CDAP - AC.2007.0209 - 2009-04-15 - MARQUART/Service du développement territorial, Municipalité de Cronay

1.

a) Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans l’autorisation de l’autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). Par constructions et installations, on entend tous les aménagements durables créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement et à l'homme (ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259; cf. également l’art. 103 al. 1 LATC).

b) Un enclos pour le délassement des chevaux est une installation au sens de l’art. 22 al. 1 LAT, dès lors qu’elle entraîne, comme en l’espèce, une modification du terrain, par le drainage et le dépôt de sable (arrêts AC.2007.0161 du 12 mars 2008; AC.2007.0012 du 12 février 2008; AC.2006.0238 du 15 octobre 2007; AC.2005.0129 du 5 décembre 2005; cf. également ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008, consid. 3). En l’occurrence, la recourante a fait aplanir une surface de 800 m2, se trouvant sur le haut de la parcelle n°191, à un endroit qui surplombe la maison d’habitation. Cette surface a été recouverte d’une grande quantité de sable; elle a été délimitée par des rondins de bois déposés à même le sol. Il s’agit là d’une aire de délassement pour chevaux que l’on désigne usuellement sous le vocable anglais de paddock. Une autorisation de construire est nécessaire pour ce type d’aménagement du sol.

2.

L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 1 let. a LAT), soit, en l’occurrence, la zone agricole.

a) L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait développée au regard de l'art. 16 LAT dans sa teneur antérieure à la révision du 20 mars 1998: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT; le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable; les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (ATF 133 II 370 consid. 4.2 p. 374/375; 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; cf. arrêt AC.2007.0161, précité, ainsi que l’art. 34 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire – OAT; RS 700.1).

b) Le paddock litigieux est utilisé par la recourante dans le cadre d'une activité qui relève exclusivement des loisirs; il ne présente aucun lien avec une activité agricole. Les constructions et installations destinées à la pratique de l'équitation en tant que sport ou activité de détente n'ont en principe pas leur place en zone agricole, mais doivent s'implanter dans des zones à bâtir ou dans zones spécialement prévues à cet effet. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux liées à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs, de même que l'élevage et le dressage des chevaux, pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation (ATF 122 II 160 consid. 3b p. 162; 111 Ib 213 consid. 3 p. 216ss;1C_24/2008 du 17 février 2009, consid. 4, et les arrêts cités; arrêts AC.2007.0161, 2007.0012, 2006.0238, précités; art. 34 al. 5 OAT). On relèvera encore que l'ARE a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après: la directive). Ce document confirme que les constructions et installations destinées à l'équitation ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole. Entrent notamment dans cette catégorie, outre les halles d'équitation, les installations extérieures de toutes sortes (paddocks, parcours d'obstacles, hippodromes, etc.; cf. directive, p. 13). S'agissant du sport équestre, la directive confirme ainsi que les constructions et installations destinées aux manèges, paddocks, hippodromes, etc. ont leur place dans les zones à bâtir ou dans les zones spéciales. La pratique de l'équitation en tant que sport de masse ou sport d'élite et l'organisation de concours et manifestations de sports équestres ne sont pas des activités agricoles (cf. directive, ch. 4, p. 18). Le Conseil d'Etat a également élaboré une directive à l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le 26 mai 2004.

Ce complément fixe les critères concernant la détention de chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale, tout en précisant notamment, s'agissant d'un non-agriculteur détenant des chevaux à des fins de loisirs, que seuls un changement d'affectation sans transformation importante (par exemple: aménagement d'une écurie dans des volumes existants qui s'y prêtent) et une aire de sortie permanente peuvent être autorisés, tout autre installation destinée à la pratique de l'équitation étant exclue (Complément du 26 mai 2004, p. 4).

c) Au regard de la loi, de la jurisprudence et de la pratique des autorités fédérales et cantonales, le paddock n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. La recourante n’exerce pas une activité d’agriculteur et la pratique de l'équitation relève pour elle du sport et des loisirs. Ces activités sont sans relation avec une exploitation agricole au sens de la LAT. Une autorisation fondée sur les art. 16a et 22 LAT est dès lors exclue.

3.

Il convient encore d'examiner si l'installation en cause pourrait être admise à titre dérogatoire.

a) L'art 24 LAT est libellé de la manière suivante:

"En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:

a. l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."

La première de ces deux conditions cumulatives est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa destination qu'à un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent pas en ligne de compte dans cette appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; 124 II 252 consid. 4a p. 255; 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508, et les arrêts cités).

L’implantation du paddock dans la zone agricole n’est en l’occurrence pas imposée par la destination de cette installation. Celle-ci facilite la vie de la recourante, qui n'a pas à se déplacer pour s’adonner à ses activités équestres; ce sont là des considérations de pure commodité qui, bien que compréhensibles, ne sont pas déterminantes au regard de la loi. La première condition cumulative de l’art. 24 LAT n’étant pas remplie, il est superflu d’examiner ce qu’il en est de la deuxième.

b) L’art. 24a LAT traite des changements d’affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation. Cette disposition ne trouve manifestement pas à s’appliquer en l’espèce, pas davantage que l’art. 24b LAT concernant les activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir, car cette norme ne concerne que les entreprises agricoles, ce qui n’est pas le cas de la recourante. Quant à l’art. 24c LAT, il vise la situation spéciale des constructions et installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement (art. 41 OAT), en particulier à la suite de l’entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid. 2c p. 212). Cette hypothèse n’est pas réalisée en l’occurrence: le paddock litigieux était contraire au droit applicable au moment de sa construction.

c) Aux termes de l’art. 24d al. 1bis LAT, entré en vigueur le 1er septembre 2007, des travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses; les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige.

aa) La loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) pose le principe que les animaux doivent être traités de la manière qui tient le mieux compte de leurs besoins (art. 2 al. 1 LPA). La liberté de mouvement nécessaire à l’animal détenu par l’homme ne doit pas être entravée de manière durable ou inutile s’il en résulte pour lui des douleurs, des maux ou des dommages (art. 3 al. 2). Dans sa teneur du 27 mai 1981, l’ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1) prévoyait que les animaux doivent être détenus de telle façon que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d’adaptation ne soit pas mise à l’épreuve excessivement (art. 1 al. 1). Ces dispositions, toutes générales, ont été complétées par la directive n°800.106.06 émise par l’OVF le 23 avril 2001 relativement à la détention de chevaux, de poneys, d’ânes, de mulets et de bardots (ci-après: la directive OVF). Ce document contient des prescriptions au sujet des aires de sortie (ch. 4, p. 9/10). Il prévoit des surfaces minimales pour les chevaux selon que l’aire de sortie en question est accessible en permanence ou non (ch. 41 de la directive OVF). Le sol de l’aire de sortie doit être aménagé de façon notamment à limiter les risques de blessures et à résister à la pression du poids des bêtes, le sabot ne devant pas s’enfoncer au-delà de la couronne (ch. 42 de la directive OVF). Pour les aires relativement petites ou utilisées intensivement, le sol doit être aménagé de manière à permettre l’écoulement de l’eau, à offrir une bonne prise et à s’entretenir facilement; les surfaces doivent être formées par exemple de lit de sable, de copeaux de bois, de pavés antidérapants, de pavage en bois recouvert de sable ou de dalles perforées en matière synthétique (ch. 42 de la directive OVF). Ces normes n’étaient toutefois ni suffisamment spécifiques ni contraignantes pour déroger aux règles applicables en matière d’aménagement du territoire, s’agissant des aux aires de détente pour chevaux de loisir (ATF 1A. 26/2003 du 22 avril 2003, consid. 6, et les arrêts cités; cf. également ATF 1C_170/2008, précité, et arrêt AC.2007.0161 du 12 mars 2008).

bb) Il se pose la question de savoir si les modifications du droit fédéral intervenues dans l’intervalle n’imposent pas de réexaminer ce point.

L’OPAn a été entièrement révisée le 23 avril 2008. Cette nouvelle version est entrée en vigueur le 1er septembre 2008, soit après le prononcé de la décision attaquée, mais avant celui du présent arrêt. L’OPAn définit l’aire de sortie comme le pré ou l’enclos aménagé de façon à permettre aux animaux de se mouvoir librement tous les jours et par tous les temps (art. 2 al. 3 let. f OPAn). Aux termes de l’art. 61 OPAn, les chevaux doivent prendre suffisamment de mouvement tous les jours (al. 1); les aires de sortie doivent respecter des dimensions minimales; il convient de mettre à la disposition des chevaux, dans la mesure du possible, des surfaces de sortie selon des dimensions recommandées (al. 2). Ces dimensions minimales et recommandées sont définies à l’Annexe 1, tableau 7, de l’OPAn, de la manière suivante:

Hauteur au garrot

120 cm

120-134cm

134-148cm

148-162cm

162-175 cm

175 cm

3.

Aire de sortie par cheval

31 accessible en permanence de l’écurie; surface minimale

12m2

14m2

16m2

20m2

24m2

24m2

32 non attenante de l’écurie ; surface minimale

18m2

21m2

24m2

30m2

36m2

36m2

4 Surface recommandée par cheval

150m2

150m2

150m2

150m2

150m2

150m2

Se référant à ces normes, la recourante revendique le droit de disposer, pour les quatre chevaux et le poney qu’elle accueille, une aire de délassement de 800 m2, correspondant grosso modo à la surface recommandée par cheval (5 x 150 m2 = 750 m2). Dans sa prise de position du 14 octobre 2008, l’OVF partage ce point de vue. Il considère que la surface recommandée par cheval doit être prise en compte dans l’application de l’art. 24 LAT et que ces valeurs ont été introduites dans l’OPAn dans sa nouvelle teneur précisément pour permettre la création d’aires de délassement dans les situations telles que celle de la recourante. Dans son avis du 16 janvier 2009, l’ARE défend une opinion différente. Soulignant l’impact très important des paddocks sur le paysage et l’aménagement du territoire, il estime que pour le délassement des chevaux, le pâturage constitue une aire de sortie idéale. Quant aux dimensions minimales indiquées en annexe de l’OPAn, elles ne constitueraient selon l’ARE que des valeurs indicatives et des recommandations, qui ne lieraient pas les autorités chargées de l’aménagement du territoire. En tout état de cause, une surface minimale de 150 m2 par cheval serait excessive, au regard des intérêts à prendre en compte. En outre, les aires de sortie pour chevaux devraient toujours être aménagées de telle sorte que la réversion ultérieure des terrains ainsi utilisés à des fins agricoles soit garantie. Le SDT soutient l’avis de l’ARE.

Bien qu’il n’appartienne pas au Tribunal d’arbitrer les divergences d’interprétation de la loi entre offices fédéraux, il doit accorder une certaine prépondérance à celui de l’ARE, autorité chargée de l’application de la LAT, comme loi spéciale. Il convient dès lors de retenir que les valeurs fixées dans l’Annexe 1, tableau 7, de l’OPAn, sont indicatives. Elles ne créent pas un droit, opposable à l’autorité chargée de l’aménagement du territoire, en faveur du détenteur de chevaux qui souhaite aménager une aire de délassement ou un paddock dans la zone agricole. Au regard du principe fondamental de la séparation des zones constructibles et inconstructibles, seules les constructions nécessaires à l’exploitation sont admises dans la zone agricole. La même règle s’impose dans l’application de l’art. 24d al. 1bis LAT: dans une zone qui doit en principe rester libre de toute construction, seules les installations correspondant aux dimensions minimales prévues par l’art. 61 al. 2 OPAn, mis en relation avec l’Annexe 1 à cette ordonnance, peuvent être autorisées. En dehors de la zone à bâtir, seules sont admises les aires de sorties accessibles en permanence depuis l’écurie.

cc) La recourante ne dispose pas d’une surface à proximité immédiate de l’écurie pour le délassement de ses chevaux. En effet, les terrains formant le petit domaine de la recourante sont situés à flanc de coteau. Le bâtiment n°161 est édifié sur un replat du terrain. Le solde de la parcelle en amont au Nord-Ouest accuse une pente assez prononcée jusqu’à l’aire de détente pour chevaux, relativement plane. Au Sud-Est, l’espace autour du bâtiment n°161 est restreint; le terrain s’incline fortement jusqu’à l’étang situé en contrebas. Lors de l’inspection locale, le Tribunal a constaté qu’il n’existe pas actuellement, à proximité immédiate du bâtiment n°161, des dégagements assez grands pour accueillir une aire de sortie suffisante au sens de l’art. 61 al. 2 OPAn. La surface minimale de 120 m2 (5 x 24 m2) immédiatement attenante à l’écurie n’est pas disponible, compte tenu également des contraintes liées aux accès depuis la route et à la circulation autour du bâtiment. Il en va de même de la surface minimale non attenante, de 180 m2. La seule possibilité pour les chevaux de s’ébattre en plein air est de gagner, par un chemin non asphalté, l’aire de détente située en surplomb du bâtiment n°161. Ce point n’avait au demeurant pas échappé au SAT, puisqu’à l’époque, il avait expressément autorisé que cette portion de la zone agricole soit utilisée à cette fin par la recourante, à la condition expresse, il est vrai, que la nature du sol ne soit pas modifiée. Le SDT s’en tient à cela. Il exige que la portion de l’aire de détente autorisée en 1998, transformée en paddock, soit remise dans son état antérieur.

dd) La recourante s’adonne à l’élevage des chevaux par pure passion et n’en tire qu’un très faible revenu. Elle ne garde pas de chevaux en pension, mais accueille des animaux vieux ou malades, dont plus personne ne veut. Lors de l’inspection locale, le Tribunal a constaté qu’à raison de la présence de sources proches, le terrain de la parcelle n°192, argileux, est très souvent gras et lourd, de sorte que des fondrières se forment fréquemment, mettant ainsi en péril la sécurité et la santé des chevaux, au point que les prescriptions de l’art. 61 al. 1 OPan ne sont pas respectées en l’occurrence. Malgré ces circonstances, la topographie défavorable des lieux et la nature tout à fait particulière de l’activité de la recourante, il ne se justifie pas d’autoriser exceptionnellement celle-ci à disposer d’une aire de délassement pour ses chevaux, dont le revêtement serait autre que naturel. L’adjonction d’un lit de sable, comme en l’espèce, a pour effet de modifier la nature du sol et de soustraire durablement la surface du paddock à la zone agricole, de manière difficilement réversible. L’intérêt public lié à la séparation nette des surfaces constructibles et non constructibles, ainsi que la nécessité de maintenir intacte l’affectation de la zone agricole, l’emporte sur l’intérêt privé de la recourante à modifier la nature du sol de la parcelle n°192. En autorisant la création d’une aire de détente aplanie d’une surface de 1'600 m2, mais sans modification du sol, le SAT a, en 1998, déjà tenu compte, dans toute la mesure du possible, de la nécessité d’aménager pour les chevaux de la recourante un espace étendu pour s’ébattre librement. Il n’y a pas lieu d’aller au-delà en l’occurrence.

d) En conclusion, l’octroi d’une autorisation dérogatoire au sens de l’art. 24d al. 1bis LAT n’entre pas en ligne de compte.

4.

La recourante s’oppose à la suppression du paddock et à la remise dans son état antérieur de l’aire de détente autorisée en 1998.

a) La propriété est garantie (art. 26 al. 1 Cst. et 25 al. 1 Cst-VD). Les restrictions à ce droit ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221, 2c p. 221/222, et les arrêts cités).

b) La municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux non-conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). La condition de la base légale est remplie à cet égard.

c) L’ordre de suppression du paddock litigieux et de remise dans l’état antérieur répond à l’intérêt public, dès lors que cette installation ne peut être autorisée (consid. 2 à 4 ci-dessus).

d) L’ordre de supprimer une installation édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n’est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L’autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui a changé dans l’intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254ss; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221ss; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217). Le maître de l’ouvrage qui n’est pas de bonne foi peut aussi invoquer le principe de la proportionnalité. Il doit cependant prendre en compte que l’autorité, au regard de l’égalité de traitement et du respect de la loi, accorde un plus grand poids à l’intérêt lié au rétablissement de l’état antérieur et ne tienne pas ou peu compte des inconvénients qui en résulteraient pour le constructeur (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39/40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224, et les arrêts cités).

aa) Le principe de la bonne foi qui doit imprégner les relations entre l’Etat et les citoyens (art. 5 al. 3 Cst.; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177; 126 II 97 consid. 4b p. 104/105) leur impose de se comporter réciproquement de manière loyale. Après avoir reçu l’autorisation spéciale du SAT relativement à la création d’une aire de détente pour chevaux, selon la synthèse CAMAC du 14 avril 1998 à laquelle se référait l’autorisation de construire du 22 avril 1998, la recourante savait qu’il lui était interdit de drainer ou de modifier le sol de cette aire, notamment en la recouvrant de sable. Or, c’est précisément ce qu’elle a fait. Partant, elle n’a pas agi de bonne foi (cf. ATF 1C_170/2008, précité).

bb) L’autorisation spéciale du 14 avril 1998 portait sur la création d’une aire de détente d’une surface totale de 1'600 m2. Le paddock dont le SDT a ordonné la suppression selon la décision attaquée occupe une surface de 800 m2, soit la moitié de celle autorisation initialement, sous la condition toutefois de ne pas modifier le sol. Dès l’instant où l’autorité avait admis qu’une surface de 1'600 m2 soit soustraite à la zone agricole, on peut se demander si la modification de la moitié de cette surface ne constitue pas une atteinte somme toute mineure à l’intérêt public en jeu, consistant à n’admettre que limitativement des installations non-conformes à la destination de la zone agricole. A cet égard toutefois, il convient de tenir compte du fait que la modification apportée au sol par l’adjonction d’une grande quantité de sable soustrait durablement cette surface à son affectation initiale. Si ce changement n’est pas irréversible, car il est possible d’évacuer le sable déposé sur le sol, il n’en est pas moins difficile et coûteux. Malgré cela, et à raison du comportement procédural fautif de la recourante, il n’y a rien à redire au fait que le SDT, dans la pesée des intérêts en présence, ait accordé un plus grand poids à l’intérêt public compromis.

5.

Le recours doit dès lors être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).