition au plan de quartier "Montenailles". Ils se prévalent d'assurances reçues de la part des représentants de la municipalité de Lausanne [sic], MM. Biner et Mouquin (ceux-ci sont en réalité le secrétaire et le président de la commission de classification du syndicat) quant à la parcelle qui leur sera attribuée. Ils demandent des précisions quant aux limites du terrain qui leur sera attribué, aux frais d'aménagement et à la compensation du terrain exproprié.

E.

Dans sa séance du 19 juin 2006, le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne a adopté les onze plans de quartier ainsi que les propositions de réponse de la municipalité aux oppositions. Celle qui concerne les recourants expose que l'opposition concerne la loi sur les améliorations foncières et le nouvel état parcellaire et que la réponse sera faite par la commission de classification.

Cette décision a été communiquée aux recourants par lettre du Service du développement territorial du 12 décembre 2006, en même temps que l'approbation préalable du plan de quartier "Montenailles" par le Département des institutions et des relations extérieures, en date des 29 novembre/11 décembre 2006.

F.

L'opposition des recourants du 23 février 2006 a également été traitée par la commission de classification dans le cadre de l'enquête simultanée sur l'avant-projet des travaux collectifs. Par décision du 17 août 2006, rendue après audition des recourants et de leur conseil, la commission de classification a fourni diverses indications. Cette décision a la teneur suivante:

"Mise à l'enquête publique du 23 janvier au 23 février 2006 des objets suivants:

- avant-projet des travaux collectifs et privés des terrains à bâtir (y compris route et collecteurs hors périmètre) ;

- modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés des terrains agricoles;

- déboisement et reboisement dans le plan de quartier de Valleyre.

Votre observation formulée sous N° 92 pour le compte de Mme Viviane Prats Alvarez et M. Angel Alvarez

Monsieur,

Nous vous communiquons la décision de la Commission de classification, ci-après "la Commission" sur l'opposition que vous avez formulée le 23 février lors de l'enquête susmentionnée.

Décisions et motifs

La Commission se réfère à votre audition du 2 juin 2006, en présence de M. et Mme Alvarez.

1. Parcelles concernées

Les parcelles concernées sont les suivantes:

- 426 de 234 m2, propriété Angel Alvarez et Vivianne Prats Alvarez

- 427 de 742 m2, propriété Angel Alvarez.

- 1014 de 2'710 m2, PPE 1014 - 1 à 5, tous les lots sont en propriété commune, société simple, Angel Alvarez et Viviane Prats Alvarez.

Ces trois parcelles sont comprises dans le périmètre du plan de quartier "Montenailles", soumis à l'enquête publique simultanément à l'enquête AF.

2. Remaniement parcellaire

Au sujet du traitement des parcelles 426 et 1014 de votre mandant dans le cadre du remaniement parcellaire à péréquation réelle, nous vous rappelons ce qui suit:

- Par courrier du 26 mars 1993 produit dans votre opposition, la Commission confirmait que les parcelles 426 et 1014 seraient exclues de la péréquation réelle et attribuée sans changement au nouvel état.

- Le dossier de mise à l'enquête du nouvel état de 1998, prévoyait comme promis l'attribution de ces deux parcelles à M. Alvarez sans changement, ce qui était possible par le fait que le plan de quartier de Montenailles n'était pas étudié.

- Le dossier de 1998 ayant été annulé suite à une décision du Tribunal Fédéral, le Syndicat a entrepris l'étude des plans de quartier.

- Depuis lors, M. Alvarez a obtenu le 3 février 2003 un permis de construire pour la reconstruction de la ferme, la Municipalité ayant fait preuve d'une grande ouverture d'esprit en accordant ce permis car elle aurait pu bloquer le dossier en attendant la légalisation du plan de quartier.

- L'examen du plan de quartier de Montenailles, lequel s'impose à la Commission pour l'étude du nouvel état de propriété, montre que la parcelle 1014 ne pourra pas être attribuée sans un changement de forme, la surface totale étant conservée.

- Une délégation de la Commission a reçu M. Alvarez à Renens le 26 septembre 2005 et lui a montré un projet de parcelle 1014 nouvel état, respectant les exigences du plan de quartier et de même surface que la parcelle actuelle, ceci pour respecter la décision d'exclure cette parcelle de la péréquation réelle. M Alvarez s'est déclaré d'accord avec cette solution.

- Il faut rappeler que l'étude du nouvel état parcellaire sera précédée d'une prise des v¿ux des propriétaires, ainsi que le prévoit l'art. 32 RLAF. A cette occasion, M. et Mme Alvarez pourront préciser exactement leurs souhaits dont la Commission s'efforcera de tenir comte dans toute la mesure du possible.

- Quant à la parcelle 427 achetée le 4 juillet 2005, le plan de quartier ne prévoit aucune construction nouvelle à cet endroit et M. Alvarez pourra bien sûre la conserver si tel est son désir.

3. Construction parcelle 1014

Comme déjà dit, M. et Mme Alvarez pourront formuler des v¿ux tenant compte des aménagements extérieurs existants.

4 et 5 Remaniement parcellaire

Comme expliqué ci-dessus la Commission pouvait s'engager en 1993 à ne pas modifier la forme de la parcelle 1014 au nouvel état puisque l'étude des plans de quartier n'était pas prévue.

A l'évidence, cet engagement tombe si le plan de quartier existe.

Divers

Pour la bonne forme, il est relevé que les remarques soulevées relatives au plan de quartier lui-même sont du ressort de la Commune dans le cadre de la procédure LATC, la Commission n'est pas compétente pour en traiter.

Vos mandants ne peuvent pas recevoir pour l'instant de garantie quant à l'attribution du nouvel état, la Commission ne peut que vous faire part de ses intentions. Si négociation il doit y avoir, à ce sujet, elle aura lieu une fois que vos mandants auront formulé leurs v¿ux dans le cadre de la procédure AF.

Il faudra attendre le dossier de mise à l'enquête du nouvel état, puis la liquidation de celui-ci, pour préciser clairement et définitivement les délimitations avec les propriétaires voisins attenants aux parcelles de M. et Mme Alvarez. Ce dossier précisera aussi cas échéant le montant d'une soulte qui pourrait résulter de l'attribution dudit nouvel état parcellaire.

Concernant les équipements nécessaires à la viabilisation des terrains du plan de quartier, il est prévu d'ouvrir une enquête publique sur le projet d'exécution des travaux collectifs et privés une fois que le nouvel état parcellaire sera connu et inscrit au registre foncier. Cette enquête comprendra une répartition provisoire des frais, laquelle indiquera le montant à charge de chaque propriétaire du plan de quartier.

La mise à l'enquête proprement dite des frais d'exécution interviendra tout à la fin du syndicat, une fois les travaux d'équipement entièrement terminés.

Recours

La présente décision peut faire l'objet d'un recours (¿)."

Suite à un entretien avec le conseil des recourants, la commission de classification a pris acte que l'opposition ne concernait que la procédure LATC et déclaré admettre de ne plus considérer son courrier du 17 août 2006 comme une décision mais comme un simple courrier.

G.

Par acte du 8 janvier 2007, les recourants ont contesté les décisions du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier "Montenailles") et la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable) en demandant leur annulation.

Ils se plaignent d'un manque de coordination contraire à l'art. 55 LATC en relevant qu'ils ne peuvent pas accepter le plan de quartier qui constituera un "fait accompli" lorsqu'il s'agira de négocier l'attribution du nouvel état avec le syndicat. Ils critiquent la situation de deux parcelles hors syndicat incluses dans le plan. Ils contestent en outre le chemin piétonnier pour le motif que la parcelle que le syndicat envisage de leur attribuer (selon une esquisse du géomètre présentée en 2005) serait coupée en deux par ce chemin

La commission de classification et la municipalité, toutes deux en date du 7 février 2007, ainsi que le Service de l'aménagement du territoire, le 9 février 2007, ont conclu au rejet du recours.

Les déterminations de la commission de classification ont la teneur suivante:

Relativement à la coordination des procédures d'aménagement du territoire (AT) et d'améliorations foncières (AF)

Il n'est pas nécessaire de refaire ici l'historique du syndicat, lequel est connu de votre Tribunal.

Si l'on comprend bien, le recourant se plaint de ne pas pouvoir apprécier globalement les effets des mesures d'aménagement du territoire et de remaniement parcellaire, ce qui provoque selon lui une certaine confusion. Il aimerait une "négociation globale, ceci dans le cadre aussi bien du plan de quartier que de la procédure AF".

Depuis la mise en vigueur de la loi du 5 novembre 1997 modifiant celle du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières, la coordination des procédures AF et AT est réglée par l'art. 85 p, lequel précise qu'en règle générale, l'enquête publique AF mentionnée à l'alinéa 1 doit être coordonnée à celle du plan d'affectation. Il ne s'agit donc pas d'une exigence absolue.

Conscients de ce problème, la Municipalité et le syndicat ont toujours eu la volonté de coordonner le mieux possible les procédures AF et AT suite à la décision du Tribunal fédéral du 1er avril 2001. Cette coordination a abouti à la décision de mettre simultanément à l'enquête publique en 2006 les 11 plans de quartier en procédure LATC et l'avant-projet devisé des travaux collectifs en procédure LAF.

Nous affirmons donc que la Municipalité et le syndicat ont collaboré étroitement et en parfaite intelligence pour la préparation des deux dossiers AT et AF soumis à l'enquête publique en 2006.

Nous en donnons notamment pour preuve que l'étude des 11 plans de quartier a été suivie par un groupe pilote comprenant des représentants de la Commune, M. Michel Amaudruz président du comité de direction du syndicat et MM. Maurice Klunge et Bernard Biner, respectivement membre et secrétaire de la CCL.

De nombreuses séances de coordination des études ont également eu lieu entre les services communaux et le groupe de mandataires chargé de l'étude de l'avant-projet des travaux collectifs du syndicat, ledit groupe étant piloté par le bureau d'ingénieurs du secrétaire de la CCL.

Relativement aux compétences de la commune du Mont-sur-Lausanne et du syndicat AF

La CCL ne voit pas en quoi il y aurait une grande confusion dans la délimitation des compétences entre la Municipalité et le syndicat et réfute fermement l'assertion que cette confusion "paraît même entretenue".

Les compétences sont clairement définies par la LATC et le LAF : la commune étudie le plan de quartier, lequel s'impose au syndicat qui réalise le remaniement parcellaire et les travaux collectifs d'équipement.

Ceci a été expliqué plusieurs fois par la CCL par écrit et de vive voix à M. Angel Alvarez, malheureusement sans grand succès.

Relativement au remaniement parcellaire

Une fois que le plan de quartier de Montenailles sera approuvé, et non pas "mis en vigueur" ou "entré en force" comme le prétend de manière erronée le recourant, la CCL procédera à l'étude du nouvel état parcellaire en application des principes fixés par la LAF.

La CCL ne revient pas ici sur le traitement des parcelles du recourant, les explications ayant déjà été données dans sa décision du 17 août 2006.

Pour le cas où M. Angel Alvarez ne serait pas satisfait de l'état parcellaire résultant du remaniement, il aura la faculté de défendre ses droits lors de la mise à l'enquête publique relative à l'estimation des immeubles et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux immeubles et l'adaptation des servitudes et autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes. Comme annoncé lors des deux dernières assemblées générales du syndicat, cette enquête est planifiée pour 2008.

Quant au chemin piétonnier prévu par le plan de quartier à l'Est du bâtiment du recourant, il s'agit comme déjà dit d'un projet de compétence communale.

La CCL en tiendra compte dans l'élaboration du dossier d'enquête du nouvel état, lequel traitera également de la question des frais d'entretien.

Relativement aux parcelles 1020 et 1006

Il est exact que les parcelles 1020 et 1006 (et non pas 1066) sont comprises dans le plan de quartier de Montenailles, mais non dans le périmètre du syndicat.

La CCL, consciente de cette situation, a rétabli l'égalité de traitement entre ces deux parcelles et les parcelles comprises dans le syndicat par l'établissement de deux conventions.

Il n'aura sans doute d'ailleurs pas échappé au recourant que ces conventions sont exigées par l'art. 41 al 2 du règlement du plan de quartier.

Relativement au principe de la confiance

Le recourant revient sur le courrier adressé par la CCL le 26 mars 1993 à l'avocat conseil de M. Alvarez disant que "Les deux parcelles de M. Alvarez 426 et 1014 sont exclues de la péréquation et seront attribuées sans changement au nouvel état à M. Alvarez (sous réserve de modifications de minime importance)".

La CCL a déjà répondu dans sa décision du 17 août 2006 ; elle précise que ces deux parcelles seront bien exclues de la péréquation en ce sens qu'elles seront entièrement neutralisées et donc que M. Alvarez en conservera la surface, le principe de la double estimation ne s'appliquant pas. En 1993, le principe d'attribuer des parcelles quelconques dans les plans de quartier non étudiés était admis, ce qui a abouti au dossier de nouvel état 1998 annulé par le Tribunal fédéral. C'est donc en toute bonne foi, selon les décisions prises à l'époque, que la CCL pouvait en 1993 promettre d'attribuer à M. Alvarez des parcelles sans changement au nouvel état, ce qui à bien été le cas dans le dossier de 1998.

Il tombe sous le sens que, dès lors que le plan de quartier est maintenant étudié, les limites doivent être adaptées en conséquence.

Conclusion

La Commission de classification renvoie pour le surplus aux déterminations du Conseil communal d'une part, du SAT d'autre part. Elle conclut, au bénéfice des arguments qui précèdent, avec dépens, au rejet du recours.

H.

Les parties ont reçu une liste des dossiers en cours concernant le syndicat ou les plans d'affectation qui le concernent et elles ont été informées qu'il n'y aurait pas de jonction de différentes causes entre elles mais que tous les dossiers pouvaient être consultés au greffe, et que le dossier serait soumis à une section du Tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction.

Le tribunal a statué par voie de circulation.