CDAP - AC.2009.0085 - 2012-04-30 - SI VERS LE LAC SA/Municipalité de Gland, Service du développement territorial

1.

a) La société recourante soutient en substance que la zone en cause devrait être assimilée à une zone à bâtir car de nombreux permis de construire auraient été délivrés pour réaliser différents aménagements sur des parcelles voisines. Elle soutient que la zone à occuper par plan de quartier devrait répondre à la notion de zone à bâtir au sens de droit fédéral de l’aménagement du territoire et que l’art. 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LCAT; RSV 700.11), qui réserve l’autorisation cantonale requise pour les constructions situées hors des zones à bâtir, ne serait pas applicable, alors que l’art 80 LATC devrait à son avis être applicable car le statut du bâtiment serait celui d’un bâtiment non conforme à la zone à occuper par plan de quartier.

b) La parcelle 934 de la société recourante est comprise dans la zone à occuper par plan de quartier régie par les art. 42 et 43 du règlement communal sur le plan d'extension et la Police des constructions (RPE) approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mars 1996. Le tribunal a déjà eu l’occasion de se prononcer sur le statut de cette zone dans le cadre de l’arrêt AC.2009.0018 du 27 décembre 2011. Dans cette dernière affaire, le tribunal a considéré que la zone en question ne pouvait pas être assimilée à une zone à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le tribunal a relevé que la règle communale utilise expressément les termes de zone «à occuper », ce qui signifie que la zone n’est que partiellement bâtie et offre des possibilités d’extension. et que l’on n’était pas en présence d’un secteur déjà largement bâti au sens de l’art. 15 al. 1 let. a LAT. En effet, le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT comprend, selon la jurisprudence fédérale, un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (voir ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437).

En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Ainsi pour qualifier un terrain de largement bâti, l'on doit se trouver en présence d'un groupement de constructions formant un noyau (ATF 116 Ia 335 consid. 4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des infrastructures, comprenant également des surfaces non bâties, formant des brèches dans le tissu bâti ; mais il doit s'agir de surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent (ATF 122 II 462 consid. 6a).

Or, le secteur compris entre le chemin de la Falaise et la rive du lac comporte de vastes espaces de verdure. Il est vrai que toutes les parcelles sont construites, mais la densité d’occupation du sol reste très faible et les grands espaces de verdure plantés d’arbres prédominent, que ce soit dans la bande de terrain longeant le lac ou dans le secteur donnant sur le chemin de la Falaise. Même si les parcelles de ce secteur comprennent en général un bâtiment d’habitation, les dimensions des parcelles sont telles que l’on n’est pas en présence d’un milieu bâti de manière compacte. On ne peut non plus considérer que les surfaces non bâties forment des brèches dans le tissu bâti; au contraire car les surfaces non bâties sont largement prédominantes dans l’ensemble du secteur. On ne peut donc parler d’une zone à bâtir au sens de l’art. 15 al. 1 let a LAT, c'est-à-dire qui correspondrait à la définition du critère légal de terrain déjà largement construit. Le site présente d’ailleurs des qualités paysagères exceptionnelles. Le potentiel constructible que réservent les vastes espaces libres de construction, nécessite une étude d’urbanisme soignée pour assurer un développement de la construction et un transfert dans la zone à bâtir garantissant la réalisation des buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. b et c LAT).

Ainsi, selon la jurisprudence du tribunal, la zone occupée par plan de quartier déploie les mêmes effets juridiques qu'une zone intermédiaire et doit être considérée comme faisant partie des secteurs du territoire situés hors des zones à bâtir. Une autorisation spéciale cantonale est donc nécessaire pour les travaux de construction comme prévu dans une telle zone (voir arrêt AC.2009.0018 du 27 décembre 2011). L'examen de la conformité des travaux litigieux doit ainsi s'effectuer par rapport aux règles fixant les dérogations admissibles à l'exigence de la conformité à l'affectation de la zone pour les constructions situées hors des zones à bâtir, soit en l'espèce l'art. 24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).

b) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire; OAT; RS 700.1). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). En l’espèce, il ressort du dossier de la cause que l’habitation existante sur la parcelle 934 existait avant 1er juillet 1972 de sorte que la construction peut être mise au bénéfice des dispositions de l’art. 24c LAT.

b) Selon l'art. 42 OAT, l'identité de la construction et de ses abords doit être respectée pour l'essentiel; les améliorations de nature esthétique étant admises (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3 première phrase). Selon la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit (ancien art. 24 al. 2 LAT), applicable également au nouveau droit (ATF 127 II 215 consid. 3b p. 219), l'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arrêts cités). L'identité n'est en tous cas pas respectée si à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est augmentée de plus 60 % (art. 42 al. 3 let. a OAT). En outre, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (art. 42 al. 3 let. b OAT).

Les règles relatives à l'ampleur admissible des agrandissements ont été modifiées lors de la révision partielle de l'OAT en 2007 (RO 2007 3641). S'agissant des agrandissements effectués au moins en partie à l'extérieur du volume bâti existant, la limitation litigieuse de 30 % prescrite à l'ancien art. 42 al. 3 let. a OAT (RO 2000 2061) a été maintenue à l'art. 42 al. 3 let. b OAT, en vigueur depuis le 1er septembre 2007. Le nouveau texte énonce désormais clairement que les agrandissements doivent être réalisés à l'intérieur du volume bâti existant quand cela est possible et peut être exigé. Il convient en effet d'éviter de provoquer des atteintes supplémentaires au territoire et à l'environnement (cf. Office fédéral du développement territorial ARE, Explications relatives à la révision de l'OAT du 4 juillet 2007, Berne 2007, p. 8).

c) Le Service du développement territorial a demandé, le 4 novembre 2011, les informations relatives à l'affectation du bâtiment ECA n° 727 au 1er juillet 1972 (désignation, pour tous les niveaux y compris combles et sous-sol, de l'affectation de chaque pièce et local avec indication de la présence ou non d'isolation ou de chauffage), l'historique complet des travaux entrepris sur le bâtiment ECA n° 727 et dans ses alentours depuis le 1er juillet 1972 jusqu'à nos jours (agrandissements, changement d'affectation, isolation, modification, etc.), ainsi qu’un dossier photographique complet contenant des prises de vue de toutes les façades du bâtiment et de ses alentours, tout comme des vues générales de la parcelle.

La société recourante a produit seulement une attestation de l’architecte Guyot du 8 octobre 2011, selon laquelle il lui paraît peu probable que des travaux antérieurs et différents aient été exécutés entre 1972 et 2011. Il lui semble possible tout au plus qu’une terrasse d’environ 4.00 m sur 4.00 m donnant sur la pelouse ait pu être fermée à une époque ancienne. Il confirme que malgré ses recherches, il n’a trouvé ni plans ni photos d’il y a 40 ans. Le recourant a produit aussi une décision municipale du 23 mars 1983 autorisant M. Claude Piolet à procéder à la démolition partielle d’un mur afin de permettre la liaison cuisine - salle à manger existante. Le dossier comporte aussi une demande du bureau Zimmermann architecte du 15 mars 1988 par laquelle il sollicitait auprès de la municipalité l’autorisation d’installer un couvert à voiture provisoire, demande accompagnée d’un plan de situation du bureau technique Grellet - Nickl. En revanche, on ignore si l’autorisation a été délivrée ou non. La société recourante a encore produit un permis de construire n° 3028 délivré le 19 janvier 1990 à la SI vers le Lac en vue de la réalisation de transformations intérieures et pour la création de deux lucarnes et d’un « Vélux ». Le permis rappelle encore « Les directives stipulées dans l’autorisation du DTP, Aménagement du territoire du 11 janvier 1990 ». Deux copies A4 d’un plan de la façade sud sont jointes à ce permis. Enfin, la société recourante a produit la copie d’une photographie de la façade sud de l’habitation qui aurait été prise en 1995.

d) Les pièces produites par la société recourante sont incomplètes, voire contradictoires. L’attestation de l’architecte Guyot du 8 octobre 2011 selon laquelle il serait peu probable que des travaux différents aient été exécutés entre 1972 et 2011 apparaît en contradiction avec le permis de construire du 19 janvier 1990 autorisant des transformations intérieures et la création de lucarnes. Il est par ailleurs curieux que la société recourante n’ait pas fait appel au bureau d’architecture qui a sollicité ce permis de construire (bureau Zimmermann architectes SA) pour faire des recherches historiques sur l’évolution de l’immeuble, car ce bureau a forcément dû entreprendre des démarches pour retrouver les plans de la construction existante. Il est aussi étonnant qu’elle n’ait pas produit le dossier de plans de la demande ayant abouti au permis du 19 janvier 1990. La société recourante ne semble pas avoir fait des démarches auprès des archives communales pour retrouver les permis de construire délivrés pour la réalisation de l’habitation existante avec le dossier de plans.

Le tribunal constate en définitive que la société recourante n’a pas entrepris toutes les démarches que l’on peut raisonnablement exiger d’elle pour répondre aux demandes du Service du développement territorial du 4 novembre 2011. Par ailleurs, de telles mesures d’instruction doivent être ordonnées par l‘autorité de première instance en application des art. 28 à 31 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), les parties étant tenues de collaborer à la constation de l’état de fait dont elles entendent déduire des droits (art. 30 LPA-VD). Il n’appartient pas au tribunal de faire porter l’instruction de la cause sur des éléments de fait qui sont nécessaires à la prise de décision de l’autorité de première instance, le tribunal ne jouissant pas du même pouvoir d’appréciation que celui de l’autorité de première instance (art. 98 LPA-VD) pour déterminer le potentiel d’agrandissement admissible en application de l’art. 24c LAT et apprécier la condition relative au maintien de l’identité du bâtiment.

La décision cantonale n’a pas été prise sur la base d’un état de faits complet, car on ignore quel est le potentiel d’agrandissement des surfaces annexes qui permettrait la construction du garage. Il semble en outre que les discussions directes qui ont été engagées entre la société recourante et le Service du développement territorial sont susceptibles d’aboutir à un accord en ce qui concerne à la fois l’implantation et les dimensions de la piscine et la reconstruction du hangar à bateau sur la base d’un nouveau projet présenté directement à l’autorité cantonale. La procédure de recours n’a ainsi plus d’utilité directe dès lors que la société recourante doit fournir des informations complémentaires au Service du développement territorial, qui est en train d’examiner la possibilité d’autoriser le projet de la société recourante, légèrement modifié en ce qui concerne l’implantation du hangar à bateau et de la piscine.

2.

a) Le dossier doit donc être renvoyé au Service du développement territorial pour compléter l’instruction dans le sens des considérants permettant de déterminer le potentiel d’agrandissement compatible avec l’art. 24c LAT et statuer à nouveau. Il appartiendra aussi à l’autorité intimée de déterminer en accord avec la municipalité si une enquête complémentaire serait nécessaire pour les modifications apportées au projet en examinant si ces modifications sont susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection. Dans la négative, ces modifications pourraient faire l’objet d’une dispense d’enquête publique au sens de l’art. 111 LATC (voir notamment arrêt AC.2011.0143 du 23 décembre 2011 consid. 3). Le recours doit donc être partiellement admis pour ce motif et le dossier retourné au Service du développement territorial pour compléter l’instruction de la cause dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

b) La société recourante a sollicité différentes mesures d’instruction, notamment la production des dossiers de construction sur les propriétés voisines, la suspension de l’instruction jusqu’à l’aboutissement des discussions en cours avec le Service du développement territorial et une requête d’inspection locale.

Le droit d'être entendu comprend également le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135; 124 I 208 consid. 4a p. 211; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560; 135 V 2 consid. 1.3 p. 4 s.; 131 I 57 consid. 2 p. 61 et les références).

En l’espèce, dès lors que le tribunal renvoie le dossier au Service du développement territorial précisément pour compléter l’instruction et permettre la poursuite des discussions déjà engagées avec la société recourante, les mesures d’instruction requises n’ont plus d’utilité.

c) En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, le tribunal considère que les circonstances commandent de compenser les dépens; au demeurant, la société recourante a elle-même rédigé son acte de recours et elle n’a fait appel à un homme de loi qu’ultérieurement. Les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat.