CDAP - AC.2008.0214 - 2009-10-30 - BALLMANN, BLANDIN/Service du développement territorial, Municipalité de Bussy-sur-Moudon

A.

Elvira Ballmann et Gilbert Blandin sont co-propriétaires de la parcelle n° 53 (La Meillire) du cadastre de la Commune de Bussy-sur-Moudon (ci-après : la commune). Ce bien-fonds, de 4'301 m2, est situé dans les zones agricole et forestière du plan des zones adopté le 28 octobre 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Il comporte un bâtiment n°ECA 115, d’une surface de 56 m2, selon l’extrait du registre foncier

B.

En 1967, feu Emile Genier, époux de l'ancienne propriétaire, Elise Genier, a obtenu de la Municipalité de Bussy-sur-Moudon (ci-après: la municipalité) l'autorisation d'édifier sur la parcelle un "refuge sans habitation". En 1968, puis en 1973, la municipalité a admis deux agrandissements, le premier au sud-est et le second au nord-est. Selon les constatations faites par la Commission de recours en matière de constructions le 22 février 1989, la bâtisse se présentait alors sous la forme d'un "L", comprenant un séjour avec véranda, une chambre, ainsi qu'une cuisine.

C.

A fin 1975, Emile Genier a en outre requis, sans succès, l'autorisation de construire sur son fonds une étable et deux boxes pour chiens. Mis à exécution sans autorisation, ces travaux ont fait l'objet le 8 juin 1976 d'un ordre de démolition et de remise en état des lieux, confirmé par la Commission de recours en matière de constructions le 17 janvier 1979.

D.

En 1988, à l'issue d'un échange de correspondance engagé par Elise Genier avec la municipalité au sujet de la possibilité de raccorder le refuge, alors occupé par un couple de locataires, aux réseaux d'eau et d'électricité, la municipalité a fait interdiction à la propriétaire d'admettre l'habitation à titre durable dans la construction litigieuse et lui a intimé l'ordre de prendre toute disposition pour que les lieux soient vidés de ses habitants jusqu'au 31 mai 1988. Le recours interjeté contre cette décision auprès de la Commission de recours en matière de constructions a été rejeté le 19 mai 1989.

E.

A la suite de l'enquête publique relative aux travaux d'épuration des eaux de la commune, Elise Genier s'est à nouveau adressée à la municipalité pour lui faire part de son voeu de voir sa propriété raccordée aux égouts et au réseau d'eau de la commune. Par lettre du 31 janvier 1991, la municipalité a opposé à ces demandes une fin de non-recevoir, rappelant que la construction sise sur la parcelle n° 53 était considérée comme un "refuge sans habitation". Ce refus a été confirmé par le Tribunal administratif par arrêt du 10 septembre 1993 (réf. AC 7445-R9 1124/91), qui a notamment relevé qu’il s’agissait d'une construction où l'habitation était proscrite (contraire à l'affectation de la zone) et qui n'était occupée à des fins de loisir que durant quelques heures d'affilée.

F.

Par jugement du 22 janvier 1992, le Tribunal de police du district de Moudon a libéré Elise Genier de l’accusation d’insoumission à une décision de l’autorité, considérant qu’il n’était pas établi que celle-ci avait toléré l’habitation à titre durable d’un tiers en 1990 dans le bâtiment ECA n° 115.

G.

Depuis 1993, Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont, selon leurs dires, séjourné tous les printemps et tous les étés dans le bâtiment ECA n°115 situé sur la parcelle n° 53.

H.

Le 28 mai 2005, Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont acheté la parcelle n°53 à Elise Blandin pour un montant de 30'000 francs.

I. Le 6 octobre 2005, la municipalité a adressé un courrier recommandé à Gilbert Blandin et un courrier recommandé à Elvira Ballmann leur rappelant que le bâtiment ne bénéficiait d’aucun permis d’habiter. Ces deux courriers, à la teneur identique, mentionnaient notamment ce qui suit: "Renseignements pris auprès du notaire Christian Golay à Moudon, qui a instrumenté l’achat de ce refuge, vous a rendu attentif verbalement que ce refuge ne bénéficiait d’aucun permis d’habiter y compris comme résidence de week-end. (…) Nous avons constaté que vous avez entrepris des travaux de transformation dans les dépendances et ceci en toute illégalité. Nous vous ordonnons donc l’arrêt immédiat des travaux".

J. En 2005, 2006 et 2007, le Service du développement territorial (SDT) a interpellé l’autorité communale afin qu’elle le renseigne au sujet des travaux entrepris sur la parcelle n° 53. Ces demandes sont restées sans réponse. Une inspection locale – à laquelle Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont été convoqués et à laquelle ils ne se sont pas rendus – a été organisée par l’autorité communale le 21 février 2008.

K. Le 20 mars 2008, Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont remis des observations au SDT, dans lesquelles ils affirment n’avoir jamais entrepris la moindre construction dans leur propriété et que tous les bâtiments existant actuellement étaient déjà présents en 2005. Tout au plus admettent-ils le déplacement des WC d’une dizaine de mètres, le solde de déchets et l’installation d’un petit réservoir d’eau amovible.

L. Le 17 juillet 2008, le SDT a rendu une décision disposant notamment ce qui suit:

"(…)

Nota: Pour le cas où vous ne vous engageriez point à exécuter les travaux de remise en état selon les modalités qui vous sont alternativement offertes par souci de proportionnalité (lettre B), il vous incombera d’exécuter les travaux de démolition qui vous sont ordonnés à titre principal (lettre A). En cas d’inexécution, notre service se verra contraint de les faire exécuter et confier, à vos frais, à une entreprise de démolition qui vous sera désignée à cet effet.

A.

PRINCIPALEMENT

I. Démolition de l’entier du bâtiment ECA n° 115 ainsi que de ses agrandissements (cf. points nos 1 à 4 du plan de situation annexé).

II. Démolition et évacuation du cabanon (cf. point n° 5 du plan de situation annexé).

III. Suppression et comblement du bassin, évacuation des citernes entreposées, démolition et évacuation du mur en plots ciments (cf. point n° 6 du plan de situation annexé).

V. Suppression et évacuation des divers dépôts (bois, planches, tonneaux, plastic, barbecue, batterie usagée, barrières en treillis, plots ciment et béton, tôle, etc.) – cf. points nos 8 à 9 du plan de situation annexé.

VI. Les déchets issus du chantier seront éliminés par des filières respectueuses de l’environnement conformément aux dispositions légales.

VII. Le présent ordre de remise en état et les exigences émises feront l’objet d’une mention inscrite par notre service au registre foncier en application de l’article 44 alinéa 1 lettre c OAT.

VIII. Un délai non prolongeable vous est imparti au 28 novembre 2008 pour vous conformer à l’ordre de remise en état qui vous est signifié ci-dessus. Une délégation du Service du développement territorial procédera d’office, à partir de cette date, au contrôle des travaux réalisés.

B.

ALTERNATIVEMENT

En lieu et place de l’exécution de l’ordre de démolition qui vous est signifié ci-dessus à titre principal, il vous est proposé,alternativement, de procéder aux travaux qui vous incombent selon les modalités de remise en état suivantes:

I. Maintien du bâtiment ECA n° 115 tel qu’il existait au 1er juillet 1972 ainsi que de l’agrandissement entrepris en 1972 (cf. point n° 1 du plan de situation annexé).

II. Démolition des agrandissements du bâtiment ECA n° 115 entrepris postérieurement à 1973 (cf. points nos 2, 3 et 4 du plan de situation annexé).

III. Démolition et évacuation du cabanon (cf. point n° 5 du plan de situation annexé).

IV. Suppression et comblement du bassin, évacuation des citernes entreposées, démolition et évacuation du mur en plots ciments (cf. point n° 6 du plan de situation annexé).

V. Démolition et évacuation du WC (cf. point n° 7 du plan de situation annexé).

VI. Suppression et évacuation des divers dépôts (bois, planches, tonneaux, plastic, barbecue, batterie usagée, barrières en treillis, plots ciment et béton, tôle, etc.) – cf. points nos 8 à 9 du plan de situation annexé.

VII. Les déchets issus du chantier seront éliminés par des filières respectueuses de l’environnement conformément aux dispositions légales.

VIII. Le présent ordre de remise en état et les exigences émises feront l’objet d’une mention inscrite par notre service au registre foncier en application de l’article 44 alinéa 1 lettre c OAT.

IX. Un délai péremptoire au 29 août 2008 vous est imparti pour nous indiquer par écrit si vous souhaitez procéder à la remise en état dans la forme qui vous est proposée alternativement ci-dessus (lettre B, chiffre I. à VII.). Sans nouvelle de votre part, nous considérerons que vous aurez renoncé aux travaux de remise en état exigés et procéderons à la remise en état comme indiqué ci-dessus à titre principal (lettre A, chiffre I. à VI).

X. Un délai non prolongeable vous est imparti au 28 novembre 2008 pour vous conformer à l’ordre de remise en état qui vous est alternativement offert ci-dessus. Une délégation du Service du développement territorial procédera d’office, à partir de cette date, au contrôle des travaux réalisés en conformité avec les plans qu’il vous incombe de produire.

IV. EMOLUMENT

Conformément à la modification du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm / 172.55.1), adoptée par le Conseil d’Etat et entrée en vigueur le 1er février 2006, un émolument (de Fr. 500.- à Fr. 10'000.-) pour les décisions relatives aux constructions illicites hors des zones à bâti est perçu (art. 11a). La présente décision relative à des travaux entrepris sans droit fait dès lors l’objet d’une facture, ci-jointe, d’un montant de Fr. 1'820.- (dont vous êtes solidairement redevables)".

Cette décision se basait sur le plan suivant:

Dite décision retenait que la surface du bâtiment ECA n° 115 au 1er juillet 1972 était de 37.6 m2.

M. Elvira Ballmann et Gilbert Blandin (ci-après: les recourants) ont recouru par acte du 11 août 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du SDT. Ils ont formulé les conclusions suivantes à titre principal:

"- Annuler et mettre à néant la décision prononçant l’obligation de démolition du 17 juillet 2008;

- Prononcer la prescription acquisitive de l’ensemble des constructions;

- Dire qu’ Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont acquis un droit d’habitation;

- Accorder à Elvira Ballmann et Gilbert Blandin une large indemnité de procédure;

- Débouter toutes autres parties de toutes conclusions contraires".

N. Compte tenu de leur situation financière, les recourants ont été dispensés de verser l’avance de frais.

O. Par réponse du 5 septembre et du 23 octobre 2008, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, en rappelant notamment qu’il n’y avait pas de droit à la protection de la bonne foi en cas de construction hors de la zone à bâtir sans autorisation spéciale.

P. La municipalité s’est déterminée le 10 septembre 2008. Elle soutient que le syndic a informé Gilbert Blandin de l’interdiction de passer la nuit dans le bâtiment ECA n° 115 et qu’il l’aurait même encouragé à renoncer à acquérir cette propriété.

Q. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 27 avril 2009 en présence des parties. Le compte-rendu d'audience établi à cette occasion contient ce qui suit:

"Les différents bâtiments édifiés sur la parcelle font successivement l’objet d’un examen. Le représentant des recourants explique qu’il n’y a pas eu de changement entre 2005 et 2008. L’escalier, qui était fissuré, a fait l’objet d’une rénovation en 2005. Depuis la décision du SDT, le bassin a été enlevé et le chemin a été nettoyé. Les recourants sont d’accord de détruire les bâtiments 4, 5, 8 et 9 (pour la numérotation, cf. le plan établi par le SDT); ils souhaitent en revanche conserver la véranda. Les représentants du SDT sont prêts à entrer en matière pour ce qui concerne le sort de la véranda.

La commune s’engage à produire, si ces documents sont encore entre ses mains, les permis de construire relatifs aux agrandissements effectués en 1968 et 1973 sur la parcelle n° 53, afin de déterminer quelle était la surface déjà construite en 1972.

Il est convenu qu’un délai sera imparti aux recourants pour remettre au tribunal une offre transactionnelle. Celle-ci sera transmise au SDT et à la commune. Sans nouvelles des recourants dans le délai imparti, le tribunal partira de l’idée qu’ils renoncent à la démarche transactionnelle".

R. Par courrier du 28 avril 2009, le tribunal a imparti aux recourants un délai échéant le 20 mai 2009 pour remettre au tribunal une offre transactionnelle telle qu’évoquée lors de l’audience du 27 avril 2009. Il a également imparti un délai à la municipalité pour produire les documents suivants: a) les permis de construire relatifs aux agrandissements de 1968 et de 1973 effectués sur la parcelle n° 53; b) le plan des zones et le règlement communal; c) un éventuel arrêt du Tribunal fédéral relatif au droit d’habiter sur la parcelle en cause. Faisant suite à ce courrier, la municipalité a produit un certain nombre de documents.

S. Le 1er juillet 2009, le représentant des recourants a formulé la proposition transactionnelle suivante pour ses mandants:

"Ils acceptent que l’on procède à la destruction de l’agrandissement du sud-ouest (pt 3 sur la carte), celle du cabanon (pt 5), des toilettes sèches (pt 7) et qu’il soit procédé au comblement du bassin (pt 6).

Cependant, au vu de la situation financière et de l’état de santé de mes mandants, ceux-ci se trouvent dans l’incapacité d’en assumer les frais ou de pouvoir y procéder eux-mêmes.

Dès lors, mes mandants prient respectueusement le tribunal de céans de leur accorder un large délai, d’au moins trois saisons estivales, pour faire procéder au comblement et aux destructions visées supra, via la bonne volonté de bénévoles qu’ils s’engagent à trouver parmi leurs proches".

T. Se déterminant en date du 8 juillet 2009, la municipalité s’est opposée à la proposition des recourants et a exigé la démolition prévue par le SDT.

U. Le 16 juillet 2009, le SDT s’est déterminé comme suit sur la proposition transactionnelle:

"1. Agrandissement nord-est (teinté en rouge)

Conformément au chiffre I du dispositif alternatif de la décision du 7 juillet 2008, ce bâtiment ECA n° 115 tel qu’il existait au 1er juillet 1972 ainsi que l’agrandissement entrepris en 1973 (cf. point n° 1 du plan de situation) peuvent être maintenus.

2. Agrandissement nord (teinté en bleu)

Le maintien de cette partie qui tient lieu de «véranda» et qui a été réalisée sur l’emprise d’une ancienne construction peut être toléré à titre précaire et pour autant qu’elle ne fasse l’objet que de simples travaux d’entretien. L’inscription d’une mention au Registre foncier sera requise, aucun droit à la reconstruction ne pouvant être reconnu en cas de démolition accidentelle ou volontaire.

3. Sous réserve de la partie principale (hachurée sur le plan), le maintien des autres constructions, installations et dépôts (nos 3 à 9) ne peut être admis.

4. Compte tenu de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce et considérant que les recourants ont déjà pu très largement bénéficier de l’usage des ouvrages illicites qui doivent être démolis, il ne peut être entré en matière sur le délai de 3 saisons estivales pour exécuter les mesures de remise en état. Un délai dès droit connu sur la présente cause doit leur être imparti pour se conformer à ce qui précède. Un tel délai, usuel, est largement suffisant pour réaliser les travaux requis.

5. S’agissant des modalités de remise en état et des moyens invoqués quant à la situation précaire des recourants sur les plans financier et de la santé, il leur incombe de faire établir des devis pour procéder à la remise en état telle qu’elle leur a été alternativement proposée et modifiée en ce qui concerne le couvert d’entrée".

V. Le 3 août 2009, le représentant des recourants a répondu ce qui suit:

"Mes mandants ne peuvent pas être tenus pour responsables du débarras des plots de béton (pts 6 et 9) ni du point 4, car ceux-ci existent depuis plus de 30 ans.

Ils confirment donc accepter que l‘on procède à la destruction du pt 3 sur la carte, celle du cabanon (pt 5), des toilettes sèches (pt 7) et qu’il soit procédé au comblement du bassin (pt 6).

Pour ces seuls points-ci, ils acceptent de faire établir un devis dans le délai que vous jugerez bon de leur donner, mais confirment qu’ils ne sont pas en mesure de payer le montant des travaux".

W. Le compte-rendu d’audience a été transmis aux parties le 28 septembre 2009. Celles-ci ont également été informées de ce que la cause était en état d’être jugée par le tribunal, les pourparlers transactionnels n’ayant pas abouti.

X. Le tribunal a statué à huis clos.

Y. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.