CDAP - AC.2010.0032 - 2011-03-22 - MONNET/Municipalité de Montreux, VAN VULPEN

Nous relevons que ce plan confirmera, pour l'essentiel, les dispositions du Plan général d'affectation adopté par le Conseil communal le 2 septembre 2009.

[…]"

Le Service de la mobilité a été dispensé de la suite de la procédure, selon avis du tribunal du 3 septembre 2010.

Le tribunal a tenu audience le 25 novembre 2010. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties. Il a en particulier été constaté que la partie ouest de la parcelle du recourant, actuellement non construite, présente un dégagement sur le village en aval. Le quartier sis au nord de la voie de chemin de fer et dominant largement le site du projet est en revanche construit de grands bâtiments locatifs. Les représentants de la municipalité ont notamment expliqué en audience que cette autorité souhaitait mettre en place un dispositif qualitatif pour éviter un développement hétéroclite tel que cela a été le cas par le passé. Son but est de maintenir et développer l'aspect du village et d'éviter que de grandes constructions ne soient réalisées comme au-dessus de la voie de chemin de fer notamment. Si le projet du recourant n'est pas contesté s'agissant du bâtiment A, l'emplacement du bâtiment B pose problème car il supprimerait le dégagement actuellement présent à cet endroit et qui ouvre, depuis la gare, la vue vers le village de Chernex. La municipalité a encore présenté le projet de PPA "Fin du Bochet" dont il ressort qu'elle serait favorable à une implantation du bâtiment B en aval du bâtiment A, à l'ouest de la parcelle, alignant ainsi les habitations en bordure de la route de la Fin du Craux, ce qui permettrait de maintenir le dégagement de la partie est de la parcelle.

Les parties ont disposé de la faculté de se déterminer sur le procès-verbal d'audience. Le recourant s'est déterminé à ce sujet le 13 décembre 2010 et la municipalité le 7 janvier 2011.

La municipalité ayant produit le projet de PPA "Fin du Bochet" le 13 décembre 2010, le recourant s'est déterminé à ce sujet le 17 janvier 2011 et la municipalité a répliqué le 7 février 2011.

Le tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.

Formé en temps utile et dans les formes requises (art. 79, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2009 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours est recevable et il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.

La décision attaquée refuse l'autorisation sollicitée en se référant à une nouvelle planification en cours d'adoption. Cette question doit dès lors être examinée à la lumière des art. 77 et 79 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).

L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

L'art. 79 LATC prévoit ce qui suit:

"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (ATF 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et références). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 et références).

Lorsque la commune a adopté la nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule (AC.2000.0212 du 12 juillet 2006).

b) En l'occurrence, l'enquête publique relative au projet de RPGA a eu lieu en 2007 et cette réglementation a été adoptée par le Conseil communal en septembre 2009, soit bien avant le dépôt de la demande litigieuse. La municipalité était partant fondée à se prévaloir d'un effet anticipé négatif de la nouvelle réglementation pour autant que le projet litigieux soit contraire à celle-ci (art. 79 LATC).

3.

Reste ainsi à déterminer dans quelle mesure le projet litigieux est contraire au RPGA. A cet égard, la municipalité estime que la parcelle du recourant ne serait pas directement constructible au vu de l'art. 25 RPGA qui prévoit, sous le titre "Planification de détail à réaliser":

"Dans la règle, le développement ou la restructuration des secteurs désignés sur le plan des zones est précédé par une planification de détail sur tout ou partie de leur périmètre, se conformant aux directives du plan directeur communal, notamment aux Territoires d'enjeux urbains.

Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés ou reconstruits dans les limites des zones correspondantes."

Cette disposition a encore été modifiée après l'enquête publique par l'adjonction d'un alinéa deux nouveau qui prévoit que "la coordination entre l'aménagement du territoire et les aspects fonciers sera assurée selon l'art. 55 LATC". Cette modification n'apparaît pas déterminante pour le projet litigieux. Quoi qu'il en soit, il convient de retenir que l'art. 25 RPGA réserve, pour le secteur concerné, une planification de détail. Selon le Plan général d'affectation projeté, cette planification de détail serait un plan directeur localisé.

a) Selon la jurisprudence, les art. 77 et 79 LATC ne permettent pas de refuser un permis de construire sur la base d'un plan directeur localisé. Les plans directeurs, quels qu'ils soient, ont force obligatoire pour les autorités et ne lient pas les particuliers. Les droits de ces derniers sont régis par des plans d'affectation dont la procédure d'approbation respecte notamment les garanties procédurales et de protection juridique prévues par le droit fédéral (art. 33 LAT) (AC.2009.0134 du 30 juin 2010; AC.2006.0122 du 10 mai 2007). La municipalité ne saurait partant se prévaloir de l'art. 25 RPGA en ce qu'il réserve un tel plan directeur localisé pour s'opposer au projet litigieux.

b) En cours de procédure, l'autorité intimée a indiqué qu'un plan partiel d'affectation (PPA "Fin du Bochet") était en cours d'élaboration. Il ressort du dossier que le SDT a, le 28 juin 2010, prolongé le délai pour l'adoption du PPA "Fin du Bochet" par le Conseil communal au 7 janvier 2011. Dans son écriture du 7 janvier 2011, la municipalité a précisé que ce plan n'avait pas encore été adopté par le Conseil communal. Elle estime toutefois que l'adoption de l'art. 25 RPGA lui permet de s'opposer au projet, dès lors qu'elle réserve une planification de détail à intervenir.

L'art. 25 RPGA ne prévoit pas de délai pour adopter une telle planification. Or, il ressort de la jurisprudence précitée au considérant 2 ci-dessus que la mesure de blocage qu'entraîne l'application des art. 77 et 79 LATC constitue une atteinte au droit de propriété et doit nécessairement revêtir un caractère provisoire et être limitée dans le temps. Une réserve d'une planification ultérieure, sans aucune limite de temps n'est pas conforme à ces exigences, ne serait-ce que sous l'angle de la proportionnalité. En outre, pour justifier l'application de l'art. 77 LATC, l'intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs; il faut que l'autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d'affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (AC.2009.0134 du 20 juin 2010 et références).

A cela s'ajoute que ni la Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), ni la LATC ne comportent de base légale permettant l'adoption d'une zone de planification obligatoire. Ainsi, la cour de céans a jugé qu'une disposition communale subordonnant l'octroi d'un permis de construire à l'établissement préalable d'un plan de quartier, d'un plan directeur localisé, d'un plan de quartier de compétence municipale ou encore d'un plan partiel d'affectation n'a pas une portée différente des art. 45, 47, 63, 67 al. 1, 75 al. 2, 77 et 79 LATC qui placent dans la compétence de la municipalité l'initiative de la décision d'engager une procédure de planification. Toutefois, lorsque cette procédure de planification concerne une zone à bâtir déjà légalisée, le dépôt d'une demande de permis de construire conforme au plan en force nécessite le respect du délai fixé pour l'ouverture de l'enquête publique du nouveau plan d'affectation (art. 77 LATC), ainsi que pour l'adoption du plan par le conseil communal ou général (art. 79 LATC). Lorsque les conditions de l'art. 27 LAT sont remplies, la commune peut encore établir une zone réservée lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l'aménagement du territoire l'exige (art. 46 LATC). En dehors de ces différentes possibilités, il n'existe pas une obligation résultant du droit fédéral ou du droit cantonal, imposant l'étude et l'adoption d'un plan spécial pour définir l'urbanisation d'une parcelle classée en zone à bâtir de manière conforme à l'art. 15 LAT (AC.2009.0043 du 30 décembre 2010; cf. également AC.2009.0134 du 30 juin 2010).

c) Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée ne peut se fonder sur l'art. 25 RPGA pour s'opposer au projet litigieux.

d) Quant à la planification de détail actuellement en cours, même si la municipalité entendait se prévaloir du projet de PPA "Fin du Bochet", il aurait encore fallu respecter le délai prolongé par le SDT pour l'approbation de ce projet de plan, conformément à l'art. 77 LATC. En l'espèce, l'art. 77 al. 2 LATC exige qu'il soit mis à l'enquête publique dans un délai de huit mois dès le refus du permis, soit en l'occurrence jusqu'au 7 septembre 2010. La municipalité a sollicité en juin 2010 une prolongation de ce délai. En réponse à cette demande, le SDT a accordé, le 28 juin 2010, une prolongation au 7 janvier 2011 pour l'adoption par le Conseil communal, après examen préalable et enquête publique, du plan partiel d'affectation "Fin du Bochet". Ce délai pour l'adoption de la planification de détail réservée par l'art. 25 RPGA n'a toutefois pas été respecté. En conséquence, l'autorité intimée ne saurait se fonder sur cette planification pour s'opposer au projet.

4.

L'autorité intimée invoque encore un défaut d'intégration du projet qui contreviendrait aux caractéristiques du site. Elle se prévaut ainsi des art. 86 LATC, 76 RPA et 45 RPGA.

a) L'art. 86 LATC a la teneur suivante :

"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."

L’art. 76 RPA dispose quant à lui que la municipalité est compétente "pour prendre les mesures nécessaires en vue d’éviter l’enlaidissement du territoire communal" (al. 1). "Sont notamment interdits tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments" (al. 2).

Quant à l'art. 45 RPGA, dans sa teneur tel qu'adopté par le Conseil communal postérieurement à l'enquête publique, il prévoit notamment ce qui suit:

"Esthétique et intégration

La Municipalité prend les mesures nécessaires pour permettre l'amélioration esthétique du territoire communal.

Elle veille à ce que les travaux ou installations soient de nature à améliorer l'aspect des sites, quartiers, rues et ensembles de bâtiments.

Un soin particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison des vues plongeantes depuis l'amont et de la vision depuis l'aval.

Pour des raisons d'intégration dans le site, la Municipalité peut imposer une autre implantation ainsi que d'autres matériaux que ceux prévus par le constructeur. Si les constructions projetées sont de nature à porter atteinte à la qualité d'un site, elle peut exiger du constructeur l'étude d'une autre solution offrant des possibilités d'utilisation comparables.

[…]"

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370, consid. 3, 115 Ia 363, consid. 2 c; 115 Ia 114, consid. 3d; ATF 101 Ia 213, consid. 6a, RDAF 1987, 155; Droit vaudois de la construction, 4ème éd., n. 3 ad art. 86 LATC). Dans ce cadre, l'autorité doit cependant prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345 consid 4 b). Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou ses dérivés quand bien même il satisferait à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés – par exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes - ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant (ATF 101 Ia 223 consid. 6). Ceci implique que l’autorité motive sa décision en se fondant sur des critères objectifs et systématiques - ainsi les dimensions, l’effet urbanistique et le traitement architectural du projet -, l'utilisation des possibilités de construire réglementaires devant apparaître déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 114; 115 Ia 345; 114 Ia 345; ATF 101 Ia 213; AC.2007.0023 du 29 août 2007; AC.2004.0102 du 6 avril 2005, AC.1993.0125 du 2 mai 1994).

L'art. 76 al. 2 RPA interdit tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments. Quant à l'art. 45 al. 4 RPGA, il pose des exigences spécifiques concernant précisément l'implantation des constructions, en vue de prévenir l'altération du site et de favoriser l'intégration. Cette disposition habilite textuellement la municipalité à exiger, s'il y a lieu, le déplacement de la construction projetée, alors même que l'implantation proposée par le constructeur est par ailleurs conforme aux clauses du règlement. Il s'agit d'une règle spéciale d'esthétique adaptée aux conditions locales, que les communes sont autorisées à adopter sur la base des art. 47 al. 2 ch. 2 et 86 al. 3 LATC. Lue en relation avec l'art. 45 al. 3 RPGA, cette même règle permet de prendre dûment en considération la forte déclivité du territoire communal, d'où il résulte que les constructions se voient de loin ou obstruent, le cas échéant, des vues lointaines, et qu'elles peuvent donc avoir un impact très important et très défavorable sur le paysage.

Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le tribunal de céans observe une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (art. 98 LPA-VD; AC.2007.0023 précité; AC.2004.0049 du 11 octobre 2004, AC.1993.0034 du 29 décembre 1993, AC.1992.0101 du 7 avril 1993). Ainsi, le tribunal s’assurera que la question de l’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti a été examinée sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC.2009.0288 du 21 septembre 2010; AC.2007.0023 précité; AC.1999.0228 du 18 juillet 2000; AC.1998.0166 du 20 avril 2001; AC.1995.0268 du 1er mars 1996; AC.1993.0257 du 10 mai 1994; AC.1993.0240 du 19 avril 1994).

c) La décision contestée se limite à indiquer que le projet d'implantation constitue une atteinte aux caractéristiques du site. En cours de procédure, la municipalité a toutefois précisé ce grief, notamment en audience où elle a expliqué les caractéristiques du quartier et précisé que son but est de maintenir et développer l'aspect caractéristique du village de Chernex et d'éviter que de grandes constructions ne soient réalisées à proximité immédiate, comme par le passé, au-dessus de la voie de chemin de fer notamment. Tout en ne contestant pas l'implantation projeté du bâtiment A, elle considère que celle du bâtiment B reviendrait à obstruer un dégagement important pour tout le quartier et qu'il existe un intérêt public majeur à préserver des dégagements et la silhouette des villages anciens.

On ne saurait considérer que cette appréciation constitue un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation que les art. 76 RPA et 45 RPGA attribuent à la municipalité. La volonté de préserver la qualité urbanistique particulière du quartier constitue assurément un intérêt public important. Quant à l'intérêt privé du recourant à pouvoir construire sur sa parcelle, elle n'apparaît restreinte que dans une mesure réduite, dès lors que seule est contestée l'implantation d'un des deux bâtiments projetés et non pas leur construction elle-même. Tout bien pesé, l'appréciation de la municipalité ne prête pas flanc à la critique. Il convient dès lors de confirmer la décision attaquée en ce qu'elle refuse la demande d'implantation pour des motifs d'esthétique et d'intégration dans le quartier (art. 86 LATC, 76 RPA et 45 RPGA).

5.

Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le recours et de confirmer la décision attaquée. Succombant, le recourant supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Quant aux dépens, vu les circonstances et dès lors que la municipalité a largement complété sa motivation en cours de procédure, il se justifie de compenser les dépens (art. 56 LPA-VD).